我國社會救助制度之反思與重構(gòu)

徐倩

我國社會救助制度之反思與重構(gòu)

徐倩

目前，我國已經(jīng)形成了相對健全的社會救助體系，但也應(yīng)清醒的認(rèn)識到，現(xiàn)行救助制度不僅高度依賴于財(cái)政狀況、面臨著“低保制度養(yǎng)懶漢”、“福利依賴”等道德風(fēng)險(xiǎn)問題，“貧困代際傳遞”現(xiàn)象依舊存在。這亟需從制度的救助理念、目標(biāo)定位、救助主體以及實(shí)施方式四個(gè)邏輯層次對我國現(xiàn)行救助制度進(jìn)行反思與重構(gòu)。為了使救助制度更好地發(fā)揮作用，需要實(shí)現(xiàn)構(gòu)建理念從消極到積極，從下游干預(yù)到上游干預(yù)的跨越，救助主體從一元到多元的轉(zhuǎn)型，救助目標(biāo)取向從消除收入貧困到消除能力貧困的過渡，救助方式從款物援助到物質(zhì)救助與非物質(zhì)救助相結(jié)合的整合。

社會救助制度 上游干預(yù) 多元主體 能力貧困 非物質(zhì)救助

徐倩，南京大學(xué)政府管理學(xué)院，碩士研究生（江蘇南京 210023）。

我國社會救助制度模式的選擇及其發(fā)展,既與特定時(shí)期的社會條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有關(guān),也受到經(jīng)濟(jì)體制、用工方式以及社會保障制度的制約(劉喜堂，2010)。在經(jīng)歷了建國初期（1949～1956年）政府為戰(zhàn)后貧民提供緊急救濟(jì)和臨時(shí)安置；全面建設(shè)社會主義時(shí)期（1957～1977年）,城市“單位制”背景下政府為生活困難者提供救助，農(nóng)村“集體經(jīng)濟(jì)”背景下五保戶供養(yǎng)制度基本形成；以及改革開放初期（1978年至90年代初）我國社會救助向“制度化”發(fā)展；20世紀(jì)90年代末至今，我國社會救助進(jìn)入全面制度化的完善階段。在制度層面，以城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保為主體，以醫(yī)療、住房、教育、司法等專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助和社會幫扶為補(bǔ)充，覆蓋城鄉(xiāng)的新型救助體系已經(jīng)基本形成；在責(zé)任主體層面，初步形成了以政府為主導(dǎo)，民政部門牽頭、有關(guān)部門合作、社會共同參與社會救助事業(yè)發(fā)展的管理體制；在實(shí)施程序?qū)用妫鐣戎姆ㄒ?guī)政策建設(shè)得到完善，程序得到規(guī)范，形成以“縣級審批、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、社區(qū)落實(shí)”的救助運(yùn)行機(jī)制；在救助效果層面，困難社會成員的基本生活得到初步保障（徐倩等，2012）。

但是，近年來，有些地方出現(xiàn)低保申請者設(shè)法隱瞞、虛報(bào)真實(shí)收入的現(xiàn)象，個(gè)別地方甚至出現(xiàn)為了擠入低保而發(fā)生群體事件的情況，“低保制度養(yǎng)懶漢”、“福利依賴”的批評聲漸起。與此相矛盾的是，一部分受助者并沒有因?yàn)轭I(lǐng)取救助金而脫離貧困，反而陷入了“越保越窮”的貧困代際傳遞當(dāng)中。由于福利制度是剛性的，政府不可能因?yàn)樨?cái)政資源有限而降低救助標(biāo)準(zhǔn)，而可以與政府發(fā)揮協(xié)同救助作用的非政府社會組織卻因“先天不足”而難以擔(dān)起重任，政府出臺的一些受助者就業(yè)促進(jìn)政策也是收效甚微。在肯定我國社會救助制度取得成績的同時(shí)，亟需清醒地認(rèn)識到這些問題的存在，任其發(fā)展，必將影響制度的正常運(yùn)行。因此，需要從制度的救助理念、目標(biāo)定位、救助主體以及實(shí)施方式四個(gè)邏輯層次對我國現(xiàn)行救助制度進(jìn)行反思與重構(gòu)。

