公法不當(dāng)?shù)美轿?/h1>
2013-04-11 06:15:01周輝
黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào) 2013年5期
周 輝
（華東政法大學(xué)，上海 200043）
公法不當(dāng)?shù)美轿?/p>
周 輝
（華東政法大學(xué)，上海 200043）
無論是從概念、構(gòu)成要件還是法理基礎(chǔ)等方面來看，公法不當(dāng)?shù)美哂信c民法不當(dāng)?shù)美T多類似之處。因此，在討論公法不當(dāng)?shù)美贫葧r(shí)厘清兩者間的關(guān)系及其差異就顯得尤為重要。同時(shí)，返還范圍與實(shí)現(xiàn)方式乃公法上不當(dāng)?shù)美闹匾獌?nèi)容，將一般給付之訴引入目前的救濟(jì)通道中，能夠較好地解決僅以行政處分方式實(shí)現(xiàn)不當(dāng)?shù)美颠€的單一局面。
公法不當(dāng)?shù)美环ɡ砘A(chǔ)；發(fā)生主體；返還范圍及方式
在公法私法化的語境下,公法之債無疑是值得重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容之一,而作為債之發(fā)生原因的不當(dāng)?shù)美贫蕊@然要被首先提及,因?yàn)椤懊穹ㄉ虾苌儆幸粋€(gè)制度，像不當(dāng)?shù)美菢樱催h(yuǎn)流長，歷經(jīng)兩千余年的演變，仍然對(duì)現(xiàn)行法律的解釋適用具有重大影響”[1]6。但反觀我國公法不當(dāng)?shù)美F(xiàn)狀，其不僅未在法律中彰顯其應(yīng)有地位，而且于理論探討上也涉及甚少，現(xiàn)有研究成果仍普遍停留于對(duì)公法不當(dāng)?shù)美贫鹊母拍詈喗樯稀６鴮?duì)于該制度的具體落實(shí)，特別是在公私法上存在差異，不當(dāng)?shù)美膶?shí)現(xiàn)方式有別于民法上的一般處置情形時(shí)，對(duì)該部分的討論就顯得格外稀少。基于此，筆者以公法不當(dāng)?shù)美捌浞颠€為研究之落腳點(diǎn)，擬對(duì)公法不當(dāng)?shù)美许毭魑膸醉?xiàng)內(nèi)容，不當(dāng)?shù)美l(fā)生的主體，返還的范圍以及實(shí)現(xiàn)返還的方式進(jìn)行探討，期于公法不當(dāng)?shù)美麊栴}上于學(xué)界有所裨益。
一、公法上不當(dāng)?shù)美毭魑膸讉€(gè)問題
（一）公法上不當(dāng)?shù)美母拍?/h3>
關(guān)于公法上不當(dāng)?shù)美母拍睿话阏J(rèn)為是指在公法關(guān)系中，一方欠缺法律上的原因而受有利益致他方受損。與民法上概念相較，兩者基本內(nèi)含相似，但也有著各自不同之處。
在公法不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成要件上,臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為一般應(yīng)具備以下條件：首先,要存在公法上的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)；其次，必須欠缺法律上的原因；最后，一方受有利益而致使另一方受損害[2]。公法上的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)所強(qiáng)調(diào)的是在公法關(guān)系基礎(chǔ)之上所發(fā)生的雙方主體間的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)，而欠缺法律原因是指財(cái)產(chǎn)變動(dòng)沒有法律原因，或者之前所存在的法律原因于財(cái)產(chǎn)變動(dòng)后消失。需要特別注意的是財(cái)產(chǎn)變動(dòng)欠缺法律原因與財(cái)產(chǎn)變動(dòng)是否合法屬于兩個(gè)完全不同的概念，基于無效行政行為而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)為欠缺法律原因，但由于違法（而非無效）行政行為而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)則并非無法律原因，只有在該違法行政行為被撤銷時(shí)，才構(gòu)成無法律原因[3]。關(guān)于一方受有利益而另一方受損害，除傳統(tǒng)上對(duì)適用直接或間接因果關(guān)系的討論外，德國法也一直對(duì)得利者與失利者之間是否存在真實(shí)的或假設(shè)的公法上給付關(guān)系存有爭議。支持一方認(rèn)為如果欠缺這種給付關(guān)系，則均應(yīng)屬民法上不當(dāng)?shù)美?，因而在公法不?dāng)?shù)美胁o非給付不當(dāng)?shù)美念愋?。而反?duì)方則認(rèn)為上述觀點(diǎn)可能將那些屬于公法上不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)事項(xiàng)強(qiáng)加于民法規(guī)定而有所不妥[4]270。因?yàn)樵诜墙o付而受利益情形下，若利益屬公法性質(zhì)，或當(dāng)事人在無法律原因而致財(cái)產(chǎn)變動(dòng)時(shí)居于公法關(guān)系中，亦可成為公法上之不當(dāng)?shù)美?/p>
（二）公法上不當(dāng)?shù)美c民法上不當(dāng)?shù)美?/h3>
從功能意義上講，公法不當(dāng)?shù)美c民法不當(dāng)?shù)美篌w相當(dāng)，并且兩者都試圖通過該制度的構(gòu)建衡平主體間的不當(dāng)利益。但須注意的是，正是由于公法不當(dāng)?shù)美c民法不當(dāng)?shù)美g存在眾多重合或類似之處，厘清兩者在具體適用中所存在的關(guān)系及其差異就顯得尤為重要。
以德國法為例，公法上不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：“第一個(gè)階段是‘直接適用’民法關(guān)系于不當(dāng)?shù)美囊?guī)定。第二個(gè)階段乃是類推適用民法上的不當(dāng)?shù)美?，而稱之為公法上的不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)，其后則發(fā)展成為一種獨(dú)立的制度，另稱為公法上的返還請(qǐng)求權(quán)，成為一種獨(dú)立的公法制度，以依法行政為其理論基礎(chǔ)，規(guī)范國家與人民間無法律上原因的財(cái)產(chǎn)移動(dòng)。”[1]226上述三階段揭示了公法不當(dāng)?shù)美艘豁?xiàng)獨(dú)立的公法制度。但在考察公法不當(dāng)?shù)美c民法不當(dāng)?shù)美畷r(shí)可知，由于公法不當(dāng)?shù)美陌l(fā)展晚于民法不當(dāng)?shù)美?，在適用上兩者間始終關(guān)系微妙，存在大量類推適用民法上規(guī)定的現(xiàn)象。因此，在論述兩者間關(guān)系時(shí)，關(guān)于如何類推適用的問題將成為理解公法不當(dāng)?shù)美c民法不當(dāng)?shù)美荒芑乇艿年P(guān)鍵詞。
