轉(zhuǎn)型時期俄羅斯地籍制度的變遷與績效評價

賈雪池

（哈爾濱工業(yè)大學(xué)， 黑龍江 哈爾濱 150001）

地籍是在中央政府控制下基于地籍測量成果建立起來的宗地登記圖冊①。地籍制度是國家為建立與管理地籍而制定的法律文件的總稱。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度的改革確立了私有產(chǎn)權(quán)的合法地位，取消了國家對土地產(chǎn)權(quán)的壟斷。社會主義時期的地籍制度不能適應(yīng)變革后的土地產(chǎn)權(quán)制度。在建立多用途地籍的過程中，俄羅斯地籍制度經(jīng)歷了不斷發(fā)展與完善的過程。在土地產(chǎn)權(quán)制度改革初期，地籍相關(guān)的規(guī)定多存在于土地產(chǎn)權(quán)制度改革的法律文件中。1999年俄羅斯制定了《俄羅斯聯(lián)邦國家地籍法》、2007 通過了《俄羅斯聯(lián)邦不動產(chǎn)籍簿法》?，F(xiàn)階段地籍制度是俄羅斯國家土地管理制度的核心內(nèi)容?，F(xiàn)代地籍中所載的信息為俄羅斯管理、保護與利用土地資源、發(fā)展土地市場及土地交易提供了信息保障。我國與俄羅斯同為轉(zhuǎn)型國家，并且在改革的過程中均實施了土地制度的變革。俄羅斯地籍制度建構(gòu)過程中的經(jīng)驗值得我們關(guān)注與借鑒。

一、俄羅斯地籍制度變遷的動力機制

制度變遷的動力機制中所包含的推動制度變遷的動力，可以分為內(nèi)動力與外動力。內(nèi)動力是制度所存在的制度環(huán)境。始于20世紀90年代初的俄羅斯社會與經(jīng)濟改革，改變了俄羅斯土地單一國家產(chǎn)權(quán)形式。俄羅斯通過《俄羅斯聯(lián)邦憲法》、《俄羅斯聯(lián)邦民法典》（以下簡稱俄《民法典》）及《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》（以下簡稱俄《土地法典》）確立了多種土地產(chǎn)權(quán)形式。俄《土地法典》規(guī)定，土地產(chǎn)權(quán)分為國家所有、私人所有及其他產(chǎn)權(quán)形式。國家所有又分為俄羅斯聯(lián)邦所有、俄羅斯聯(lián)邦各主體所有及地方自治組織所有。私人所有分為公民所有與法人所有。私有產(chǎn)權(quán)合法地位的確立，擴大了公民與法人的土地權(quán)利。20世紀90年代土地改革前，俄羅斯國家地籍登記的基本登記單位是“土地使用”或“土地利用”。在這一時期公民或法人是無償?shù)孬@取土地，地籍只登記有關(guān)土地使用權(quán)人及土地數(shù)量、質(zhì)量方面的信息。地籍制度是土地制度的重要組成部分，是實現(xiàn)土地法定權(quán)能的重要制度保障。俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度的變革改變了土地法律秩序，即地籍制度存在的制度環(huán)境。對私有產(chǎn)權(quán)的保護除了法律明確規(guī)定其合法性外，還要通過土地權(quán)利登記予以確認與保護。為此，伴隨著土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，俄羅斯實行了地籍制度的變革。

制度變遷的外動力是變遷主體從事變遷的動力，也就是制度變遷主體發(fā)動制度變遷的動因或動機。一般認為，制度變遷主體要獲取現(xiàn)存制度外的收益②。俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重要目標是效仿發(fā)達國家建立大規(guī)模家庭農(nóng)場，以替代集體農(nóng)莊從而改變俄羅斯農(nóng)業(yè)落后的現(xiàn)狀。而這一目標的實現(xiàn)需要具有法律效力的土地信息，從而降低土地交易費用，促進土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，建立大農(nóng)場和發(fā)展土地市場。因此，可以認為俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度的變革為其地籍制度變遷創(chuàng)造了機會或是可能性。在既有土地產(chǎn)權(quán)制度下，為獲取更多收益，實現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標，俄羅斯需要建立與產(chǎn)權(quán)制度模式相適應(yīng)的地籍制度。

