中國式財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長

字來宏

中國財(cái)政分權(quán)改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的突破口，它通過劃分中央和地方的利益關(guān)系以及調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，向地方政府和企業(yè)提供了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)，并由此造就了中國經(jīng)濟(jì)長期高速增長。中國財(cái)政管理體制一直在不斷調(diào)整，不同階段的財(cái)政分權(quán)體制對地方政府和企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制并不同，經(jīng)濟(jì)增長實(shí)現(xiàn)途徑存在差別，最終經(jīng)濟(jì)績效也大不一樣。另外，當(dāng)前公共服務(wù)和收入分配不平等已對我國社會主義和諧社會構(gòu)建和經(jīng)濟(jì)增長構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而它們的產(chǎn)生又與中國財(cái)政分權(quán)體制運(yùn)行有莫大關(guān)系。因此，辨識中國式財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響途徑及其效應(yīng)，具有極強(qiáng)的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義，它可以為我們啟動(dòng)新一輪兼顧社會和諧與經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政分權(quán)改革提供借鑒依據(jù)。

一、中國式財(cái)政分權(quán)的理論回顧

現(xiàn)代財(cái)政分權(quán)理論開始于著名的“用腳投票模型”。該模型假定居民可以自由流動(dòng)，居民通過“用腳投票”來間接顯示自己的地區(qū)偏好，從而促使公共物品達(dá)到最優(yōu)水平以及整體經(jīng)濟(jì)均衡。之后，“Oates分權(quán)定理”指出，在某些公共物品提供上，由于地方政府比中央政府更了解轄區(qū)居民的偏好，交給地方政府來提供會更有效率。以他們?yōu)榇淼睦碚撘脖环Q為第一代財(cái)政分權(quán)理論。盡管該理論在邏輯上直白簡單，但直接用它來解釋中國1978年以來的經(jīng)濟(jì)增長則缺乏合理性。

第二代財(cái)政分權(quán)理論將政府行為內(nèi)生化，從而合理地解釋了中國財(cái)政分權(quán)對中國經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用。該理論認(rèn)為，一個(gè)有效的分權(quán)結(jié)構(gòu)，應(yīng)該保證官員和地方居民福利之間的激勵(lì)相容。Qian和Weingast認(rèn)為，中國屬于市場維護(hù)型聯(lián)邦主義或中國式的財(cái)政聯(lián)邦主義，并指出盡管中國缺乏西方國家的民主法制約束，中國各級政府之間仍然存在有效的分權(quán)和制衡，分權(quán)的財(cái)政激勵(lì)促進(jìn)了市場發(fā)展。第二代分權(quán)理認(rèn)為，俄羅斯地方政府對掠奪之手的選擇，以及中國地方政府對扶助之手的選擇，是造成中俄經(jīng)濟(jì)增長差異的原因。該理論也認(rèn)為，中國地方政府并非總是伸出扶助之手，地方政府在政包干制期間伸出了扶助之手，而在分稅制期間則選擇了掠奪之手。財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府為了轄區(qū)利益最大化，會采取策略性的財(cái)政競爭行為來爭奪資源，稅收競爭、支出競爭和標(biāo)尺競爭是它們的通常策略。

第一，在稅收競爭研究中，Zodrow和Mieszkowski開創(chuàng)性地指出，同質(zhì)轄區(qū)之間對流動(dòng)資本展開的稅收競爭會造成各轄區(qū)財(cái)政收入下降，由此導(dǎo)致公共物品供給不足，即出現(xiàn)了“稅收競爭帶來的負(fù)外部性”。由于中國地方政府沒有稅收立法權(quán)，所以地方政府不會采用直接的稅率調(diào)整策略，而是采取其他替代性競爭策略，比如消極征稅、容忍環(huán)境退化和漠視勞動(dòng)條件等。一般地，稅收競爭負(fù)外部性可以通過均等化轉(zhuǎn)移支付來避免和緩解。但由于中國財(cái)政管理體制內(nèi)在缺陷，中央更多地依賴專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付而非一般性轉(zhuǎn)移支付，這使得該目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