一、救助理念——從消極到積極，從“下游干預(yù)”到“上游干預(yù)”

20世紀(jì)90年代，隨著改革開放的深入，經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展在創(chuàng)造了巨大社會財(cái)富的同時(shí)也帶來了嚴(yán)峻的社會問題：勞動(dòng)人口數(shù)量的快速增長，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移速度的加快以及城鎮(zhèn)下崗職工增加而再就業(yè)難度加大，城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象日益嚴(yán)重，物質(zhì)匱乏的“絕對貧困”被由于社會結(jié)構(gòu)的重組，大量人群被由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的“戰(zhàn)車”甩掉、漏掉以及邊緣化，因而導(dǎo)致制度供給嚴(yán)重不足的“相對貧困”所取代，城市“新貧困”問題凸顯。1996年，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員為577萬人，到2004年居然達(dá)到了827萬人（國家統(tǒng)計(jì)局，2005）。可以認(rèn)為，嚴(yán)重影響和制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的新貧困和失業(yè)問題“催生”了城市居民最低生活保障制度。這種“問題導(dǎo)向”的制度以緩解眼前問題為主要目標(biāo)，以政府行政干預(yù)的“強(qiáng)勢行為”在短時(shí)間內(nèi)緩解了激烈的社會矛盾。此后也是在解決各種眼前問題的過程中不斷地?cái)U(kuò)展,形成了目前的社會救助體系,而不是從一開始就有目的地設(shè)計(jì)制度體系（關(guān)信平，2010）。這種“救急不救窮”的理念在應(yīng)對眼前問題時(shí)很有效,但隨著救助體系逐漸龐大,其制度建構(gòu)不足的問題就逐漸顯現(xiàn)，雖然這樣的制度對于一定時(shí)期內(nèi)緩解貧困維持社會穩(wěn)定有一定作用，但是對于從根本上消除貧困收益甚微。有學(xué)者指出，對于貧困者,單純的剛性低保制度和社會救助政策，只能在救助線的范圍內(nèi)給他們一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,而對于他們的工作渴求、精神追求、境況改變以及自身能力的提升,社會救助制度并不能起或起不到很大的、有效的作用（周沛，2006）。

事后消極被動(dòng)的強(qiáng)制性干預(yù)或者說“下游干預(yù)”理念具有很強(qiáng)內(nèi)在缺陷性和外在局限性。對于作為救助主體的政府而言，在介入救助時(shí)，受助者因各種原因已經(jīng)陷入貧困而處于相對弱勢的地位，這就會使施救主體存在無意識的優(yōu)越感，這種因制度而產(chǎn)生的心理上的不平等潛在的會阻礙政府有效地履行社會責(zé)任，削弱政府承擔(dān)救助主體責(zé)任的自覺性。對于社會救助具體實(shí)施者的基層工作人員而言，他們有時(shí)在實(shí)施救助的具體工作中，以“仁者”自居，因掌握救助資源而總帶有某種“強(qiáng)勢感”，有的甚至對貧困居民表現(xiàn)出“施舍”心態(tài)，有的采取高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、多程序來故意為難弱勢者，這樣的工作理念顯然是不正確的，無益于社會救助制度的實(shí)施效果。消極被動(dòng)的救助理念有可能形成二者畸形的行政思想和行政習(xí)慣。對于受助者而言，迫于生活窘境而接受救濟(jì)，弱勢者容易缺失自尊、自強(qiáng)、自立的精神，漸漸衍生出“等靠要”的惰性心態(tài)（張黎黎等，2009），長此以往，受助者習(xí)慣了陷入生活不能自我維持時(shí)領(lǐng)取款物救助，他們甚至?xí)誀奚^的“尊嚴(yán)”來換取“不勞而獲”的救助，這非常不利于救助對象正確認(rèn)識自身的權(quán)利和義務(wù)。有的受助者甚至設(shè)法隱瞞、虛報(bào)真實(shí)收入，無意通過勞動(dòng)增加收入，更不可思議的是，有些地方甚至出現(xiàn)為了低保而發(fā)生群體事件的情況。因此“低保制度養(yǎng)懶漢”、“搭便車”等道德風(fēng)險(xiǎn)問題也不足為奇。

