我國勞教制度改革之路

陳彥羽

（湖北警官學(xué)院 法律系，湖北 武漢430035）

勞教就是勞動教養(yǎng)，指勞動、教育和培養(yǎng)。我國勞教制度是從蘇聯(lián)引進，在結(jié)合具體國情的基礎(chǔ)上發(fā)展為我國獨有的制度。隨著依法治國理念的深入，公民人權(quán)意識的提高，近年來，勞教制度受到多方垢病，近期的唐慧案①2006年10月，唐慧的女兒樂樂被誘騙、強奸并賣入妓院。在隨后的三個月內(nèi)，樂樂被逼賣淫100多次。唐慧只身將女兒救出并向警方報案，在長達兩個多月的時間里遭到當?shù)鼐健盁o人受理”的不作為對待，直到唐慧“以死相逼”，警方才正式立案。經(jīng)過漫長的司法程序，2012年6月湖南省高院作出終審裁決：兩名被告被判處死刑，四人被判無期徒刑，一人被判有期徒刑15年。唐慧因不滿終審判決并為此上訪，甚至還在法院辦公室滯留和作出一些過激行為。同年8月，當?shù)毓簿忠浴皣乐財_亂社會秩序，造成了極壞的社會影響”將唐慧送進勞教所。和任建宇案②任建宇2009年從重慶文理學(xué)院畢業(yè)后，被重慶市選派到彭水縣郁山鎮(zhèn)擔任大學(xué)生村官。在他公務(wù)員身份處于公示期間，因為在騰訊微博和QQ空間里復(fù)制、轉(zhuǎn)發(fā)和點評一百多條負面信息而被處以兩年勞動教養(yǎng)。2012年11月19日，勞動教養(yǎng)管理委員會撤銷了勞教決定，任建宇重獲自由。2012年11月20日，重慶市第三人民法院公開宣判“原告任建宇訴被告重慶市人民政府勞動教養(yǎng)管理委員會”勞動教養(yǎng)一案，判決駁回任建宇的起訴。同月28日，任建宇要求法院重審此案。同年12月28日上午，重慶市高級人民法院公開開庭審理，當庭裁定駁回上訴，維持原裁定。，更是掀起一場勞教制度存廢的全民大討論。

一、勞教制度改革勢在必行

（一）從勞教制度的確立看改革之必要性

1955年，隨著全國肅清胡風(fēng)反革命集團運動的開展，中共中央批準下發(fā)了《關(guān)于徹底肅清暗藏反革命分子的指示》。指示中規(guī)定，對當時肅反運動中“清查出來的反革命分子和其他壞分子……不夠判刑、而政治上又不適用于繼續(xù)留用，放到社會上又增加失業(yè)的，則進行勞動教養(yǎng)，就是雖不判刑，雖不完全失去自由，但亦應(yīng)集中起來，替國家做工，由國家發(fā)給一定的工資”?？梢哉f，這是關(guān)于勞教制度的第一份官方文件。1957年8月1日，經(jīng)第一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第78次會議批準，國務(wù)院出臺了《關(guān)于勞動教養(yǎng)問題的決定》，第一次以行政法規(guī)的形式確立了勞動教養(yǎng)制度，成為世界首創(chuàng)。1982年1月21日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了公安部制定的《勞動教養(yǎng)試行辦法》，這一辦法成為我國勞動教養(yǎng)的基本規(guī)范性文件。可以看出，我國勞教制度始于1957年，至今已有50多年的歷史。隨著中國法治建設(shè)的發(fā)展和社會各方面的深入變革，《勞動教養(yǎng)試行辦法》作為勞動教養(yǎng)制度法律依據(jù)的合法性受到各方面的批評和質(zhì)疑。我國《憲法》第37條規(guī)定：“中華人民共和國公民的人身自由不受侵犯；任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕；禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。”《立法法》第8條規(guī)定：對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能制定法律。由此可見，在我國，能夠確立剝奪公民政治權(quán)利、剝奪或者限制公民人身自由的規(guī)范性文件只能是法律；能夠決定剝奪或者限制公民人身自由的機關(guān)只能是人民檢察院和人民法院?！秳趧咏甜B(yǎng)試行辦法》是由國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的規(guī)范性文件，其中明確規(guī)定，經(jīng)由勞動教養(yǎng)管理委員會決定可以對被勞動教養(yǎng)的人員處以剝奪1至3年的人身自由，并且在勞動教養(yǎng)期間停止行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)?？梢钥闯觯瑒趧咏甜B(yǎng)作為一種剝奪公民人身自由的行政措施，其法律依據(jù)違反了上位法的相關(guān)規(guī)定。