我國現(xiàn)有法律條文并未明確規(guī)定公法上不當(dāng)?shù)美畻l款，并且在理論學(xué)說上未能形成體系性的構(gòu)建。因此在論及公法上不當(dāng)?shù)美麜r(shí)，其固有弊病乃是眾多學(xué)說理論基本上都參引于民法上的已有學(xué)說或基于民法理論而進(jìn)行的公法理論上的“微調(diào)”。正是這一現(xiàn)實(shí)困境導(dǎo)致公法上的不當(dāng)?shù)美c民法上的不當(dāng)?shù)美缍ㄔ桨l(fā)困難。但困難正是激發(fā)迎難而上解決問題的動(dòng)力所在，想要厘清公法上不當(dāng)?shù)美c民法上不當(dāng)?shù)美牟町愋?，?shì)必要求在法律適用開始之前便對(duì)爭議問題性質(zhì)有清晰認(rèn)識(shí)。目前，學(xué)界已有學(xué)者對(duì)該問題進(jìn)行了研究，并于財(cái)產(chǎn)變動(dòng)行為的法律性質(zhì)上找到了區(qū)分公法關(guān)系與私法關(guān)系的一條路徑，其體現(xiàn)為以下三種：第一，在財(cái)產(chǎn)變動(dòng)存在合法原因時(shí)，以該原因來判斷財(cái)產(chǎn)變動(dòng)關(guān)系的公私法屬性。第二，若財(cái)產(chǎn)變動(dòng)無原因的，則從財(cái)產(chǎn)變動(dòng)的假設(shè)原因上考量財(cái)產(chǎn)變動(dòng)是因何種拘束力（責(zé)任）而發(fā)生，據(jù)以判斷其公私法性質(zhì)。第三，若因其他方式而致財(cái)產(chǎn)發(fā)生變動(dòng)，判斷其是否具有公法性質(zhì)，則從得利者與失利者間的法律關(guān)系著手[5]108。
（三）公法上不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)之法理基礎(chǔ)
公法上不當(dāng)?shù)美m為一項(xiàng)獨(dú)立的公法制度，“但因其與民法上不當(dāng)?shù)美哂薪Y(jié)構(gòu)上的類似性，仍得本其公法上的規(guī)范目的，而準(zhǔn)用或類推適用民法上的相關(guān)規(guī)定，尚不能完全擺脫與民法上不當(dāng)?shù)美贫鹊穆?lián)系”[1]228。由是觀之，公法上不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)之法理基礎(chǔ)對(duì)于明確其存在與運(yùn)行的自身價(jià)值具有重要意義。但何為該請(qǐng)求權(quán)之法理基礎(chǔ)曾一度困擾著筆者，因?yàn)榉蔡骄繖?quán)利之基礎(chǔ)，其所涉面之廣著實(shí)令人生畏，在諸多基礎(chǔ)之上尋求價(jià)值核心更是難上加難。但好在前人已為指路之燈塔。關(guān)于該法理基礎(chǔ)的探討主要集中于憲法對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，行政法中的依法行政原則以及財(cái)產(chǎn)法中的衡平思想。在三者中，筆者更加傾向于以依法行政為公法上不當(dāng)?shù)美姆ɡ砘A(chǔ)，其理由為：憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，無論是在公法領(lǐng)域還是私法領(lǐng)域，其都為“放之四海皆準(zhǔn)”的法理依據(jù)。而財(cái)產(chǎn)法上的衡平思想無論是從其起源，還是發(fā)展延續(xù)過程來看，都一直伴隨民法左右。
因此，為區(qū)分公法上不當(dāng)?shù)美c民法上不當(dāng)?shù)美町?，?wù)必要尋找到一條更貼切“公法”不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)的法理依據(jù)，即依法行政原則。根據(jù)依法行政原則的基本要求可知，行政行為不能于法無據(jù)，在該行為作出之前必須具備法律上的依據(jù)、同時(shí)要滿足基本法律精神和要求。如果行政行為欠缺法律原因造成財(cái)產(chǎn)變動(dòng)而導(dǎo)致一方受損，法律必須確立相應(yīng)的制度使其恢復(fù)到適法的狀態(tài)?？梢哉f是依法行政理論支撐起了公法不當(dāng)?shù)美@一獨(dú)立的公法制度。當(dāng)然上述意見并不是說否定了憲法對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和財(cái)產(chǎn)法中的衡平思想作為法理基礎(chǔ)的意義，筆者在這里僅是從與公法不當(dāng)?shù)美贫鹊钠鹾隙壬献隽藘r(jià)值排序。
二、公法上不當(dāng)?shù)美l(fā)生的主體
公法上不當(dāng)?shù)美l(fā)生時(shí)所涉及的主體有兩種：一為行政相對(duì)人與行政主體之間；二為行政主體之間。而行政相對(duì)人與行政主體間由于由誰享有請(qǐng)求權(quán)的不同，又可分為行政相對(duì)人向行政主體請(qǐng)求和行政主體向行政相對(duì)人請(qǐng)求兩種。下面就主體的不同情形進(jìn)行論述。
（一）行政相對(duì)人與行政主體之間
1.行政相對(duì)人向行政主體請(qǐng)求。該請(qǐng)求權(quán)乃在于要求行政主體返還行政相對(duì)人所失利益。在日常生活中最為常見的情形是：在稅收中，納稅人對(duì)征稅主體所享有的不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)。根據(jù)稅收征收的相關(guān)法律規(guī)定可知，納稅人超過應(yīng)納稅額繳納的稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)立即退還；納稅人自結(jié)算繳納稅款之日起三年內(nèi)發(fā)現(xiàn)的，可以向稅務(wù)機(jī)關(guān)要求退還多繳的稅款并加算銀行同期存款利息，稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)查實(shí)后應(yīng)當(dāng)立即退還。此外，在行政處罰和行政許可領(lǐng)域中，也存在行政主體無法律原因而罰款，或因行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，擅自收費(fèi)而發(fā)生不當(dāng)?shù)美那樾巍?/p>
2.行政主體向行政相對(duì)人請(qǐng)求。該請(qǐng)求權(quán)在于要求相對(duì)人返還行政主體所失利益。同樣在稅收關(guān)系中，行政主體也會(huì)成為不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)的享有主體。因?yàn)樵诶U納稅款過程中，可能會(huì)由于各種原因而出現(xiàn)納稅義務(wù)人應(yīng)繳納稅款而未繳或者少繳稅款的情況，即發(fā)生納稅人無法律上的原因受有利益而作為征稅主體的國家或政府受損的情形。此外，在行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)福利等情形中都可能出現(xiàn)相對(duì)人無法律上的原因而獲得利益的情形。
（二）行政主體之間
行政主體之間的不同職能決定了在實(shí)施行政行為的過程中，利益上的矛盾會(huì)因?yàn)閳?zhí)行目標(biāo)的不一致而難以避免地出現(xiàn)。這也就決定了在利益沖突時(shí)可能會(huì)存在一方無法律原因受有利益而致他方受損的情形。雖然在傳統(tǒng)理論上，行政主體之間的爭議屬于內(nèi)部事務(wù)，無須適用公法上的不當(dāng)?shù)美贫葋碚{(diào)整，因?yàn)樵摖幾h往往只需要上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布指示命令即可當(dāng)即解決。但筆者認(rèn)為在公法不當(dāng)?shù)美w系中，行政主體之間相互請(qǐng)求對(duì)方返還其所失利益依然有其存在必要性。因?yàn)樵跈?quán)利與利益互通的時(shí)代里，行政主體間基于利益目標(biāo)的不同總會(huì)存在利益上的偏頗，同時(shí)伴隨著行政主體自治理論的發(fā)展，行政主體間的紛爭總是不可避免的存在[5]114。
