循環(huán)經(jīng)濟下的生產者責任延伸法律制度探究

鐘宏昆

（廣西師范大學 法學院，廣西 桂林 541006）

循環(huán)經(jīng)濟是指在生產、流通和消費等過程中進行的，以減量化、再利用、資源化為原則的經(jīng)濟活動的總稱。生產者責任延伸制度是生產者在產品生產過程中選取可循環(huán)利用的材料作為產品的原材料，并在產品廢棄后承擔回收再利用及處置等相關責任，從而實現(xiàn)資源的再循環(huán)。生產者責任延伸制度與發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的理念和目標是一致的，是循環(huán)經(jīng)濟的重要組成部分，也是實施循環(huán)經(jīng)濟必不可少的手段和途徑。

一、生產者責任延伸法律制度概述

二戰(zhàn)結束后，隨著第三次科技革命的興起和發(fā)展，以美國、西歐為代表的發(fā)達國家和地區(qū)的工業(yè)化程度得以大大加深。然而，與其粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式相伴而生的負面效應則是日益嚴重的環(huán)境問題。通過焚燒、填埋等方式處置在生產過程中產生的大量廢棄物，不僅不能有效地提高資源利用率，反而造成了資源的極大浪費，更對大氣、土地等自然環(huán)境造成了難以彌補的破壞。在這樣的背景下，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式和生產者責任延伸制度應運而生。

“生產者責任延伸”（Extended Producer Responsibility）概念最先由瑞典的環(huán)境經(jīng)濟學教授托馬斯（Thomas Lindquist）提出，他認為生產者的責任應延伸到所生產產品的整個生命周期內，不僅對產品性能負責，還要承擔產品從生產到廢棄對環(huán)境影響的全部責任，特別是產品被廢棄后的回收、再循環(huán)和最終處置階段[1]。1991年，德國將生產者責任延伸的理念貫徹到《包裝管理條例》(German Packaging Ordinance)中，該法令確立了包裝物生產者所應承擔的延伸責任，建立了適用于包裝物的生產者責任延伸制度。隨后，美國、加拿大、比利時、日本及中國臺灣等發(fā)達國家和地區(qū)也仿效德國建立了適用于特定產品的生產者責任延伸制度。

2009年，我國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》正式實施，該法第15條規(guī)定：“生產列入強制回收名錄的產品或者包裝物的企業(yè)，必須對廢棄的產品或者包裝物負責回收；對其中可以利用的，由各該生產企業(yè)負責利用；對因不具備技術經(jīng)濟條件而不適合利用的，由各該生產企業(yè)負責無害化處置。”至此，生產者責任延伸制度得以在我國法律中正式確立。

二、生產者責任延伸制度的法律關系探析

（一）責任主體

責任主體的探析，實質是“責任由誰承擔”的問題。責任主體的確立對于保障生產者責任延伸制度的實施有著至關重要的意義。德國、日本等生產者責任延伸法律制度較完善國家的立法，均對責任主體及其相關權利、義務作出了明確規(guī)定。根據(jù)我國現(xiàn)行有關循環(huán)經(jīng)濟和生產者責任延伸制度的立法與實踐，應將責任主體確定為生產者、經(jīng)營者（或銷售者）、消費者和政府。

（二）責任內容

對于不同的責任主體，責任內容可劃分為生產者責任、經(jīng)營者（或銷售者）責任、消費者責任和政府責任等幾種不同的責任形式。

生產者在產品設計過程中應盡量使用含毒少、易降解、能耗少且易回收的原材料；在產品生產過程中盡量利用先進的技術和較清潔的能源，減少對環(huán)境的污染；在產品被廢棄后承擔起回收責任，對能夠進行循環(huán)利用的產品進行再利用，對無法進行循環(huán)利用的產品進行無害化處理。

經(jīng)營者（或銷售者）在采購過程中，應盡量采購綠色、節(jié)能、環(huán)保型產品，以刺激生產者對上述產品的生產；在銷售過程中，應向消費者主動介紹環(huán)保型產品的優(yōu)勢，普及環(huán)保知識；在產品被廢棄后，還應承擔回收廢棄產品的責任。

消費者責任則是消費者應提高自身的環(huán)保意識，主動購買綠色節(jié)能環(huán)保型產品。同時，在產品廢棄后，做好垃圾的收集與分類工作，主動將其送到指定回收地點。

作為生產者責任延伸制度的制定者及推動者，政府的責任應體現(xiàn)在政策制定和行為引導方面。不斷完善生產者責任延伸制度方面的法律法規(guī)，規(guī)范生產者行為，同時調整稅收政策，建立企業(yè)激勵制度。另外，政府還應從自身做起，完善綠色采購制度，推進循環(huán)經(jīng)濟型社會的建立。

（三）責任客體

生產者責任延伸制度的責任客體即其實施對象。德、日、瑞典等國立法中，將廢棄的電子產品、電池、汽車、報紙書籍等確立為責任客體。筆者認為，在確定生產者責任延伸制度的責任客體這個問題上，應根據(jù)我國國情和經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況，針對不同的產品逐步開展。當前，最迫切需要將其納入客體范圍的產品，應包括高污染或高回收價值的產品，如廢棄電子產品、報廢汽車等。