（二）從勞教制度的執(zhí)行看改革之必然性

1.勞教對象不明確，導(dǎo)致一些案件該放不放、該罰不罰

《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定：勞動教養(yǎng)收容家居大中城市需要勞動教養(yǎng)的人。對家居農(nóng)村而流竄到城市、鐵路沿線和大型廠礦作案，符合勞動教養(yǎng)條件的人，也可以收容勞動教養(yǎng)。對下列幾種人收容勞動教養(yǎng)：（1）罪行輕微、不夠刑事處分的反革命分子、反黨反社會主義分子；（2）結(jié)伙殺人、搶劫、強奸、放火等犯罪團伙中，不夠刑事處分的；（3）有流氓、賣淫、盜竊、詐騙等違法犯罪行為。屢教不改，不夠刑事處分的；（4）聚眾斗毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安。不夠刑事處分的；（5）有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產(chǎn)秩序、工作秩序、教學(xué)科研秩序和生活秩序，妨礙公務(wù)，不聽勸告和制止的；（6）教唆他人違法犯罪，不夠刑事處分的。首先，勞動教養(yǎng)在對象上主要適用于家居大中城市的人，包括少數(shù)的農(nóng)村人。在實踐中，“城市人”、“農(nóng)村人”的理解還是以戶籍性質(zhì)為標準。這樣的規(guī)定，符合上世紀80年代的社會環(huán)境需要，但是現(xiàn)在我國越來越放松對人口流動的限制，已經(jīng)有1億多農(nóng)民脫離土地，這些流入城市的農(nóng)村人口，他們的戶籍、土地、房屋還在農(nóng)村，城市只是他們的暫住之所。以這樣的標準來判斷是否作為勞動教養(yǎng)的對象，有違“法律面前人人平等”之原則。其次，隨著刑事法律的不斷完善，《治安管理處罰法》等一系列法律、司法解釋的出臺，這些早期的規(guī)定明顯同新出現(xiàn)的法律法規(guī)相沖突。在實踐中，觸犯《刑法》的輕微刑事案件、違反《治安管理處罰法》的治安案件和應(yīng)適用勞動教養(yǎng)的違法案件模糊不清，給了公安機關(guān)較大的自由裁量權(quán)，出入人罪。最后，經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致社會矛盾突顯，一部分纏訪、鬧訪的案件和網(wǎng)上傳播負面信息的案件被列入到勞動教養(yǎng)中來，稍有不慎，就會嚴重侵犯人權(quán)。