消極救助以滿足被救助者眼前的基本需要為原則,忽略被救助者責(zé)任和能力的提升,并且是一

種單向的給予,沒有強(qiáng)調(diào)被救助者權(quán)利和責(zé)任的對等（關(guān)信平，2010）。消極的救助理念指導(dǎo)下的社會救助活動(dòng)往往會損害被救助者自我潛力的發(fā)揮,導(dǎo)致福利依賴、社會信任環(huán)境缺失以及公共財(cái)政資金投入的不合理擴(kuò)大,進(jìn)而降低社會救助制度效率，削弱社會政策價(jià)值的合理性,嚴(yán)重時(shí)還可能使社會救助制度偏離社會公共目標(biāo),降低民眾對社會救助的支持度。這種“下游干預(yù)”還容易陷入“政策衍生問題”的怪圈，“下游干預(yù)”或“缺陷干預(yù)”的做法直接造成社會政策領(lǐng)域的病態(tài)現(xiàn)象。

從消極救助轉(zhuǎn)向積極救助，從“下游干預(yù)”轉(zhuǎn)向“上游干預(yù)”是一個(gè)優(yōu)化救助理念的理性選擇。誠然，我國社會救助制度發(fā)展已經(jīng)完成了從“生存型救助”向“生活型救助”的轉(zhuǎn)型，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，發(fā)展才是與時(shí)俱進(jìn)的目標(biāo)，阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Sen）更是把“增加人的能力”作為發(fā)展的終極目標(biāo)，極力倡導(dǎo)“能力建設(shè)”（Capacity Building）（阿馬蒂亞·森，2002）。相比于消極救助，積極救助更加注重開發(fā)和培養(yǎng)被救助對象的潛能,幫助受助者盡快恢復(fù)和提升就業(yè)的能力和動(dòng)機(jī)，從根本上消除貧困。發(fā)展型社會政策（Social Policy for Development）的一個(gè)重要理念是主張對社會問題進(jìn)行“上游干預(yù)”，采取事先預(yù)防的措施來降低解決社會問題的成本，注重投資于人力資本和社會資本，清除參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的制度障礙，建構(gòu)支持體系以增進(jìn)個(gè)人、家庭參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能力等。也就是說，不是在社會成員已經(jīng)陷入貧困時(shí)才對他們進(jìn)行幫助，消極被動(dòng)地啟動(dòng)事后應(yīng)急模式，而是力求事先幫他們免于貧困，也就是在“上游”消除社會問題產(chǎn)生的條件和機(jī)制，切斷社會問題發(fā)育的鏈條，避免他們進(jìn)入“人力資本投資不足—貧困—人力資本投資嚴(yán)重不足”惡性循環(huán)的怪圈，降低貧困代際傳遞的可能性。

二、目標(biāo)定位—-從“消除收入貧困”到“消除能力貧困”

我國現(xiàn)行社會救助的目標(biāo)定位是以款物補(bǔ)貼的方式“消除收入貧困”。以城市低保制度為例，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃?xì)?費(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。對無生活來源、無勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民，批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受；對尚有一定收入的城市居民，批準(zhǔn)其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受。城市居民最低生活保障待遇由管理審批機(jī)關(guān)以貨幣形式按月發(fā)放；必要時(shí)，也可以給付實(shí)物。”①具體可參見：中國政府網(wǎng)，《城市居民最低生活保障條例》http://www.gov.cn/banshi/2005-08/04/content_20243.htm這種以收入為標(biāo)準(zhǔn)的救助是一種可操作性很強(qiáng)的保障弱勢社會成員基本生活的方式，但是，這種方式并不完善，從某種意義上來說比較片面。

在阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Sen）所提出的“能力-功能福利理論中”，她認(rèn)為，個(gè)人的福利取決于他所能夠?qū)崿F(xiàn)的功能：功能的實(shí)現(xiàn)要受到個(gè)人的能力所制約，增加收入?yún)s不一定能有效地改變個(gè)人的福利狀況。由于接受救助的弱勢者的問題不僅是收入低下，他們可能面臨許多其它的問題：一定程度上失去了決策自由，喪失了其他人可以享受的一些機(jī)會，包括經(jīng)濟(jì)和參與社會活動(dòng)的機(jī)會；由于長期脫離工作造成技術(shù)生疏和信心低下；體弱多病甚至死亡；喪失積極性；人際關(guān)系及家庭生活損失；社會價(jià)值與責(zé)任感下降等，而社會參與能力的下降實(shí)際構(gòu)成了社會排斥，并有可能陷入長久的惡性循環(huán)②參見：李秉勤、John G.Pinel，《社會政策的經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)能力、貧困、社會排斥及福利》http://www.Social-policy.info。阿瑪?shù)賮啞ど€認(rèn)為，從能力角度與從收入角度考察貧困的方法會得出不同

的結(jié)果。收入向基本能力的轉(zhuǎn)換可能隨個(gè)人和社會情況的不同而存在很大差異，所以要形成達(dá)到最低可接受的基本生活水平的能力，可能需要有不同的最低收入來適應(yīng)。而以收入為中心的貧困觀是要?jiǎng)澏ㄒ粋€(gè)收入“貧困線”，它可能會誤導(dǎo)對于貧困程度的判斷和評價(jià)。

可以說，消除貧困是社會救助的根本目標(biāo)。貧困的顯性表現(xiàn)是收入缺乏，而其隱性表現(xiàn)則是能力缺乏，“能力貧困”的含義大大超出“收入貧困”的范圍，我國現(xiàn)行消除貧困的救助政策也主要體現(xiàn)為針對“收入貧困”而進(jìn)行的現(xiàn)金實(shí)物補(bǔ)貼。這種方式只能維持現(xiàn)狀，保障救助對象的基本生活，而不能打破貧窮的循環(huán)，因?yàn)槭杖肴狈母旧险f是能力缺乏。世界銀行《1990年世界發(fā)展報(bào)告》以貧窮問題作為評述重點(diǎn)，提出減輕貧困的戰(zhàn)略：“第一方面是尋求一種能保證窮人最豐富的資產(chǎn)——?jiǎng)趧?dòng)力用于生產(chǎn)建設(shè)的發(fā)展模式。第二方面是廣泛地向窮人提供基本的社會服務(wù)，特別是初等教育，基本衛(wèi)生保健和計(jì)劃生育。第一方面是提供機(jī)會；第二方面是提高窮人利用這些機(jī)會的能力”。

在能力建設(shè)方面，我國社會救助相關(guān)的政策文件并沒有明確的規(guī)定，在《城市最低生活保障制度》中，跟“能力”有關(guān)系的，也只有“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原則，堅(jiān)持國家保障與社會幫扶相結(jié)合、鼓勵(lì)勞動(dòng)自救的方針”和“在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)”兩條，既沒有體現(xiàn)出“提供機(jī)會”，更沒有體現(xiàn)出“提高窮人利用這些機(jī)會的能力”。因而，十分有必要區(qū)別“收入貧困”與“能力貧困”的差異，將社會救助從“克服收入貧困”上升到“消除能力貧困”，救助與發(fā)展相結(jié)合，提升救助對象的社會參與能力，協(xié)助他們自立、自強(qiáng)，最終消除社會排斥，實(shí)現(xiàn)社會整合（譚兵，2005）。關(guān)于受助者的“能力建設(shè)”（Capacity Building），我國社會救助制度還有很長的路要走，應(yīng)當(dāng)廣泛借鑒國內(nèi)外的已經(jīng)運(yùn)用于實(shí)踐的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。如前所述，在發(fā)展型社會政策看來，社會政策不應(yīng)當(dāng)僅僅是被動(dòng)地應(yīng)對社會發(fā)展中的問題，也就是說社會救助制度也應(yīng)當(dāng)通過社會投資來提升個(gè)人競爭能力進(jìn)而提高國家競爭力，應(yīng)當(dāng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展做出積極的貢獻(xiàn)?；诖?，國際社會總結(jié)出了以“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（Conditional Cash Transfer System CCTs）、工作福利（Workfare）和社會養(yǎng)老金”為主要內(nèi)容的“發(fā)展型社會救助計(jì)劃”，它們通過對社會成員的能力建設(shè)，來減少貧困、促進(jìn)勞動(dòng)參與和長期發(fā)展。墨西哥的Oportunidades項(xiàng)目、巴西的Bolsa Famtlia項(xiàng)目、美國的TANF項(xiàng)目和英國的New Deal項(xiàng)目以及南非的國家養(yǎng)老金(State Old Age Pension)計(jì)劃都具有借鑒的價(jià)值，這些措施在體現(xiàn)制度可持續(xù)性的同時(shí)，也突出了包容性發(fā)展“發(fā)展起點(diǎn)公平，發(fā)展過程公平、發(fā)展成果共享”的要求。