三、完善我國生產者責任延伸法律制度的建議

（一）建立層級分明的生產者責任延伸制度法律體系

筆者認為，可把我國的生產者責任延伸制度法律體系劃分為三個層次，形成一個完善的、層級分明的生產者責任延伸制度法律體系。

第一層級，以《循環(huán)經(jīng)濟促進法》作為整個生產者責任延伸法律體系的基本法。我國于2009年實施的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第一次正式確認了生產者責任延伸制度，具體規(guī)定了生產者對于廢棄產品和包裝物的強制回收責任、消費者交回廢棄產品的義務、強制回收產品目錄和回收管理辦法、激勵機制、專項財政措施以及強制手段等。

第二層級，針對特定行業(yè)、特定產品制定相關的單項法律法規(guī)，規(guī)定具體的實施標準與實施細則。我國于2011年1月開始實施的《廢棄電器電子產品回收處理管理條例》規(guī)定了廢棄電器電子產品處理目錄管理制度、廢棄電器電子產品處理發(fā)展規(guī)劃制度、集中處理和處理資格許可制度等在內的多項管理制度，并明確規(guī)定不得進口屬于國家禁止進口的廢棄電器電子產品，禁止采用國家明令淘汰的技術和工藝處理廢棄電器電子產品等。我們可以此為契機，選擇適當?shù)男袠I(yè)和產品，逐步將生產者責任延伸制度推廣到其他領域，形成以基本法為指導，多個單項法銜接和配合的生產者責任延伸制度法律體系。

第三層級，是各級地方政府針對本地區(qū)實際情況制定的條例。我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟發(fā)展水平存在一定差異，應因地制宜制定適合本地區(qū)發(fā)展的生產者責任延伸制度的相關條例。例如，江西省在2001年頒布了《江西省環(huán)境污染防治條例》，規(guī)定了電池的生產者、銷售者和使用者都應承擔廢舊電池的回收責任。

（二）推進廢棄物分類管理與回收制度

近年來，北京、上海、武漢等城市陸續(xù)開展生活垃圾分類試點工作，但普遍都存在以下問題：活動大多在居民社區(qū)進行，覆蓋面有限，代表性、綜合性不強；居民生活垃圾多半混合投放，缺少宣傳與組織；缺乏對易腐性有機垃圾規(guī)模化處理設施；丟棄物循環(huán)利用及深度開發(fā)缺乏力度；即便有少數(shù)居民將垃圾分類投放，垃圾車又將所有垃圾混在一起拖走，挫傷居民垃圾分類的積極性；缺乏有效的政策與財力配套等。[2]另外，我國現(xiàn)階段的廢棄物回收尚未形成行之有效的回收機制，廢棄產品的回收主要依靠民間“走街串巷”或零散的粗放型回收。

要提高生產者對廢棄物回收的工作效率，應首先對廢棄物進行分類。如果僅僅對垃圾進行混合回收，會在無形中增加垃圾無害處理的難度。實施生產者責任延伸制度，必須建立和完善垃圾分類管理制度，同時構建起完善而行之有效的回收模式。

（三）制定實行惠及生產者、經(jīng)營者與消費者的稅收優(yōu)惠制度

稅收是國家調控經(jīng)濟的重要杠桿，國家通過稅收調節(jié)社會生產、交換、分配和消費，促進社會經(jīng)濟的健康發(fā)展。環(huán)境保護和資源節(jié)約方面的稅收政策對生產者責任延伸制度的實施起到了激勵作用?！堆h(huán)經(jīng)濟促進法》第44條第2款規(guī)定：“企業(yè)使用或者生產列入國家清潔生產、資源綜合利用等鼓勵名錄的技術、工藝、設備或者產品的，按照國家有關規(guī)定享受稅收優(yōu)惠?！边@一條文雖然規(guī)定了環(huán)保型企業(yè)享受稅收優(yōu)惠，但較為籠統(tǒng)，缺乏可操作性。

國家應對選取節(jié)能環(huán)保原料、進行產品綠色設計、產品廢棄物回收與循環(huán)利用的企業(yè)減征或免征企業(yè)所得稅；對銷售循環(huán)利用產品的經(jīng)營者減征或免征增值稅；對選擇循環(huán)利用產品、有環(huán)境標志和能源效率標志產品的消費者減征或免征消費稅。這樣才能激勵各方法律主體更加注重產品廢棄物的回收利用和環(huán)境保護。

（四）完善政府綠色采購制度

綠色政府采購，是指政府采購在提高采購質量和效率的同時，從社會公共的環(huán)境利益出發(fā)，綜合考慮政府采購的環(huán)境保護效果，采取優(yōu)先采購與禁止采購等一系列政策措施，直接驅使企業(yè)的生產、投資和銷售活動有利于環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。[3]《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第47條規(guī)定：“國家實行有利于循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政府采購政策。使用財政性資金進行采購的，應當優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護環(huán)境的產品及再生產品?！?/p>

政府的綠色采購行為，往往具有采購數(shù)量多、交易數(shù)額大等特點，一方面來看，這對于生產者主動履行生產者延伸責任有著極大的引導作用；從另一方面來看，政府的綠色采購在一定程度上會影響到消費者的消費傾向，也會對企業(yè)產生巨大的生產動力。

[1]唐紹均.生產者責任延伸（EPR）制度研究[D].重慶:重慶大學,2007.

[2]周敬宣.城市生活垃圾分類需規(guī)?；痆EB/OL].http://www.cn-hw.net/html/shiping/201305/39850.html,2013-05-03.

[3]馬海濤.奏響綠色政府采購的主旋律[J].中國財政,2007(10).