2.勞教審批不合理，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督機制

《勞動教養(yǎng)試行辦法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和大中城市人民政府組成的勞動教養(yǎng)管理委員會，領(lǐng)導(dǎo)和管理勞動教養(yǎng)工作，審查批準收容勞動教養(yǎng)人員。公安機關(guān)設(shè)置的勞動教養(yǎng)工作管理機構(gòu)，負責組織實施對勞動教養(yǎng)人員的管理、教育和改造工作。理論上，勞動教養(yǎng)的審批應(yīng)由勞動教養(yǎng)管理委員會來決定，由公安機關(guān)來執(zhí)行。1984年，公安部、司法部聯(lián)合發(fā)出通知，規(guī)定公安機關(guān)“受勞動教養(yǎng)管理委員會的委托，審查批準需要勞動教養(yǎng)的案件”，這就意味著審批權(quán)限轉(zhuǎn)移到了公安機關(guān)。現(xiàn)在勞教審批權(quán)完全由公安機關(guān)主導(dǎo)，打破了公、檢、法相互制約的平衡關(guān)系。由于勞教是完全封閉式的匯報審批，既不公開，也不能辯護和辯論，隨意性很強，公安機關(guān)的自由裁量權(quán)過大，這是導(dǎo)致勞動教養(yǎng)制度長期被人垢病的主要原因。

（三）從勞教制度的救濟看改革之緊迫性

我們可以從兩個案例窺視勞教制度在救濟方面存在的問題。在任建宇案件中，任建宇提起行政訴訟，經(jīng)過二審終審，最終還是駁回起訴。兩審中雙方爭論的焦點問題始終是，在勞教過程中，任建宇有沒有條件、有沒有能力提起上訴。在唐慧案件中，對于勞教決定，唐慧選擇行政復(fù)議，最終復(fù)議機關(guān)決定撤銷其勞動教養(yǎng)決定，同時決定不予國家賠償。如今各級地方政府高度重視維穩(wěn)工作，而勞教制度被認為是最有威懾力和效率非常高的管制方法，由此必然會出現(xiàn)一定數(shù)量的冤假錯案。從上述兩個案件也可以看出，被勞動教養(yǎng)人員在不透明的教養(yǎng)體制下，在嚴密的教養(yǎng)環(huán)境中，當合法權(quán)利和政治覺悟相對立時，他們很難對教養(yǎng)決定提出異議，即使少數(shù)案件最終被撤銷，當事人也很難獲得國家賠償。在法制健全的國家，這種嚴重侵犯人權(quán)的制度亟須改革。

二、改革之路——完善抑或廢除

（一）爭議

勞教制度存在各種弊端，改革的呼聲從未停息，隨著法治進程的不斷加速，要求改革的訴求變得越來越強烈。但是如何改，卻一直存在極大的爭議。一般而言，理論界有以下幾種觀點：

1.勞教制度保留論。持此種觀點的學(xué)者認為，勞教制度歷史悠久，在新中國的建設(shè)過程中發(fā)揮了積極的作用，現(xiàn)在看來雖然存在種種弊端，但不能因噎廢食，在認識弊端的基礎(chǔ)上進行完善更符合社會的需要，適合中國的國情。儲槐植先生就是贊同勞動教養(yǎng)保留制度的代表。[1]他認為勞動教養(yǎng)制度具有存在的合理性和運作的合理性。[2]

2.勞教制度廢除論。持此種觀點的學(xué)者認為，勞教制度違反現(xiàn)代法治三權(quán)分立的原則，勞教與否由勞教委員會一家獨自決定，沒有必要的實體和程序制約，缺乏合理性和合法性。勞教制度本身不在刑罰范疇內(nèi)，但是在剝奪權(quán)利上并不比刑罰輕，嚴重侵犯了人權(quán)。趙秉志教授就認為，勞動教養(yǎng)制度存在諸多弊端，是中國法制不健全的產(chǎn)物，容易破壞法制，侵犯人權(quán)。因此，從健全法制國家的目標出發(fā)，應(yīng)該徹底取消勞動教養(yǎng)。[3]

3.勞教制度保安處分化。持此種觀點的學(xué)者建議把現(xiàn)有的勞教制度經(jīng)過完善后納入到刑法的保安處分中。改造后的勞教制度主要適用于犯罪輕微者、勞改犯逃跑后又重新犯罪者以及刑滿釋放后又重新犯罪而被判刑勞改的人，并且勞教應(yīng)該由人民法院裁決，公安機關(guān)執(zhí)行。[4]