三、公法上不當(dāng)?shù)美姆颠€范圍
（一）“惡意”與“善意”對(duì)返還范圍的影響
受益方主觀上的善惡是否影響公法上不當(dāng)?shù)美姆颠€范圍，對(duì)這一疑問，臺(tái)灣學(xué)者王澤鑒先生持肯定觀點(diǎn)。在傳統(tǒng)民法理論中，法律對(duì)惡意的一方從來都不會(huì)給予優(yōu)待，這一價(jià)值取向在不當(dāng)?shù)美姆颠€范圍中表現(xiàn)為，惡意的受領(lǐng)人，不論該利益是否仍然存在，都應(yīng)當(dāng)將受領(lǐng)時(shí)取得的全部利益返還給受損失的人，并且惡意受領(lǐng)人不得以所受利益不存在、不可抗力或者其他不應(yīng)歸責(zé)于受領(lǐng)人的事由主張免除返還責(zé)任。王澤鑒先生將這種情形歸結(jié)為惡意受領(lǐng)人承擔(dān)的“加重”返還責(zé)任[6]。而善意的受益人僅在所受利益尚存的范圍內(nèi)承擔(dān)原物返還或償還價(jià)額的責(zé)任；所受利益不存在的，免除不當(dāng)?shù)美姆颠€責(zé)任。但在公法不當(dāng)?shù)美校捎谄渲黧w有別于民法上的不當(dāng)?shù)美?。因此，在分析善意與惡意對(duì)不當(dāng)?shù)美颠€范圍的影響時(shí)必須還要區(qū)分返還義務(wù)人為誰（特別值得注意的是當(dāng)善意受益人為行政主體時(shí)的情形，下文將作闡述），以平衡處于優(yōu)勢(shì)地位的一方與弱勢(shì)一方間的利益。
在返還義務(wù)人為行政相對(duì)人且善意時(shí)，法律所表現(xiàn)出的態(tài)度是寬容的。善意相對(duì)人在一般情況下只承擔(dān)返還現(xiàn)存利益的責(zé)任，同時(shí)在返還受有的利益時(shí)尚須扣除相對(duì)人因信賴受利益具有法律上依據(jù)而遭受的損害[1]180。如果在請(qǐng)求返還時(shí)其利益已經(jīng)不存在了，則受益的相對(duì)人無須再負(fù)返還的責(zé)任。并且無論受益的相對(duì)人受益如何，返還范圍都以受損一方的損害為限，超過部分不予返還[7]。在行政相對(duì)人為惡意時(shí)，所負(fù)責(zé)任確屬“加重”無疑。但此時(shí)須注意的一個(gè)問題是應(yīng)準(zhǔn)確界分惡意的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，更好地把握相對(duì)人在不同階段的返還責(zé)任。
在返還義務(wù)人為行政主體且善意時(shí)，其所負(fù)返還責(zé)任區(qū)別于行政相對(duì)人，并不以現(xiàn)存利益原則來指導(dǎo)確認(rèn)返還的范圍，甚至可以從某種程度上來說，該責(zé)任與惡意下的責(zé)任應(yīng)該是相同的。因?yàn)樵诠P(guān)系中，行政主體處于強(qiáng)勢(shì)地位，公權(quán)力給其帶來了眾多優(yōu)勢(shì)資源，因此，行政主體在進(jìn)行行政行為時(shí)必須保持審慎的態(tài)度，不侵奪相對(duì)人之利益。倘若將行政主體與相對(duì)人等同視之，將極度不利于對(duì)相對(duì)人的利益保護(hù)，這也是依法行政原則的意義所在。
（二）返還范圍：受有利益與基于受有利益所取得的利益
首先，就受有利益來看，該利益乃指受領(lǐng)人因給付或非給付所受利益本身，其具體形態(tài)如某項(xiàng)權(quán)利、物的占有使用、稅費(fèi)減繳等。根據(jù)受有利益的特征進(jìn)行分類，可將其得利分為公法上積極的利益和消極的利益。積極利益表現(xiàn)為積極財(cái)產(chǎn)的增加和消極財(cái)產(chǎn)的減少兩個(gè)方面，積極財(cái)產(chǎn)的增加如財(cái)產(chǎn)權(quán)利的取得，具體而言如行政相對(duì)人欺詐獲得政府給予的補(bǔ)助款項(xiàng)或超出合理部分而多獲取政府的救助款；消極財(cái)產(chǎn)的減少如財(cái)產(chǎn)利益上的負(fù)擔(dān)減少，具體而言如行政相對(duì)人通過少報(bào)所得而實(shí)現(xiàn)少交稅款的目的或通過虛假證明手段而免于行政收費(fèi)。消極利益則表現(xiàn)為積極財(cái)產(chǎn)本應(yīng)減少而未減少和消極財(cái)產(chǎn)本應(yīng)增加而未增加兩方面[8]。
其次，民法上將基于受有利益而取得的利益作為不當(dāng)?shù)美颠€的標(biāo)的，公法上的不當(dāng)?shù)美瑯涌梢赃m用之。因?yàn)槊穹ㄉ蠈?duì)該返還范圍的規(guī)定與公法上不當(dāng)?shù)美贫鹊木衽c內(nèi)涵并無抵觸所言，因此基于原受利益而更有所取得的利益在公法上的不當(dāng)?shù)美颠€范圍問題上具有適用的余地。此外，關(guān)于依法律行為而取得的對(duì)價(jià)是否屬于“基于受有利益而取得”的問題，臺(tái)灣學(xué)界的通說認(rèn)為，該部分利益應(yīng)排出于該利益之外。
四、公法上不當(dāng)?shù)美膶?shí)現(xiàn)方式
（一）相對(duì)人對(duì)行政主體的返還請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)方式
目前，在論及行政相對(duì)人對(duì)行政主體的不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)多以財(cái)產(chǎn)變動(dòng)是否依據(jù)行政處分而有不同區(qū)分。例如《臺(tái)灣稅捐稽征法》第28條中規(guī)定了：納稅義務(wù)人對(duì)于因適用法令錯(cuò)誤或計(jì)算錯(cuò)誤溢繳之稅款得自繳納之日起五年內(nèi)提出具體證明申請(qǐng)退還；逾期未申請(qǐng)者不得再行申請(qǐng)[9]。按照本條規(guī)定可知，相對(duì)人的不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)是在申請(qǐng)前提下由行政處分的方式進(jìn)行的。在財(cái)產(chǎn)的變動(dòng)并非因?yàn)橛行У男姓幏侄l(fā)生時(shí)，相對(duì)人可以通過提起課予義務(wù)訴訟或一般給付訴訟的方式行使公法上不當(dāng)?shù)美姆颠€請(qǐng)求權(quán)。
反觀我國《行政訴訟法》，其并未對(duì)一般給付訴訟做出相關(guān)規(guī)定,判決種類中也沒有給付判決這一種類。因此，我國行政相對(duì)人對(duì)行政主體行使公法上的不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)時(shí)只能通過向行政主體申請(qǐng)返還，如果不能實(shí)現(xiàn)繼而通過行政復(fù)議和行政訴訟的方式來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。結(jié)合現(xiàn)有規(guī)定以及相關(guān)臺(tái)灣法上的借鑒，筆者認(rèn)為，根據(jù)財(cái)產(chǎn)變動(dòng)是否基于具體行政行為而采用不同的方式來實(shí)現(xiàn)相對(duì)人公法上的不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)是較為適宜的一種方式[9]：對(duì)于不以具體行政行為為前提而產(chǎn)生的返還請(qǐng)求權(quán)，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)首先向行政主體申請(qǐng)。在雙方就具體返還事項(xiàng)發(fā)生爭議時(shí)，相對(duì)人可以請(qǐng)求進(jìn)行行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，可以提起行政訴訟。在因具體行政行為而引起財(cái)產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)的情形中，除行政主體依職權(quán)撤銷原違法行政行為后予以返還，相對(duì)人還可以選擇采取行政復(fù)議或行政訴訟的方法維護(hù)權(quán)利。