三、救助主體——從“單一主體”到“多元主體”

我國現(xiàn)行社會救助制度的第一責(zé)任主體是政府（國家），從中央政府到地方各級政府在制度供給和資金供給上，都承擔(dān)了絕大部分救助責(zé)任，從這個(gè)層面上來講，我國社會救助是以政府為單一主體的“國家救助”。以城市低保制度為例，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，“城市居民最低生活保障制度實(shí)行地方各級人民政府負(fù)責(zé)制?？h級以上地方各級人民政府民政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)城市居民最低生活保障的管理工作；財(cái)政部門按照規(guī)定落實(shí)城市居民最低生活保障資金；統(tǒng)計(jì)、物價(jià)、審計(jì)、勞動(dòng)保障和人事等部門分工負(fù)責(zé)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的有關(guān)工作。縣級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府(以下統(tǒng)稱管理審批機(jī)關(guān))負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的具體管理審批工作。居民委員會根據(jù)管理審批機(jī)關(guān)的委托，可以承擔(dān)城市居民最低生活保障的日常管理、服務(wù)工作。國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國城市居民最低生

活保障的管理工作?！雹倬唧w可參見：中國政府網(wǎng)，《城市居民最低生活保障條例》http://www.gov.cn/banshi/2005-08/04/content_20243.htm低保制度的推行充分顯示了政府救助責(zé)任主體能力與行政動(dòng)員能力，也標(biāo)志著我國社會救助制度從慈善性救濟(jì)向制度性救助的轉(zhuǎn)型，同時(shí)也彰顯了制度性救助方式的政府性（周沛等，2009）。

政府作為社會的管理者，其社會職能要求國家必須以緩和社會矛盾、維護(hù)社會安定、保障社會成員生存權(quán)利、增進(jìn)社會福利為己任（許琳等，2002）。政府的社會救助責(zé)任主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：第一，制度供給責(zé)任，包括制定法律、法規(guī)和具體的制度設(shè)計(jì)等，將社會救助對象應(yīng)當(dāng)享有的各種正當(dāng)性的利益訴求予以“制度化”，并最終實(shí)現(xiàn)“權(quán)利化”和“法律化”（楊思斌，2010）。第二，資金供給責(zé)任，社會救助制度的“非繳費(fèi)制”、“無償救助制”與“權(quán)利與義務(wù)非對稱性”決定了與社會救助有關(guān)的各種費(fèi)用都應(yīng)由政府全額負(fù)擔(dān)，我國各級政府將社會救助資金納入各自財(cái)政預(yù)算，中央政府則通過轉(zhuǎn)移支付制度承擔(dān)兜底性的財(cái)政責(zé)任。第三，制度實(shí)施與監(jiān)督管理責(zé)任，包括建立承擔(dān)具體的社會救助事務(wù)和提供相應(yīng)的服務(wù)救助機(jī)構(gòu)（由各級民政部門承擔(dān)），進(jìn)行行政管理和業(yè)務(wù)管理，以及監(jiān)督管理社會救助資金發(fā)放與使用等，以保證救助制度的有效運(yùn)行，及時(shí)糾正制度運(yùn)行中出現(xiàn)的偏差與失誤等。第四，引導(dǎo)社會參與責(zé)任，現(xiàn)代社會救助應(yīng)當(dāng)是以政府救助為主導(dǎo)、社會力量協(xié)同救助的制度體系而非單一制度。政府的救助責(zé)任還負(fù)有對民間力量組織和參與的民間救助活動(dòng)通過立法或政策給予積極的引導(dǎo)責(zé)任,以支持、鼓勵(lì)和協(xié)調(diào)民間力量參與社會救助（楊思斌，2010）?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》第五條明確中規(guī)定“國家鼓勵(lì)社會組織和個(gè)人為城市居民最低生活保障提供捐贈(zèng)、資助；所提供的捐贈(zèng)資助，全部納入當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ腺Y金?！钡湍壳暗闹贫葘?shí)施情況來看，政府引導(dǎo)社會參與救助方面做得不夠。