（二）完善抑或廢除

在筆者看來，三種觀點都有其合理之處。第一，勞教保留論肯定了勞動教養(yǎng)在新中國建立之初以及發(fā)展過程中為維護社會治安所做的突出貢獻。在當前形勢下，社會矛盾突顯，社會上仍存在一部分不安定分子，他們通過暴力上訪、網(wǎng)絡(luò)媒介等制造社會沖突，給各級地方政府的執(zhí)法工作帶來極大壓力。勞教制度因其快速、靈活的特點能夠?qū)@些人員產(chǎn)生一定的威懾作用。第二，勞教廢除論看到了勞教制度存在的最大弊端，即使勞教制度在我國當前仍有存在的必要，為了推進中國的法治進程，保障人權(quán)，也應(yīng)加以廢除。只有廢除勞教制度，才能保障法制統(tǒng)一，執(zhí)法公正。第三，勞教制度保安處分化是前兩種觀點的折中，應(yīng)該說具有積極的意義。但是我們必須考慮它的可行性。我國刑法只規(guī)定了刑罰而未規(guī)定保安處分制度。從二元論的角度出發(fā)，“刑罰和保安處分在內(nèi)容上必須明確區(qū)分，不得混同?！薄氨０蔡幏挚梢詫ν耆珱]有犯罪能力的人，如精神病人、未成年人適用，但也不妨礙其對犯罪人適用……但是，在這種場合，犯罪人所為之罪并非對其適用保安處分的原因……對犯人適用保安處分的原因并非犯罪，而是犯人的危險性……保安處分是對犯人將來再犯的危險所實施的預(yù)防措施。換句話說，保安處分的本質(zhì)是預(yù)防，而非懲罰?！盵5]勞教制度和保安處分有相似之處，但是，將勞教制度保安處分化首先要將保安處分制度納入到刑法體系中，否則，此種觀點將缺乏實踐意義。

2013年1月7日召開的全國政法工作會議明確提出，2013年將推進勞教制度改革、涉法涉訴信訪工作改革、司法權(quán)力運行機制改革、戶籍制度改革等四項重點工作，全力建設(shè)“平安中國”和“法治中國”。會議指出，積極穩(wěn)妥地改革勞教制度已成中國社會的基本共識。勞教制度曾在維護社會穩(wěn)定方面發(fā)揮著重要的作用，但這種“自偵、自審、自判、自執(zhí)”的集權(quán)式制度，不僅涉嫌多重違法，還頻頻被地方政府扭曲濫用，已經(jīng)到了非改不可的地步。2012年10月，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就曾明確表示，改革勞動教養(yǎng)制度已經(jīng)形成社會共識，相關(guān)部門做了大量調(diào)研論證工作，正在研究具體的改革方案。可見，實踐部門已有序地準備著勞教制度的改革。但是，筆者認為，對勞教制度的改革不能只停留在局部的修修補補上，沒有壯士解腕的決心就不可能有中國法治大刀闊斧的前進。徹底廢除勞教制度，用《違法行為教育矯治法》替代現(xiàn)行的勞教制度可以說是一條幾乎沒有爭議的改革之路。這樣，既不會因為廢除勞教制度而使社會治安惡化，也不會因為勞教制度的集權(quán)執(zhí)法而侵犯人權(quán)，能真正做到“讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”。①習(xí)近平主席在2013年全國政法工作會議上的重要指示。

[1][4]儲槐植.論教養(yǎng)處境的合理性[N].法制日報,1999-06-03.

[2]石艷芳.我國的勞動教養(yǎng)制度何去何從[J].湖北警官學(xué)院學(xué)報,2 012(1).

[3]趙秉志.中國刑法修改若干問題研究[J].法學(xué)研究,1996(5).

[5]馬克昌.近代西方刑法學(xué)說史略[M].北京:中國檢察出版社,2004:243.