論農(nóng)村公共服務(wù)有效供給視角下的三級財政體制

李明陽

當(dāng)前農(nóng)村公共服務(wù)中政府的缺位、錯位和越位問題，既是政府責(zé)任不清晰、職能不明確的反映，更是不同層級政府權(quán)限配置失當(dāng)?shù)姆从?，其關(guān)鍵點是行政層級過多所造成的財政無法真正下移。2006年中央一號文件中提出有條件的地方可以加快推進“省直管縣”的財政管理體制和“鄉(xiāng)財縣管”的管理方式改革。黨的十八大報告中也提出積極探索省直接管理縣 (市)改革，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的要求。目前試點推行的財政“省直管縣”體制改革的本質(zhì)是減少財政層級，增強基層政府財政體制。結(jié)合政府層級結(jié)構(gòu)的變化趨勢，我國的政府級次可由原來的五級(中央、省、市、縣、鄉(xiāng)/鎮(zhèn))精簡為三級 (中央、省、市/縣)。在政府級次優(yōu)化后，按照“一級政府、一級財政”的原則，相應(yīng)形成中央、省、市/縣三級財政架構(gòu)。這樣，財政體制級次改革與政府體制層級變革達到協(xié)調(diào)一致，逐步增強基層政府面向農(nóng)村供給公共服務(wù)的能力。

一、農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的財政困境

面向農(nóng)村公共服務(wù)的財政體制是我國財政體制的重要組成部分，是指在市場經(jīng)濟條件下，各級政府為農(nóng)村提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的分配活動或分配關(guān)系，是滿足農(nóng)民需要的政府收支模式或財政運行機制模式。①都 秀，周 楠:《建立健全農(nóng)村公共財政體制的新思考》，《東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2008年第7期。分稅制改革以來，農(nóng)村財政總體實力不斷增強，但是財政問題沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。在農(nóng)村公共服務(wù)方面，明顯存在著嚴(yán)重的供給不足的現(xiàn)象:公共服務(wù)需求的全面快速增長與公共服務(wù)供給不到位、基本公共服務(wù)供給短缺。比如農(nóng)村基礎(chǔ)教育，一直以來都是農(nóng)村公共服務(wù)的重要組成部分。但中國青年報2006年3月14日報道全國4.97億農(nóng)村勞動力中高中以上文化程度的只占12%，而小學(xué)以下的占40%，全國92%的文盲、半文盲都在農(nóng)村。衛(wèi)生部《2008年國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查》顯示，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的參合率已經(jīng)達到89.7%，這一數(shù)字雖然不低，但是報銷比例低，“因病致貧，因貧返病”的惡性循環(huán)時有發(fā)生。②陳錫文:《新農(nóng)村建設(shè)開局良好、任重道遠——訪中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文》，《中國社會科學(xué)院院報》2007年第2期。

筆者在對云南省騰沖縣調(diào)研的資料中發(fā)現(xiàn):騰沖縣的新農(nóng)村建設(shè)財政支持情況為:省級重點建設(shè)村項目補助345萬元，縣級新農(nóng)村建設(shè)補助資金145萬元，整合部門資金1 745.1萬元，社會幫扶70萬元，鄉(xiāng)、村、組、群眾自籌及投工投勞折資5 616.46萬元。2011年，省級重點建設(shè)村項目補助300萬元，縣級新農(nóng)村建設(shè)專項資金補助55萬元，一事一議財政獎補資金141萬元，整合部門資金388.99萬元，鄉(xiāng)、村、組、群眾自籌及投工投勞折資1 784.68萬元。由此可見，上級政府對下級政府的財政支持遠遠不夠，大部分資金都是地方政府自籌解決。