在現(xiàn)階段我國社會救助體系中，政府固然應(yīng)該是第一責(zé)任主體，但僅靠政府單一主體構(gòu)筑社會救助的安全網(wǎng)是絕對不夠的。一方面，政府財(cái)力無法救助全部的數(shù)量龐大社會弱勢者。作為一個(gè)發(fā)展中大國，我國政府財(cái)力相對不足，因而政府有限的經(jīng)濟(jì)實(shí)力決定了政府救助制度存在諸多“盲區(qū)”，有相當(dāng)一部分需要救助的社會成員游離于救助保障網(wǎng)的邊緣，客觀上需要社會力量來協(xié)助政府共同反貧困。另一方面，非政府組織等社會力量無法有效承擔(dān)救助重任。長期以來,政府把注意力更多地放在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整與部門利益分配上,而對公民社會組織疏于支持與管理，這就使得這些組織“先天不足”，進(jìn)而導(dǎo)致“后天發(fā)育遲緩”、難以有效發(fā)揮作用。一些非政府組織雖然承擔(dān)部分社會管理功能,但由于缺乏相應(yīng)的制度框架和制約機(jī)制,在實(shí)踐中有很多組織背離了應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的核心價(jià)值,在運(yùn)行過程中以“營利不分紅”為組織的運(yùn)行原則,結(jié)果演變?yōu)閭€(gè)人利益團(tuán)體（徐月賓等，2005）。還有一些社會組織可以認(rèn)為是從政府部門中分離出來的“半官方社會組織”,有的甚至是“一個(gè)機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，從資源到管理，都嚴(yán)重依賴于政府，“行政化”傾向非常嚴(yán)重。即使是民間自發(fā)建立的非營利組織，也要掛靠在業(yè)務(wù)主管單位上，這就不可避免的會受到來自政府各方的干涉與限制。政府在資源配置和組織管理方面的責(zé)任越位與在制度保障和政策傾斜方面的責(zé)任缺位同時(shí)作用，就使得政府把自身推向了兩難的境地：既受到資源約束而不能全方位發(fā)揮作用，又對擁有一定救助資源的社會組織加以不恰當(dāng)?shù)墓苤?，使得這部分資源遭遇浪費(fèi)或配置不當(dāng)。

顯然，從資源合理配置的角度，我國社會救助主體需要從“政府包攬”的“單一主體”向社會團(tuán)體(包括社會福利機(jī)構(gòu)、社會救助團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、扶貧機(jī)構(gòu)等非政府組織)等“多元主體”過渡，這亦是包容性發(fā)展的要求。強(qiáng)調(diào)政府在社會救助中的主體責(zé)任并不意味著政府包攬所有的社會救助活動(dòng)，社會力量參與救助可以填補(bǔ)政府救助的“盲區(qū)”,進(jìn)而與政府救助相協(xié)調(diào)，共同織就社會救助安全網(wǎng)。因此,政府應(yīng)該明確自身責(zé)任邊界,在提供基本的救助責(zé)任的基礎(chǔ)上,倡導(dǎo)和鼓勵(lì)社會力量從事社會救助活動(dòng)。首先，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會組織的法律建設(shè),以法的形式確立非政府組織的地

位和職權(quán)。與此同時(shí)，合理化非政府組織等社會組織的準(zhǔn)入制度，逐步放寬甚至取消其必須掛靠主管部門登記的規(guī)定。其次，政府應(yīng)當(dāng)培育社會組織的相對獨(dú)立性，合理定位其發(fā)展空間，并且通過直接補(bǔ)貼和稅收減免等政策傾斜加大對其的扶持力度。再次，政府應(yīng)當(dāng)明確對社會組織的監(jiān)督責(zé)任，同時(shí)可以促進(jìn)第三方評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督并且加強(qiáng)非政府組織行業(yè)自律。