第二，財(cái)政支出競爭不僅能夠減少財(cái)政支出浪費(fèi)，而且能促使地方公共物品提供的多樣化。當(dāng)然，支出競爭并不必然帶來地方政府提供公共物品的優(yōu)化，比如，當(dāng)前中國地方政府利用基礎(chǔ)設(shè)施投資競爭吸引資本流入，導(dǎo)致了“重生產(chǎn)、輕福利”的地方政府支出行為。另外，由于財(cái)政分權(quán)引起了大量的政府間轉(zhuǎn)移支付，而地方政府對自有資金和轉(zhuǎn)移支付的態(tài)度是不同的，由此產(chǎn)生了“粘蠅紙效應(yīng)”。最后，盡管與西方的標(biāo)尺競爭有所不同，中國式標(biāo)尺的競爭—政治晉升錦標(biāo)賽—同樣將關(guān)心仕途的地方政府官員置于強(qiáng)力激勵(lì)之下。周黎安等證實(shí)，中國地方官員處于一場以任期內(nèi)地方GDP增長為考核指標(biāo)的“政治晉升錦標(biāo)賽”中。以上地方圍繞吸引流動(dòng)資本展開的競爭，以及官員為獲得晉升機(jī)會的競爭，造就了中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡，中國學(xué)者們將該現(xiàn)象描述為“為增長而競爭”。

二、中國式財(cái)政分權(quán)改革與實(shí)踐

(一)分權(quán)改革與中央和地方關(guān)系重構(gòu)

財(cái)政分權(quán)改革對中央和地方政府之間的關(guān)系調(diào)整具有調(diào)整作用。如果財(cái)政分權(quán)是指事權(quán)下放，地方政府通過提高自有收入來實(shí)現(xiàn)平衡，則地方政府的控制力隨著分權(quán)而提高;如果地方通過提高中央對地方轉(zhuǎn)移支付來實(shí)現(xiàn)，則下級政府的控制力隨著分權(quán)提高而削弱。改革開放以來，中國式財(cái)政分權(quán)經(jīng)歷了前期的財(cái)政包干制和1994年后的分稅制兩個(gè)階段。財(cái)政包干制期間，一部分事權(quán)從中央下放到了地方，地方有了支出責(zé)任，地方為了履行支出責(zé)任，必須有相對等的財(cái)政收入的支持。該期間的地方財(cái)政收入主要來源于地方所屬企業(yè)上繳利稅。由于財(cái)政包干制有效的限制中央的機(jī)會主義，激發(fā)了地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。同時(shí)，地方為增加收入分成比例，以及避免“鞭打快?！?，地方采取了“藏富于企”策略。

分稅制的“事權(quán)下放，財(cái)權(quán)上收”分權(quán)安排不僅扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政“兩個(gè)比重”過低的局面，而且地方對中央的轉(zhuǎn)移支付依賴加大。分稅制因此改變了地方發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的偏好。第一，為了彌補(bǔ)收支缺口，地方在積極向中央爭取轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以增加財(cái)政收入;第二，地方財(cái)政收入高度依賴于增值稅和營業(yè)稅，塑造了地方粗放擴(kuò)張的偏好;第三，我國干部考核選拔的主要依據(jù)是地方GDP增長率，地方官員于是參與到了晉升錦標(biāo)賽中;第四，地方政府公共支出過度投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，而對教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利等公共產(chǎn)品的投入嚴(yán)重不足。

(二)分權(quán)改革與政府和企業(yè)間關(guān)系重構(gòu)

財(cái)政包干制改革促使地方政府全面介入工商事業(yè)活動(dòng)中，到20世紀(jì)90年代初、中期，幾乎所有的國家部門都建立并擁有了自己的公有制企業(yè)，以補(bǔ)充其財(cái)政預(yù)算的不足。地方法團(tuán)主義、地方政府即廠商、村鎮(zhèn)政府即公司、謀利型政權(quán)經(jīng)營者是對這一時(shí)期地方政府與企業(yè)關(guān)系的一些具有代表性的理論概括。

財(cái)政包干制雖然將企業(yè)從中央下放到地方，但企業(yè)與政府的關(guān)系沒有改變，所以企業(yè)所承擔(dān)的一切政策性負(fù)擔(dān)繼續(xù)得以保持?；谶@種政企關(guān)系，地方政府運(yùn)用各種政策和手段來發(fā)展和保護(hù)本轄區(qū)的國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并由此產(chǎn)生了一系列的地方保護(hù)主義、企業(yè)預(yù)算軟約束、私營企業(yè)發(fā)育滯后等不良后果。