（二）行政主體對(duì)相對(duì)人的返還請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)方式
理論上關(guān)于行政主體對(duì)相對(duì)人的返還請(qǐng)求權(quán)的行使方式,主要集中于以下兩種方式的探討：一為提起一般給付之訴；二為行政處分方式直接下達(dá)要求。一般給付之訴關(guān)乎法律保留原則的確立目的，而以行政處分方式直接下達(dá)要求的形式則涉及德國法上的“反面理論（Kehrseitentheorie）”。
行政法上的法律保留原則要求任何行政處分皆需有法律的授權(quán)基礎(chǔ)，也就意味著行政主體作出任何行政行為都毫無自由的空間。因此，如果沒有法律明確規(guī)定,行政主體就只能夠向行政相對(duì)人提起一般給付之訴。在德國學(xué)說上，多數(shù)見解也認(rèn)為：“行政主體如以‘給付決定’命相對(duì)人返還公法上不當(dāng)?shù)美麜r(shí)，該‘給付決定’之性質(zhì)為—侵權(quán)行政處分。依據(jù)法律保留原則之要求，此等侵權(quán)行政處分之作成，必須有法律之明確授權(quán)，始為合法。故如無法律之明確授權(quán)時(shí)，行政主體即不得以行政處分命相對(duì)人返還所受領(lǐng)之公法上不當(dāng)?shù)美！盵10]對(duì)于行政主體能否通過行政處分徑直行使公法上不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)，德國法上涉及“反面理論”，這一理論乃在于為行政處分方式尋求正當(dāng)性之基礎(chǔ)，具體可表述為：受益人所享有的給付請(qǐng)求權(quán)乃基于行政處分而發(fā)生，因此行政主體當(dāng)然能夠以行政處分的方式令受益人負(fù)擔(dān)返還義務(wù)。根據(jù)“反面理論”行政機(jī)關(guān)可以以行政處分的方式要求返還不當(dāng)?shù)美?。但目前學(xué)說上多數(shù)觀點(diǎn)仍認(rèn)為，應(yīng)適用法律保留原則，行政機(jī)關(guān)盡得提起一般給付訴訟請(qǐng)求返還。
而在我國行政訴訟中，恰巧出現(xiàn)了與多數(shù)學(xué)說觀點(diǎn)相反的規(guī)定。由于行政訴訟法中并沒有以行政主體為原告的行政訴訟類型，因此，在我國行政訴訟中并不存在一般給付之訴。在發(fā)生公法上的不當(dāng)?shù)美麜r(shí)，行政主體實(shí)現(xiàn)返還請(qǐng)求權(quán)的方式只能是以作出具體行政行為的形式而為之。針對(duì)目前救濟(jì)方式單一這一局面，筆者認(rèn)為，就公法上不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，一般給付之訴與以行政處分方式直接下達(dá)并行相互間并不排斥，甚至在合理的制度設(shè)計(jì)下，兩者將能發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)利益的最好平衡。
（三）行政主體間的返還請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)方式
基于行政主體在橫向平權(quán)關(guān)系與縱向隸屬關(guān)系上的不同，其公法上不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式也存在著差異。在縱向隸屬關(guān)系中，行政主體間因無法律上的原因而發(fā)生財(cái)產(chǎn)變動(dòng)，從而導(dǎo)致行政主體一方失利，對(duì)此失利的行政主體往往會(huì)基于一種內(nèi)部法中的權(quán)力地位主張得利的行政主體予以返還。而對(duì)于處在橫向平權(quán)關(guān)系的行政主體來說，其在不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式上則存有較多爭議。由于當(dāng)前我國立法上關(guān)于該部分內(nèi)容的空白，通常在行政主體之間發(fā)生不當(dāng)?shù)美m紛時(shí)均由內(nèi)部途徑進(jìn)行解決，不具有訴諸法院的條件。但在德國，學(xué)說上的見解已趨于一致的認(rèn)為由“失利”方主體采取向法院提起一般給付訴訟的方式實(shí)現(xiàn)向“得利”方主體的返還請(qǐng)求權(quán)乃一般之方式。臺(tái)灣學(xué)者也普遍認(rèn)為“行政主體對(duì)其他行政主體之公法上不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)，亦僅得提起一般給付訴訟行使其權(quán)利”[4]281，因此是否有必要將機(jī)關(guān)訴訟這一類型引入行政訴訟中實(shí)值討論。
五、結(jié)語
公法不當(dāng)?shù)美贫鹊难芯繉?shí)乃一座富礦，眾多理論仍有待于發(fā)掘。但特別需要提及的是：再好的理論研究也是以最終運(yùn)行于司法實(shí)踐為目的的。脫離實(shí)踐就無法賦予制度研究以實(shí)質(zhì)意義。就目前公法不當(dāng)?shù)美贫鹊难芯縼砜?，筆者認(rèn)為公法上不當(dāng)?shù)美拍钬酱谙嚓P(guān)法律上予以明確，而關(guān)于返還請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式也應(yīng)該于現(xiàn)有法律上進(jìn)行完善。至于是否引入機(jī)關(guān)訴訟，其必要性應(yīng)與司法實(shí)踐的實(shí)際相聯(lián)系。
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［責(zé)任編輯：李 瑩］
Research on UnjustEnrichment in Public Law
ZHOU Hui
Both from the concept,constitutive requirements or legal basis,public law unjust enrichment has many similarities with the unjust enrichment of civil law.When talking about the unjust enrichment in public law,therefore,clarify the relationship and differences between them are particularly important.At the same time,the scope and implementation are important content of unjust enrichment in public law,taking the general litigation of payment into current relief channels,can well solve the problems only to realize the returning of unjust enrichment through the single administrative punishment way.