四、實(shí)施方式——從“款物救助”到“物質(zhì)救助”、“非物質(zhì)救助”相結(jié)合

我國現(xiàn)行社會救助制度是以“款物救助”為主要方式的物質(zhì)救助，除了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，其他的一些救助制度也是以此為主要內(nèi)容的。然而,無論是農(nóng)村還是城市，低保制度都產(chǎn)生了與普遍偏低的救助標(biāo)準(zhǔn)相矛盾的一個(gè)現(xiàn)象，即“福利依賴”和“福利養(yǎng)懶漢”。低收入或者無收入的貧困者爭先想要低保,一旦享有了接受救助的資格,即使他們的收入有所增加也故意隱瞞收入而不愿意退出低保，更有甚者索性“主動(dòng)失業(yè)”，完全依賴救助金生活，儼然成為制度的“懶漢”。有學(xué)者開始擔(dān)憂，我國的救助制度會使受助者患上“福利病”。2011年我國城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入為21810元,農(nóng)村居民年人均年純收入為6977元；與此相對應(yīng)的是，2011年全國城市低保月人均補(bǔ)助水平為240.3元，全年最多能夠領(lǐng)取2883.6元，而農(nóng)村低保月人均補(bǔ)助水平106.1元，全年最多能領(lǐng)取1273.2元，通過簡單的計(jì)算就不難發(fā)現(xiàn)救助金根本不足以使受助者能夠完全依賴救助金生活，對大多數(shù)受助者來說,救助金僅僅是對其家庭收入的補(bǔ)充而非替代。鄭功成曾指出，我國社會保障制度還不具備得“福利病”的資格。顯然,“福利依賴”現(xiàn)象并非救助標(biāo)準(zhǔn)高所致。

事實(shí)上,產(chǎn)生上述“福利依賴”現(xiàn)象的主要原因是在于低保資格隱含著其他附加利益。比如醫(yī)療、教育以及住房等，這些制度在實(shí)施過程中按照低保制度的收入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，因而這些制度是“低保戶優(yōu)先”導(dǎo)向的。隨著醫(yī)療成本、教育成本不斷提高，房價(jià)持續(xù)上漲，如果受助者失去低保資格,這些附加的利益也會相應(yīng)取消,他們的生活將很難擺脫困境。由此可見,“救助不足”是救助制度造成“福利依賴”甚至“養(yǎng)懶漢”問題的關(guān)鍵所在,也就是說，低保資格和其他福利資格掛鉤，失去低保資格將會使貧困家庭面臨更嚴(yán)峻的生存危機(jī)。因而，把這個(gè)問題歸因于“救助水平過高”或“低保戶的道德缺失”、“工作意愿淡薄”等是膚淺而片面的。這與西方發(fā)達(dá)國家高福利所導(dǎo)致的“福利病”有著本質(zhì)的區(qū)別。正是由于“福利不足”，才使得低保制度成為了影響受助者工作積極性的主要因素。一些具備勞動(dòng)能力的低保戶并非拒絕就業(yè),他們只是為了維護(hù)其低保資格而故意隱瞞工作收入，因?yàn)槠涔ぷ魇杖霑?dǎo)致相關(guān)利益的損失,而其低微的收入無法彌補(bǔ)這些損失,因而在工作與低保資格發(fā)生沖突時(shí)他們選擇放棄工作。顯然，我國現(xiàn)行的救助制度在內(nèi)容設(shè)計(jì)上是存在缺陷的，單純的款物救助雖能緩解表面問題，卻由此帶來了新的問題，這必須引起高度重視。盡管近年來不少城市出臺了一些鼓勵(lì)低保戶就業(yè)的措施,如北京和上海實(shí)施的低保漸退和就業(yè)鼓勵(lì)政策,但力度都很小（徐月賓等，2009）。