對于農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的原因，有關(guān)學(xué)者也進行了研究。由賈康主持編寫的《地方財政問題研究》和由孫開主持編寫的《財政體制改革問題研究》都認為地方政府存在的主要問題是由現(xiàn)行政府層次構(gòu)造與現(xiàn)行分稅制財政體制不協(xié)調(diào)、各級財政分配關(guān)系不規(guī)范等引起的，應(yīng)該減少政府層級和財政層級。另外，黃中文(2005)認為在我國當(dāng)前財政分權(quán)體制中，除了政府層次不合理，還存在著財權(quán)和事權(quán)劃分不對稱，縣鄉(xiāng)財政陷入困境，行政垂直集權(quán)與財政分權(quán)相沖突，地方財政缺乏自主權(quán)等一系列問題。①徐成江:《財政“省管縣”體制改革研究綜述》，《商場現(xiàn)代化》2011第34期。概括來說，學(xué)術(shù)界目前所達成基本共識是，在財政分配上雖然縣級政府承擔(dān)者上級下放的諸多責(zé)任，但由于中央下放的財權(quán)在下放過程中被層層截留，到了縣鄉(xiāng)一級政府所剩資金寥寥無幾。另一方面，分稅制度不完善，劃歸在基層的都是稅源小、分散的稅種，再加上轉(zhuǎn)移支付制度不健全，就更加重了農(nóng)村的財政負擔(dān)。這些現(xiàn)狀表明目前農(nóng)村面臨的公共服務(wù)供給的財政問題已經(jīng)不是一個簡單的經(jīng)濟問題，它已嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的順利運轉(zhuǎn)和農(nóng)村社會事業(yè)的發(fā)展。因此，十幾年來我國省以下分稅制改革體制的構(gòu)建可以說是不成功的，寄希望于在中國五級財政和中間構(gòu)建分稅制財政體制的道路是走不下去的，那么，減少財政層級的改革便提上日程。

二、三級政府財政體制改革的必要性分析

作為國家劃分中央與地方各級政府之間的財政預(yù)算收支范圍和管理權(quán)責(zé)的一項基本制度，財政體制主要涉及到各級政府間事權(quán)、財權(quán)的劃分以及政府間的財政轉(zhuǎn)移支付制度這三個方面。我國現(xiàn)行的政府財政體制是基于五級行政層級下的分稅制財政體制，其目的就在于通過合理劃分各級政府事權(quán)范圍，按照事權(quán)與分稅制財權(quán)相統(tǒng)一的原則，實現(xiàn)各級預(yù)算相對獨立和總體平衡，各級間和地區(qū)間的差別通過轉(zhuǎn)移支付制度進行調(diào)節(jié)。但此種體制的首要弊端就是財權(quán)和事權(quán)很難在五級政府間合理劃分，極易導(dǎo)致基層政府財力弱化。例如，在目前的全國義務(wù)教育投入中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)78%左右，縣財政負擔(dān)約9%，省地負擔(dān)約11%，而中央財政只負擔(dān)了2%左右。這一投入比例完全顛覆了各級政府的財政收入。對于一個縣乃至一個鄉(xiāng) (鎮(zhèn))來說，勢必缺乏動力，至少也將部分抵消由于管理權(quán)限下放所激發(fā)的興學(xué)熱情。

其次，層級政府間收入劃分不合理。在實際運作中，一般都是從收入本身的特征以及政府的其他目標(biāo)著手劃分政府收入得以滿足各級政府公共服務(wù)需求的，這種劃分地方財政收入的方式通常是不足以滿足地方財政需要。與此同時，中央政府收入遠大于支出，這樣地方政府支出的不足很大程度上依靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付得以解決。例如，2006年中央與地方財政收入的比例為52.8:47.2，而財政支出的比例為24.7:75.3。也就是說，2006年，地方本級財政收入與地方財政支出的缺口大約為財政總收入的28%左右，這部分缺口主要是通過中央對地方的轉(zhuǎn)移支付解決的。這一相差懸殊的收支比例，會嚴(yán)重影響到地方獲得財政收入的積極性，尤其是在農(nóng)村，大部分資金來源都依靠中央的轉(zhuǎn)移支付，從而使地方政府失去改革發(fā)展的動力。