Unjust Enrichment in Public Law;Legal Basis;Related Subject;Scope and Methods of Return
DF31
A
1008-7966（2013）05-0016-04
2013-05-23
周輝（1989-），男，浙江麗水人，2012級(jí)民商法學(xué)專業(yè)碩士研究生。
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周 輝
（華東政法大學(xué)，上海 200043）
公法不當(dāng)?shù)美轿?/p>
周 輝
（華東政法大學(xué)，上海 200043）
無論是從概念、構(gòu)成要件還是法理基礎(chǔ)等方面來看，公法不當(dāng)?shù)美哂信c民法不當(dāng)?shù)美T多類似之處。因此，在討論公法不當(dāng)?shù)美贫葧r(shí)厘清兩者間的關(guān)系及其差異就顯得尤為重要。同時(shí)，返還范圍與實(shí)現(xiàn)方式乃公法上不當(dāng)?shù)美闹匾獌?nèi)容，將一般給付之訴引入目前的救濟(jì)通道中，能夠較好地解決僅以行政處分方式實(shí)現(xiàn)不當(dāng)?shù)美颠€的單一局面。
公法不當(dāng)?shù)美环ɡ砘A(chǔ)；發(fā)生主體；返還范圍及方式
在公法私法化的語境下,公法之債無疑是值得重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容之一,而作為債之發(fā)生原因的不當(dāng)?shù)美贫蕊@然要被首先提及,因?yàn)椤懊穹ㄉ虾苌儆幸粋€(gè)制度，像不當(dāng)?shù)美菢樱催h(yuǎn)流長，歷經(jīng)兩千余年的演變，仍然對(duì)現(xiàn)行法律的解釋適用具有重大影響”[1]6。但反觀我國公法不當(dāng)?shù)美F(xiàn)狀，其不僅未在法律中彰顯其應(yīng)有地位，而且于理論探討上也涉及甚少，現(xiàn)有研究成果仍普遍停留于對(duì)公法不當(dāng)?shù)美贫鹊母拍詈喗樯稀６鴮?duì)于該制度的具體落實(shí)，特別是在公私法上存在差異，不當(dāng)?shù)美膶?shí)現(xiàn)方式有別于民法上的一般處置情形時(shí)，對(duì)該部分的討論就顯得格外稀少。基于此，筆者以公法不當(dāng)?shù)美捌浞颠€為研究之落腳點(diǎn)，擬對(duì)公法不當(dāng)?shù)美许毭魑膸醉?xiàng)內(nèi)容，不當(dāng)?shù)美l(fā)生的主體，返還的范圍以及實(shí)現(xiàn)返還的方式進(jìn)行探討，期于公法不當(dāng)?shù)美麊栴}上于學(xué)界有所裨益。
一、公法上不當(dāng)?shù)美毭魑膸讉€(gè)問題
（一）公法上不當(dāng)?shù)美母拍?/h3>
關(guān)于公法上不當(dāng)?shù)美母拍睿话阏J(rèn)為是指在公法關(guān)系中，一方欠缺法律上的原因而受有利益致他方受損。與民法上概念相較，兩者基本內(nèi)含相似，但也有著各自不同之處。
在公法不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成要件上,臺(tái)灣學(xué)者認(rèn)為一般應(yīng)具備以下條件：首先,要存在公法上的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)；其次，必須欠缺法律上的原因；最后，一方受有利益而致使另一方受損害[2]。公法上的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)所強(qiáng)調(diào)的是在公法關(guān)系基礎(chǔ)之上所發(fā)生的雙方主體間的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)，而欠缺法律原因是指財(cái)產(chǎn)變動(dòng)沒有法律原因，或者之前所存在的法律原因于財(cái)產(chǎn)變動(dòng)后消失。需要特別注意的是財(cái)產(chǎn)變動(dòng)欠缺法律原因與財(cái)產(chǎn)變動(dòng)是否合法屬于兩個(gè)完全不同的概念，基于無效行政行為而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)為欠缺法律原因，但由于違法（而非無效）行政行為而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)則并非無法律原因，只有在該違法行政行為被撤銷時(shí)，才構(gòu)成無法律原因[3]。關(guān)于一方受有利益而另一方受損害，除傳統(tǒng)上對(duì)適用直接或間接因果關(guān)系的討論外，德國法也一直對(duì)得利者與失利者之間是否存在真實(shí)的或假設(shè)的公法上給付關(guān)系存有爭議。支持一方認(rèn)為如果欠缺這種給付關(guān)系，則均應(yīng)屬民法上不當(dāng)?shù)美?，因而在公法不?dāng)?shù)美胁o非給付不當(dāng)?shù)美念愋?。而反?duì)方則認(rèn)為上述觀點(diǎn)可能將那些屬于公法上不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)事項(xiàng)強(qiáng)加于民法規(guī)定而有所不妥[4]270。因?yàn)樵诜墙o付而受利益情形下，若利益屬公法性質(zhì)，或當(dāng)事人在無法律原因而致財(cái)產(chǎn)變動(dòng)時(shí)居于公法關(guān)系中，亦可成為公法上之不當(dāng)?shù)美?/p>
（二）公法上不當(dāng)?shù)美c民法上不當(dāng)?shù)美?/h3>
從功能意義上講，公法不當(dāng)?shù)美c民法不當(dāng)?shù)美篌w相當(dāng)，并且兩者都試圖通過該制度的構(gòu)建衡平主體間的不當(dāng)利益。但須注意的是，正是由于公法不當(dāng)?shù)美c民法不當(dāng)?shù)美g存在眾多重合或類似之處，厘清兩者在具體適用中所存在的關(guān)系及其差異就顯得尤為重要。
以德國法為例，公法上不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：“第一個(gè)階段是‘直接適用’民法關(guān)系于不當(dāng)?shù)美囊?guī)定。第二個(gè)階段乃是類推適用民法上的不當(dāng)?shù)美?，而稱之為公法上的不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)，其后則發(fā)展成為一種獨(dú)立的制度，另稱為公法上的返還請(qǐng)求權(quán)，成為一種獨(dú)立的公法制度，以依法行政為其理論基礎(chǔ)，規(guī)范國家與人民間無法律上原因的財(cái)產(chǎn)移動(dòng)。”[1]226上述三階段揭示了公法不當(dāng)?shù)美艘豁?xiàng)獨(dú)立的公法制度。但在考察公法不當(dāng)?shù)美c民法不當(dāng)?shù)美畷r(shí)可知，由于公法不當(dāng)?shù)美陌l(fā)展晚于民法不當(dāng)?shù)美?，在適用上兩者間始終關(guān)系微妙，存在大量類推適用民法上規(guī)定的現(xiàn)象。因此，在論述兩者間關(guān)系時(shí)，關(guān)于如何類推適用的問題將成為理解公法不當(dāng)?shù)美c民法不當(dāng)?shù)美荒芑乇艿年P(guān)鍵詞。