現(xiàn)行的救助制度需要實(shí)現(xiàn)從“款物救助”到“物質(zhì)救助”與“非物質(zhì)救助”相結(jié)合的跨越。救助制度需要在款物救助等物質(zhì)救助的基礎(chǔ)上，積極拓展服務(wù)提供、心理援助和權(quán)利維護(hù)等非物質(zhì)性救助方式（周沛等，2009）。服務(wù)提供即為弱勢者提供類型靈活多樣的、有針對性的服務(wù)，包括社區(qū)便民醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)服務(wù)、教育服務(wù)以及相關(guān)作為均等化公共服務(wù)的補(bǔ)充服務(wù)等。心理救助的核心是“助人自助”，一方面，心理援助通過款物救助并且配合心理疏導(dǎo)的途徑來減輕救助者的“被剝奪感”和“弱勢感”，從而增強(qiáng)救助者的“社會融入感”，樹立其積極生活的信心，另一方面，在精神層面上激活受助者潛在的自助能力，幫助其堅(jiān)定“自力更生”的發(fā)展信念，使他們逐步憑

借自己的能力不依靠救助而獨(dú)立生活。權(quán)利救助即賦權(quán)（empowerment），旨在提升人的內(nèi)在能力，改善其外部環(huán)境，促進(jìn)受助者發(fā)展所需的個(gè)體、人際關(guān)系和社會參與的增權(quán)，加強(qiáng)其對經(jīng)濟(jì)、政治、社會活動(dòng)的參與互動(dòng)，以保障受助者的公民社會權(quán)利。特別是對于具備勞動(dòng)能力的受助者,社會救助制度應(yīng)當(dāng)促使他們重返勞動(dòng)力市場,而非用制度將其“養(yǎng)”起來。

發(fā)達(dá)國家始于20世紀(jì)80年代的社會福利改革，其中最重要的一點(diǎn)就是用“工作福利(workfare)”取代社會福利，即福利的獲得需要以參加工作為條件，這一改革實(shí)現(xiàn)了從“授人以魚”到“授人以漁”的跨越，值得我國借鑒。例如,美國的TANF計(jì)劃包括很多旨在鼓勵(lì)受助者勞動(dòng)就業(yè)和工作激勵(lì)措施,并且絕大多數(shù)州都有專門機(jī)構(gòu)為救助對象提供就業(yè)服務(wù)。救助制度的實(shí)施機(jī)構(gòu)首先應(yīng)該對貧困者進(jìn)行需求評估,在此基礎(chǔ)上為其選擇具體的救助內(nèi)容，滿足個(gè)性化需求的救助內(nèi)容還應(yīng)該包括“自助計(jì)劃”,以提升受助者的潛能，從根本上幫助其擺脫困境。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)基本公共服務(wù)的均等化供給，特別是針對低收入人群的教育、醫(yī)療等服務(wù)，各級政府應(yīng)當(dāng)增加此類公共服務(wù)的可及性和可得性。這就需要社會救助的內(nèi)容成為一個(gè)層次清晰的體系，要同時(shí)具備及時(shí)性、針對性和靈活性,在特殊情況緊急突發(fā)時(shí)采取現(xiàn)金或?qū)嵨镌越馊济贾?之后迅速針對受助者具體情況給予就業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)跟進(jìn)，必要時(shí)也可以通過政策優(yōu)惠的方式提供幫助。

總之，我國社會救助制度體系需要運(yùn)用積極的“上游干預(yù)”理念，盡可能地將貧困遏制在源頭；形成“能力提升”的目標(biāo)定位，努力構(gòu)建一個(gè)“授人以漁”的自助與他助相結(jié)合的良性系統(tǒng)；支持以政府為主導(dǎo)、社會力量協(xié)同參與救助的多元化的救助主體；采取物質(zhì)救助與非物質(zhì)救助相結(jié)合的實(shí)施方式，以一種“剛性制度”與“柔性服務(wù)”相結(jié)合的模式，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，來應(yīng)對日益復(fù)雜的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)與“發(fā)展型社會政策”的完美兼容，與此同時(shí)，保障全體社會成員的基本生活，提升社會弱勢者的生存能力以及抵御經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)的能力，最大限度地降低貧困的發(fā)生率。

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編輯/汪鴻波

C913.7

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1672-4828(2013)05-0113-07

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.05.019

本文為國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的中國悖論與突破：基于服務(wù)功能視角的分類研究”（70973051）和江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重大項(xiàng)目“包容性發(fā)展理論與江蘇戰(zhàn)略研究”（2011ZDAXM006）的階段性研究成果。