再次，財政轉(zhuǎn)移支付不夠完善。我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度未能發(fā)揮平衡地區(qū)間和各級政府間的財力的作用，反而產(chǎn)生了相反的作用。以至于“中央請客、地方買單”式的地方政府不得不負債，把希望寄托于中央轉(zhuǎn)移支付上。雖然國家不斷加大轉(zhuǎn)移支付力度，但中央向地方的一些轉(zhuǎn)移支付不透明、不規(guī)范，人為操作因素較大，一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付資金成了“稀缺資源”，腐敗現(xiàn)象也由此產(chǎn)生。

最后，地方政府預(yù)算缺口較大，債務(wù)累計嚴(yán)重。一方面，縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)者種類繁多的公共服務(wù)項目，以及完成上級政府下達的各類指標(biāo)的職能。另一方面，分稅制改革使大額、穩(wěn)定的財政收入來源向上集中，縣鄉(xiāng)財政收入持續(xù)下降，使得在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，拖欠工資、教育設(shè)施興建或改造工程等問題長期等不到解決。②劉厚金:《公共服務(wù)財權(quán)配置的問題分析與改革策略》，《行政論壇》2009年第5期。由此可見，我們要在減少形成層級的基礎(chǔ)上，對財政體制進行改革。只有這樣，才可以在資金分配過程中提高效率，確?；鶎诱馁Y金供應(yīng)，也為農(nóng)村的公共服務(wù)有效供給奠定了一個環(huán)境與政策基礎(chǔ)。

三、三級財政體制模式下農(nóng)村公共服務(wù)事權(quán)、財權(quán)劃分思路

財權(quán)要嚴(yán)格按照事權(quán)的劃分來確定，財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一是我們在進行財政體制研究中最重要的原則。因此，要先對政府關(guān)于農(nóng)村公共服務(wù)的事權(quán)進行劃分。基于農(nóng)村公共服務(wù)的屬性與功能，本文將在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)村公共福利和農(nóng)村公共服務(wù)的劃分方式上，具體探討農(nóng)村公共服務(wù)有效供給對各層級政府的要求，從而明確中央政府在農(nóng)村公共服務(wù)中的事權(quán)分配，為財權(quán)的分配制度提供依據(jù)。

在公共服務(wù)供給過程中，各級間事權(quán)、財權(quán)配置改革的基本原則:第一，市場優(yōu)先原則，要首先理清政府和市場的界限，在政府與市場之間做出明確的職責(zé)分配。第二，地方優(yōu)先、上級輔助原則，即凡屬低一級政府能夠有效處理的事務(wù)和提供的公共品，一般就不由上一級政府處理;如果市場與地方均不能單獨或者聯(lián)合解決，則由上級政府提供輔助性支持。第三，國情適應(yīng)原則。政府間事權(quán)、財權(quán)的配置涉及一個國家政治體制、文化傳統(tǒng)、自然地理的方方面面，所以必須與我國復(fù)雜的國情相適應(yīng)。第四，公平原則。這里包含兩方面的含義，一是對同一級政府的事權(quán)財權(quán)分配應(yīng)遵循公平原則，二是政府間事權(quán)財權(quán)分配應(yīng)保證同一政府管轄內(nèi)的居民享受到相對公平的公共服務(wù)。第五，管理能力原則。即一級政府事權(quán)與一級政府財權(quán)相適應(yīng)，并使財政能力在各級政府間合理分配。①孔凡河:《基本公共服務(wù)均等化視角下政府事權(quán)財權(quán)配置探究》，《河南社會科學(xué)》2010年第5期。依據(jù)以上的原則，三級政府層級下農(nóng)村公共服務(wù)事權(quán)可做如下劃分:

(一)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施就是為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務(wù)設(shè)施的總稱，主要包括:交通，水利，能源，電網(wǎng)等各個方面。對于事關(guān)國計民生和宏觀經(jīng)濟發(fā)展的資金投資多、假設(shè)周期長、收益回報時間長的重點難點項目應(yīng)由中央政府出資建設(shè)并負責(zé)后期維護工作，如全國性的、跨農(nóng)業(yè)區(qū)和跨流域的農(nóng)業(yè)骨干水利設(shè)施。省級政府則應(yīng)具體結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H更進一步在本區(qū)域范圍內(nèi)提供相配套的農(nóng)村公共設(shè)施項目，小區(qū)域和社區(qū)范圍內(nèi)的小型農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則由縣級政府負責(zé)，同時，縣級政府也要資金整合力度，提高資金使用效率，集中力量辦大事，切實解決資金分散，效率不高的問題。

(二)農(nóng)村公共事業(yè)

農(nóng)村公共事業(yè)主要涵蓋科教文衛(wèi)、社會保障、扶貧減災(zāi)、公共安全、社會管理等各項事業(yè)的發(fā)展，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的重大“軟件”設(shè)施，需要中央財政持續(xù)不斷地增加投入、縮小差別、保障供給，以保證在廣大的地域范圍內(nèi)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”。②張要杰，趙慶蘭:《農(nóng)村公共服務(wù)供給中的政府職能定位》，《中國經(jīng)濟時報》2009年第6期。省級政府要不斷加大投入力度，切實把國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的重點轉(zhuǎn)向縣鄉(xiāng)。對于縣級政府，要因地制宜，根據(jù)上級政策作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，通過具體措施擴大公共財政覆蓋農(nóng)村的范圍，切實推進文化惠民工程、健全農(nóng)村公共文化服務(wù)體系，加大對農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生、防災(zāi)減災(zāi)、社會治安等方面的投入。

(三)農(nóng)村公共福利

對于農(nóng)村公共福利方面，中央政府要調(diào)整政府公共支出政策，加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投資力度，建立健全面向農(nóng)村的各項農(nóng)村社會保障體系，以及農(nóng)村社會保險與社會救濟，在政策和資金上給予一定的支持。對于省級政府，對上要全面落實中央政府統(tǒng)籌政策，對下要做好監(jiān)督工作。同時，對于一些重要的農(nóng)村公共服務(wù)政策，如農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村留守兒童、留守老人等重點項目要加大實施與監(jiān)督力度。縣級政府是與農(nóng)民接觸最多的基層政府，要經(jīng)常下基層來調(diào)查民意民情，了解農(nóng)民需要得到保障事項，切實做到“察民情、順民意、解民憂”。

(四)農(nóng)村公共服務(wù)

中央政府在農(nóng)村公共服務(wù)方面履行應(yīng)負的職責(zé)職能，包括農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)業(yè)信息提供、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、農(nóng)業(yè)科技培訓(xùn)、重大病蟲害防治、新品種實驗和推廣、防災(zāi)減災(zāi)、農(nóng)業(yè)氣象等，主要是為這些項目提供技術(shù)支持以確保其下放到下級后能順利實施。省級政府應(yīng)該做好項目實施的監(jiān)督工作，并且針對不同農(nóng)村的不同發(fā)展給予相應(yīng)的不同補貼?？h級政府要具體落實好政府下達的各項政策。對于三級政府層級農(nóng)村公共服務(wù)財權(quán)劃分，為了做到事權(quán)與財權(quán)的匹配，要采取的措施是減少財力不足的政府層級的支出范圍，擴大具備相應(yīng)財力的政府層級的支出范圍，達到事權(quán)與財權(quán)的匹配。簡單說，就是讓有錢的層級負責(zé)辦事。所以，在三級行政架構(gòu)中，國家應(yīng)該占總投入的絕大部分，剩余的由地方政府承擔(dān)，具體的省級和縣級的投入比例要按各地發(fā)展?fàn)顩r而言，但總體來說省級負擔(dān)的比例要重一些。例如在一些教育水平落后的貧困縣，縣級政府可以只承擔(dān)督查協(xié)助工作而不承擔(dān)經(jīng)濟投入。