我國現(xiàn)有法律條文并未明確規(guī)定公法上不當(dāng)?shù)美畻l款，并且在理論學(xué)說上未能形成體系性的構(gòu)建。因此在論及公法上不當(dāng)?shù)美麜r(shí)，其固有弊病乃是眾多學(xué)說理論基本上都參引于民法上的已有學(xué)說或基于民法理論而進(jìn)行的公法理論上的“微調(diào)”。正是這一現(xiàn)實(shí)困境導(dǎo)致公法上的不當(dāng)?shù)美c民法上的不當(dāng)?shù)美缍ㄔ桨l(fā)困難。但困難正是激發(fā)迎難而上解決問題的動(dòng)力所在，想要厘清公法上不當(dāng)?shù)美c民法上不當(dāng)?shù)美牟町愋?，?shì)必要求在法律適用開始之前便對(duì)爭議問題性質(zhì)有清晰認(rèn)識(shí)。目前，學(xué)界已有學(xué)者對(duì)該問題進(jìn)行了研究，并于財(cái)產(chǎn)變動(dòng)行為的法律性質(zhì)上找到了區(qū)分公法關(guān)系與私法關(guān)系的一條路徑，其體現(xiàn)為以下三種：第一，在財(cái)產(chǎn)變動(dòng)存在合法原因時(shí)，以該原因來判斷財(cái)產(chǎn)變動(dòng)關(guān)系的公私法屬性。第二，若財(cái)產(chǎn)變動(dòng)無原因的，則從財(cái)產(chǎn)變動(dòng)的假設(shè)原因上考量財(cái)產(chǎn)變動(dòng)是因何種拘束力（責(zé)任）而發(fā)生，據(jù)以判斷其公私法性質(zhì)。第三，若因其他方式而致財(cái)產(chǎn)發(fā)生變動(dòng)，判斷其是否具有公法性質(zhì)，則從得利者與失利者間的法律關(guān)系著手[5]108。
（三）公法上不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)之法理基礎(chǔ)
公法上不當(dāng)?shù)美m為一項(xiàng)獨(dú)立的公法制度，“但因其與民法上不當(dāng)?shù)美哂薪Y(jié)構(gòu)上的類似性，仍得本其公法上的規(guī)范目的，而準(zhǔn)用或類推適用民法上的相關(guān)規(guī)定，尚不能完全擺脫與民法上不當(dāng)?shù)美贫鹊穆?lián)系”[1]228。由是觀之，公法上不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)之法理基礎(chǔ)對(duì)于明確其存在與運(yùn)行的自身價(jià)值具有重要意義。但何為該請(qǐng)求權(quán)之法理基礎(chǔ)曾一度困擾著筆者，因?yàn)榉蔡骄繖?quán)利之基礎(chǔ)，其所涉面之廣著實(shí)令人生畏，在諸多基礎(chǔ)之上尋求價(jià)值核心更是難上加難。但好在前人已為指路之燈塔。關(guān)于該法理基礎(chǔ)的探討主要集中于憲法對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，行政法中的依法行政原則以及財(cái)產(chǎn)法中的衡平思想。在三者中，筆者更加傾向于以依法行政為公法上不當(dāng)?shù)美姆ɡ砘A(chǔ)，其理由為：憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，無論是在公法領(lǐng)域還是私法領(lǐng)域，其都為“放之四海皆準(zhǔn)”的法理依據(jù)。而財(cái)產(chǎn)法上的衡平思想無論是從其起源，還是發(fā)展延續(xù)過程來看，都一直伴隨民法左右。
因此，為區(qū)分公法上不當(dāng)?shù)美c民法上不當(dāng)?shù)美町?，?wù)必要尋找到一條更貼切“公法”不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)的法理依據(jù)，即依法行政原則。根據(jù)依法行政原則的基本要求可知，行政行為不能于法無據(jù)，在該行為作出之前必須具備法律上的依據(jù)、同時(shí)要滿足基本法律精神和要求。如果行政行為欠缺法律原因造成財(cái)產(chǎn)變動(dòng)而導(dǎo)致一方受損，法律必須確立相應(yīng)的制度使其恢復(fù)到適法的狀態(tài)?？梢哉f是依法行政理論支撐起了公法不當(dāng)?shù)美@一獨(dú)立的公法制度。當(dāng)然上述意見并不是說否定了憲法對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和財(cái)產(chǎn)法中的衡平思想作為法理基礎(chǔ)的意義，筆者在這里僅是從與公法不當(dāng)?shù)美贫鹊钠鹾隙壬献隽藘r(jià)值排序。
二、公法上不當(dāng)?shù)美l(fā)生的主體
公法上不當(dāng)?shù)美l(fā)生時(shí)所涉及的主體有兩種：一為行政相對(duì)人與行政主體之間；二為行政主體之間。而行政相對(duì)人與行政主體間由于由誰享有請(qǐng)求權(quán)的不同，又可分為行政相對(duì)人向行政主體請(qǐng)求和行政主體向行政相對(duì)人請(qǐng)求兩種。下面就主體的不同情形進(jìn)行論述。
（一）行政相對(duì)人與行政主體之間
1.行政相對(duì)人向行政主體請(qǐng)求。該請(qǐng)求權(quán)乃在于要求行政主體返還行政相對(duì)人所失利益。在日常生活中最為常見的情形是：在稅收中，納稅人對(duì)征稅主體所享有的不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)。根據(jù)稅收征收的相關(guān)法律規(guī)定可知，納稅人超過應(yīng)納稅額繳納的稅款，稅務(wù)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)立即退還；納稅人自結(jié)算繳納稅款之日起三年內(nèi)發(fā)現(xiàn)的，可以向稅務(wù)機(jī)關(guān)要求退還多繳的稅款并加算銀行同期存款利息，稅務(wù)機(jī)關(guān)及時(shí)查實(shí)后應(yīng)當(dāng)立即退還。此外，在行政處罰和行政許可領(lǐng)域中，也存在行政主體無法律原因而罰款，或因行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，擅自收費(fèi)而發(fā)生不當(dāng)?shù)美那樾巍?/p>
2.行政主體向行政相對(duì)人請(qǐng)求。該請(qǐng)求權(quán)在于要求相對(duì)人返還行政主體所失利益。同樣在稅收關(guān)系中，行政主體也會(huì)成為不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)的享有主體。因?yàn)樵诶U納稅款過程中，可能會(huì)由于各種原因而出現(xiàn)納稅義務(wù)人應(yīng)繳納稅款而未繳或者少繳稅款的情況，即發(fā)生納稅人無法律上的原因受有利益而作為征稅主體的國家或政府受損的情形。此外，在行政許可、行政獎(jiǎng)勵(lì)、社會(huì)福利等情形中都可能出現(xiàn)相對(duì)人無法律上的原因而獲得利益的情形。
（二）行政主體之間
行政主體之間的不同職能決定了在實(shí)施行政行為的過程中，利益上的矛盾會(huì)因?yàn)閳?zhí)行目標(biāo)的不一致而難以避免地出現(xiàn)。這也就決定了在利益沖突時(shí)可能會(huì)存在一方無法律原因受有利益而致他方受損的情形。雖然在傳統(tǒng)理論上，行政主體之間的爭議屬于內(nèi)部事務(wù)，無須適用公法上的不當(dāng)?shù)美贫葋碚{(diào)整，因?yàn)樵摖幾h往往只需要上級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)布指示命令即可當(dāng)即解決。但筆者認(rèn)為在公法不當(dāng)?shù)美w系中，行政主體之間相互請(qǐng)求對(duì)方返還其所失利益依然有其存在必要性。因?yàn)樵跈?quán)利與利益互通的時(shí)代里，行政主體間基于利益目標(biāo)的不同總會(huì)存在利益上的偏頗，同時(shí)伴隨著行政主體自治理論的發(fā)展，行政主體間的紛爭總是不可避免的存在[5]114。