三、中國式財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響

分稅制改革使得地方財(cái)政收入主要取決于稅種和地方稅基，而與企業(yè)隸屬關(guān)系基本沒有關(guān)系。于是，地方政府開始相對公平地對待各種所有制企業(yè)。另外，20世紀(jì)90年代中期開始，中國政策和經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，也改變了地方政府對民營企業(yè)的態(tài)度。地方政府與企業(yè)的關(guān)系，也隨之逐步從企業(yè)控股人向征稅人轉(zhuǎn)變。分水制是與市場經(jīng)濟(jì)體制改革和國有企業(yè)公司制改革相配套的重大改革措施。于是，地方政府為了獲取財(cái)政收入，擴(kuò)大稅基，一方面通過增加政府生產(chǎn)性支出直接支持本地企業(yè)發(fā)展;另一方面通過減少福利性支出和展開“競次”為企業(yè)節(jié)約成本創(chuàng)造條件。

基于Barro模型，本文采用了1985～2008年中國省級面板數(shù)據(jù)對中國式財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響進(jìn)行了一系列經(jīng)驗(yàn)研究，并得出了相應(yīng)結(jié)論。

(一)中國財(cái)政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系

不論是1985～2008年的全樣本分析，還是以1994年為分界點(diǎn)的兩階段劃分分析，都表明財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長有正向影響。其中，財(cái)政支出分權(quán)指標(biāo)對經(jīng)濟(jì)增長的影響顯著為正，這一方面說明政府財(cái)政支出行為對經(jīng)濟(jì)增長有重要推動(dòng)作用，另一方面也暗示中央均等化轉(zhuǎn)移支付能夠平衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

(二)財(cái)政分權(quán)如何影響經(jīng)濟(jì)增長

筆者認(rèn)為相對分稅制式分權(quán)，財(cái)政包干制式分權(quán)對全要素生產(chǎn)率 (TFP)增長率具有更大的正向影響;以及分稅制式分權(quán)對存量資本增長率有顯著正向影響，而財(cái)政包干分權(quán)的該作用不明顯。因此，以上結(jié)論一方面揭示了不同階段的財(cái)政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響路徑，另一方面也解釋了目前中國經(jīng)濟(jì)增長粗放模式形成和強(qiáng)化的原因。

(三)財(cái)政分權(quán)與微觀企業(yè)效率的關(guān)系

在財(cái)政包干期間和分稅制實(shí)施的2000～2008年期間，財(cái)政分權(quán)提高了微觀企業(yè)的利潤率。不過，在1995～1999期間分稅制改革對工業(yè)企業(yè)的利潤率提升的作用不明顯，這可能與該時(shí)期中國還處于市場經(jīng)濟(jì)體制改革、國企產(chǎn)權(quán)改革的初期，以及復(fù)雜的國內(nèi)外環(huán)境等因素有關(guān)。

(四)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)系

關(guān)于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)效率的關(guān)系，筆者認(rèn)為:第一，2000年以來的分稅制造成了地方政府的生產(chǎn)性支出偏向，以及社會保障支出不足。第二，政府生產(chǎn)性支出偏向?qū)FP增長率有顯著負(fù)向影響，而社會保障支出的影響顯著相反。第三，社會保障支出對資本利潤的影響顯著為正，而生產(chǎn)性支出對資本利潤率的影響則相反。第四，生產(chǎn)性支出偏向促進(jìn)了地方資本積累，而資本積累又促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)增長，由此證明政府投資“擠進(jìn)”了私人投資?？傊?，地方政府為了保障私人資本收益和地方經(jīng)濟(jì)增長，必須保持生產(chǎn)性支出的不斷膨脹，但這必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的下降。因此，當(dāng)前政府支出結(jié)構(gòu)對中國粗放增長模式的形成與強(qiáng)化負(fù)有責(zé)任。

(五)財(cái)政分權(quán)體制改革目標(biāo)

人力資本一直是決定經(jīng)濟(jì)長期增長的關(guān)鍵因素，而縮小不平等程度能夠增加全社會人力資本總量。前面經(jīng)驗(yàn)研究表明，當(dāng)前社會不平等問題與分稅制的激勵(lì)機(jī)制密切相關(guān)。因此，旨在保證和促進(jìn)人力資本積累的公共服務(wù)均等化和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展均等化的轉(zhuǎn)移支付制度的建立和完善，在公平和效率上是激勵(lì)兼容的。