三、公法上不當(dāng)?shù)美姆颠€范圍
（一）“惡意”與“善意”對(duì)返還范圍的影響
受益方主觀上的善惡是否影響公法上不當(dāng)?shù)美姆颠€范圍，對(duì)這一疑問，臺(tái)灣學(xué)者王澤鑒先生持肯定觀點(diǎn)。在傳統(tǒng)民法理論中，法律對(duì)惡意的一方從來都不會(huì)給予優(yōu)待，這一價(jià)值取向在不當(dāng)?shù)美姆颠€范圍中表現(xiàn)為，惡意的受領(lǐng)人，不論該利益是否仍然存在，都應(yīng)當(dāng)將受領(lǐng)時(shí)取得的全部利益返還給受損失的人，并且惡意受領(lǐng)人不得以所受利益不存在、不可抗力或者其他不應(yīng)歸責(zé)于受領(lǐng)人的事由主張免除返還責(zé)任。王澤鑒先生將這種情形歸結(jié)為惡意受領(lǐng)人承擔(dān)的“加重”返還責(zé)任[6]。而善意的受益人僅在所受利益尚存的范圍內(nèi)承擔(dān)原物返還或償還價(jià)額的責(zé)任；所受利益不存在的，免除不當(dāng)?shù)美姆颠€責(zé)任。但在公法不當(dāng)?shù)美校捎谄渲黧w有別于民法上的不當(dāng)?shù)美?。因此，在分析善意與惡意對(duì)不當(dāng)?shù)美颠€范圍的影響時(shí)必須還要區(qū)分返還義務(wù)人為誰（特別值得注意的是當(dāng)善意受益人為行政主體時(shí)的情形，下文將作闡述），以平衡處于優(yōu)勢(shì)地位的一方與弱勢(shì)一方間的利益。
在返還義務(wù)人為行政相對(duì)人且善意時(shí)，法律所表現(xiàn)出的態(tài)度是寬容的。善意相對(duì)人在一般情況下只承擔(dān)返還現(xiàn)存利益的責(zé)任，同時(shí)在返還受有的利益時(shí)尚須扣除相對(duì)人因信賴受利益具有法律上依據(jù)而遭受的損害[1]180。如果在請(qǐng)求返還時(shí)其利益已經(jīng)不存在了，則受益的相對(duì)人無須再負(fù)返還的責(zé)任。并且無論受益的相對(duì)人受益如何，返還范圍都以受損一方的損害為限，超過部分不予返還[7]。在行政相對(duì)人為惡意時(shí)，所負(fù)責(zé)任確屬“加重”無疑。但此時(shí)須注意的一個(gè)問題是應(yīng)準(zhǔn)確界分惡意的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，更好地把握相對(duì)人在不同階段的返還責(zé)任。
在返還義務(wù)人為行政主體且善意時(shí)，其所負(fù)返還責(zé)任區(qū)別于行政相對(duì)人，并不以現(xiàn)存利益原則來指導(dǎo)確認(rèn)返還的范圍，甚至可以從某種程度上來說，該責(zé)任與惡意下的責(zé)任應(yīng)該是相同的。因?yàn)樵诠P(guān)系中，行政主體處于強(qiáng)勢(shì)地位，公權(quán)力給其帶來了眾多優(yōu)勢(shì)資源，因此，行政主體在進(jìn)行行政行為時(shí)必須保持審慎的態(tài)度，不侵奪相對(duì)人之利益。倘若將行政主體與相對(duì)人等同視之，將極度不利于對(duì)相對(duì)人的利益保護(hù)，這也是依法行政原則的意義所在。
（二）返還范圍：受有利益與基于受有利益所取得的利益
首先，就受有利益來看，該利益乃指受領(lǐng)人因給付或非給付所受利益本身，其具體形態(tài)如某項(xiàng)權(quán)利、物的占有使用、稅費(fèi)減繳等。根據(jù)受有利益的特征進(jìn)行分類，可將其得利分為公法上積極的利益和消極的利益。積極利益表現(xiàn)為積極財(cái)產(chǎn)的增加和消極財(cái)產(chǎn)的減少兩個(gè)方面，積極財(cái)產(chǎn)的增加如財(cái)產(chǎn)權(quán)利的取得，具體而言如行政相對(duì)人欺詐獲得政府給予的補(bǔ)助款項(xiàng)或超出合理部分而多獲取政府的救助款；消極財(cái)產(chǎn)的減少如財(cái)產(chǎn)利益上的負(fù)擔(dān)減少，具體而言如行政相對(duì)人通過少報(bào)所得而實(shí)現(xiàn)少交稅款的目的或通過虛假證明手段而免于行政收費(fèi)。消極利益則表現(xiàn)為積極財(cái)產(chǎn)本應(yīng)減少而未減少和消極財(cái)產(chǎn)本應(yīng)增加而未增加兩方面[8]。
其次，民法上將基于受有利益而取得的利益作為不當(dāng)?shù)美颠€的標(biāo)的，公法上的不當(dāng)?shù)美瑯涌梢赃m用之。因?yàn)槊穹ㄉ蠈?duì)該返還范圍的規(guī)定與公法上不當(dāng)?shù)美贫鹊木衽c內(nèi)涵并無抵觸所言，因此基于原受利益而更有所取得的利益在公法上的不當(dāng)?shù)美颠€范圍問題上具有適用的余地。此外，關(guān)于依法律行為而取得的對(duì)價(jià)是否屬于“基于受有利益而取得”的問題，臺(tái)灣學(xué)界的通說認(rèn)為，該部分利益應(yīng)排出于該利益之外。
四、公法上不當(dāng)?shù)美膶?shí)現(xiàn)方式
（一）相對(duì)人對(duì)行政主體的返還請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)方式
目前，在論及行政相對(duì)人對(duì)行政主體的不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式時(shí)，臺(tái)灣地區(qū)多以財(cái)產(chǎn)變動(dòng)是否依據(jù)行政處分而有不同區(qū)分。例如《臺(tái)灣稅捐稽征法》第28條中規(guī)定了：納稅義務(wù)人對(duì)于因適用法令錯(cuò)誤或計(jì)算錯(cuò)誤溢繳之稅款得自繳納之日起五年內(nèi)提出具體證明申請(qǐng)退還；逾期未申請(qǐng)者不得再行申請(qǐng)[9]。按照本條規(guī)定可知，相對(duì)人的不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)是在申請(qǐng)前提下由行政處分的方式進(jìn)行的。在財(cái)產(chǎn)的變動(dòng)并非因?yàn)橛行У男姓幏侄l(fā)生時(shí)，相對(duì)人可以通過提起課予義務(wù)訴訟或一般給付訴訟的方式行使公法上不當(dāng)?shù)美姆颠€請(qǐng)求權(quán)。
反觀我國《行政訴訟法》，其并未對(duì)一般給付訴訟做出相關(guān)規(guī)定,判決種類中也沒有給付判決這一種類。因此，我國行政相對(duì)人對(duì)行政主體行使公法上的不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)時(shí)只能通過向行政主體申請(qǐng)返還，如果不能實(shí)現(xiàn)繼而通過行政復(fù)議和行政訴訟的方式來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。結(jié)合現(xiàn)有規(guī)定以及相關(guān)臺(tái)灣法上的借鑒，筆者認(rèn)為，根據(jù)財(cái)產(chǎn)變動(dòng)是否基于具體行政行為而采用不同的方式來實(shí)現(xiàn)相對(duì)人公法上的不當(dāng)?shù)美?qǐng)求權(quán)是較為適宜的一種方式[9]：對(duì)于不以具體行政行為為前提而產(chǎn)生的返還請(qǐng)求權(quán)，相對(duì)人應(yīng)當(dāng)首先向行政主體申請(qǐng)。在雙方就具體返還事項(xiàng)發(fā)生爭議時(shí)，相對(duì)人可以請(qǐng)求進(jìn)行行政復(fù)議，對(duì)復(fù)議結(jié)果不服的，可以提起行政訴訟。在因具體行政行為而引起財(cái)產(chǎn)權(quán)利變動(dòng)的情形中，除行政主體依職權(quán)撤銷原違法行政行為后予以返還，相對(duì)人還可以選擇采取行政復(fù)議或行政訴訟的方法維護(hù)權(quán)利。
（二）行政主體對(duì)相對(duì)人的返還請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)方式
理論上關(guān)于行政主體對(duì)相對(duì)人的返還請(qǐng)求權(quán)的行使方式,主要集中于以下兩種方式的探討：一為提起一般給付之訴；二為行政處分方式直接下達(dá)要求。一般給付之訴關(guān)乎法律保留原則的確立目的，而以行政處分方式直接下達(dá)要求的形式則涉及德國法上的“反面理論（Kehrseitentheorie）”。
行政法上的法律保留原則要求任何行政處分皆需有法律的授權(quán)基礎(chǔ)，也就意味著行政主體作出任何行政行為都毫無自由的空間。因此，如果沒有法律明確規(guī)定,行政主體就只能夠向行政相對(duì)人提起一般給付之訴。在德國學(xué)說上，多數(shù)見解也認(rèn)為：“行政主體如以‘給付決定’命相對(duì)人返還公法上不當(dāng)?shù)美麜r(shí)，該‘給付決定’之性質(zhì)為—侵權(quán)行政處分。依據(jù)法律保留原則之要求，此等侵權(quán)行政處分之作成，必須有法律之明確授權(quán)，始為合法。故如無法律之明確授權(quán)時(shí)，行政主體即不得以行政處分命相對(duì)人返還所受領(lǐng)之公法上不當(dāng)?shù)美！盵10]對(duì)于行政主體能否通過行政處分徑直行使公法上不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)，德國法上涉及“反面理論”，這一理論乃在于為行政處分方式尋求正當(dāng)性之基礎(chǔ)，具體可表述為：受益人所享有的給付請(qǐng)求權(quán)乃基于行政處分而發(fā)生，因此行政主體當(dāng)然能夠以行政處分的方式令受益人負(fù)擔(dān)返還義務(wù)。根據(jù)“反面理論”行政機(jī)關(guān)可以以行政處分的方式要求返還不當(dāng)?shù)美?。但目前學(xué)說上多數(shù)觀點(diǎn)仍認(rèn)為，應(yīng)適用法律保留原則，行政機(jī)關(guān)盡得提起一般給付訴訟請(qǐng)求返還。
而在我國行政訴訟中，恰巧出現(xiàn)了與多數(shù)學(xué)說觀點(diǎn)相反的規(guī)定。由于行政訴訟法中并沒有以行政主體為原告的行政訴訟類型，因此，在我國行政訴訟中并不存在一般給付之訴。在發(fā)生公法上的不當(dāng)?shù)美麜r(shí)，行政主體實(shí)現(xiàn)返還請(qǐng)求權(quán)的方式只能是以作出具體行政行為的形式而為之。針對(duì)目前救濟(jì)方式單一這一局面，筆者認(rèn)為，就公法上不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)而言，一般給付之訴與以行政處分方式直接下達(dá)并行相互間并不排斥，甚至在合理的制度設(shè)計(jì)下，兩者將能發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)利益的最好平衡。
（三）行政主體間的返還請(qǐng)求權(quán)實(shí)現(xiàn)方式
基于行政主體在橫向平權(quán)關(guān)系與縱向隸屬關(guān)系上的不同，其公法上不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式也存在著差異。在縱向隸屬關(guān)系中，行政主體間因無法律上的原因而發(fā)生財(cái)產(chǎn)變動(dòng)，從而導(dǎo)致行政主體一方失利，對(duì)此失利的行政主體往往會(huì)基于一種內(nèi)部法中的權(quán)力地位主張得利的行政主體予以返還。而對(duì)于處在橫向平權(quán)關(guān)系的行政主體來說，其在不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式上則存有較多爭議。由于當(dāng)前我國立法上關(guān)于該部分內(nèi)容的空白，通常在行政主體之間發(fā)生不當(dāng)?shù)美m紛時(shí)均由內(nèi)部途徑進(jìn)行解決，不具有訴諸法院的條件。但在德國，學(xué)說上的見解已趨于一致的認(rèn)為由“失利”方主體采取向法院提起一般給付訴訟的方式實(shí)現(xiàn)向“得利”方主體的返還請(qǐng)求權(quán)乃一般之方式。臺(tái)灣學(xué)者也普遍認(rèn)為“行政主體對(duì)其他行政主體之公法上不當(dāng)?shù)美颠€請(qǐng)求權(quán)，亦僅得提起一般給付訴訟行使其權(quán)利”[4]281，因此是否有必要將機(jī)關(guān)訴訟這一類型引入行政訴訟中實(shí)值討論。
五、結(jié)語
公法不當(dāng)?shù)美贫鹊难芯繉?shí)乃一座富礦，眾多理論仍有待于發(fā)掘。但特別需要提及的是：再好的理論研究也是以最終運(yùn)行于司法實(shí)踐為目的的。脫離實(shí)踐就無法賦予制度研究以實(shí)質(zhì)意義。就目前公法不當(dāng)?shù)美贫鹊难芯縼砜?，筆者認(rèn)為公法上不當(dāng)?shù)美拍钬酱谙嚓P(guān)法律上予以明確，而關(guān)于返還請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式也應(yīng)該于現(xiàn)有法律上進(jìn)行完善。至于是否引入機(jī)關(guān)訴訟，其必要性應(yīng)與司法實(shí)踐的實(shí)際相聯(lián)系。
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［責(zé)任編輯：李 瑩］
Research on UnjustEnrichment in Public Law
ZHOU Hui
Both from the concept,constitutive requirements or legal basis,public law unjust enrichment has many similarities with the unjust enrichment of civil law.When talking about the unjust enrichment in public law,therefore,clarify the relationship and differences between them are particularly important.At the same time,the scope and implementation are important content of unjust enrichment in public law,taking the general litigation of payment into current relief channels,can well solve the problems only to realize the returning of unjust enrichment through the single administrative punishment way.
Unjust Enrichment in Public Law;Legal Basis;Related Subject;Scope and Methods of Return
DF31
A
1008-7966（2013）05-0016-04
2013-05-23
周輝（1989-），男，浙江麗水人，2012級(jí)民商法學(xué)專業(yè)碩士研究生。
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