二、俄羅斯地籍制度變遷的模式

制度經(jīng)濟學(xué)將制度變遷分為誘致性制度變遷與強制性制度變遷。誘致性制度變遷指的是現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或者是新制度的安排。它由個人或一群人，在響應(yīng)獲利機會時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實行。與此相反，強制性制度變遷由政府命令與法律引入而實行③。20世紀90年代開始的俄羅斯社會改革，接受了美國經(jīng)濟學(xué)家薩克斯提出的“休克療法”改革方案。該方案以確立私有產(chǎn)權(quán)合法地位為整個社會變革的重點，俄羅斯政府確立了以土地私有化改革為國家改革的起點。1991年4月25日俄羅斯聯(lián)邦議會通過的俄《土地法典》與1991年底頒布的《關(guān)于俄羅斯實施土地改革的緊急措施》的總統(tǒng)令，確立了土地私有產(chǎn)權(quán)的合法地位，標志著俄羅斯全面私有化改革的開始。此后的若干法律文件均在不斷強化私有產(chǎn)權(quán)的改革。普京就任總統(tǒng)后頒布的《俄羅斯聯(lián)邦農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》（以下簡稱俄《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》）規(guī)定農(nóng)民在法律允許范圍內(nèi)可以買賣、租賃、抵押歸其所有的土地。這一規(guī)定實現(xiàn)了俄《憲法》、俄《民法典》及俄《土地法典》確立的土地權(quán)利，使其由寫于“紙”上的權(quán)利演變?yōu)榭梢詫崿F(xiàn)的權(quán)利。因為在俄《農(nóng)地流轉(zhuǎn)法》頒布前，俄羅斯農(nóng)地不能進行交易，也就是說農(nóng)民對歸其所有的土地不能進行處分。由于地籍制度存在于土地產(chǎn)權(quán)制度所設(shè)定的制度環(huán)境中，并服務(wù)于既有的土地產(chǎn)權(quán)制度，因此，俄羅斯地籍制度變遷模式與土地產(chǎn)權(quán)制度變遷模式具有一致性，是強制性制度變遷。

三、現(xiàn)階段俄羅斯國家地籍制度的績效評價

（一）降低了土地交易費用

俄羅斯地籍制度變遷是以產(chǎn)權(quán)制度改革為背景進行的。土地交易即是產(chǎn)權(quán)的交易，因此交易的前提是產(chǎn)權(quán)明晰，否則人們對自己的行為得失就沒有穩(wěn)定的預(yù)期，交易也就不可能發(fā)生。地籍明確了產(chǎn)權(quán)制度所界定的權(quán)利的邊界。交易雙方的權(quán)利明確，則合作的可能性大，而若權(quán)利界定不清晰，則合作的可能性就小。2003年至2009年俄羅斯私人所有土地交易變化表明這一時期俄羅斯私人之間的土地交易不論是交易的數(shù)量還是完成交易的土地面積都是持續(xù)增長的。地籍制度降低了土地交易風(fēng)險與不確定性，促使交易的實現(xiàn)，從而提高了交易雙方的收益。地籍制度的作用就是要盡量消除阻礙人們之間進行合作的各種交易成本，盡量減少各種產(chǎn)生交易成本的因素。建立地籍簿及土地權(quán)利登記相關(guān)的制度，可以認為是一種激勵交易雙方從事交易行為的動力機制。這些制度影響人們行為的選擇，降低了交易費用，提高了土地資源利用的收益。這些收益是在確立上述相關(guān)制度安排前無法獲取的。

（二）增加國家土地稅收

俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度改革改變了土地?zé)o償使用的制度。征收土地稅費是國家管理土地資源的重要手段，通過征收土地稅可以激勵土地所有人和土地使用人合理利用與保護土地。俄羅斯土地稅的征收是依據(jù)地籍中所載入的地籍評估信息實行的。也就是說已建立的國家地籍簿和土地權(quán)利登記簿中所載入的有關(guān)土地經(jīng)濟、法律方面的信息為土地稅的征收提供了信息保障。2006年至2009年俄羅斯土地稅收一直持續(xù)增長,2009年國家土地稅收入為992.24 億盧布,比2006年增加了118%，這是俄羅斯建立多用途地籍的結(jié)果。

（三）一定程度上實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標

俄羅斯土地產(chǎn)權(quán)制度改革的一項重要目標是建立如發(fā)達國家那樣的大農(nóng)場，這一目標在改革初期由于國內(nèi)對土地是否可以買賣存在較大的爭議而未能實現(xiàn)。隨著土地產(chǎn)權(quán)制度改革的深入，國家地籍制度的建立與完善，這一目標在一定程度上得以實現(xiàn)。俄羅斯國家地籍為有效與合理利用土地資源、管理土地及其他不動產(chǎn)提供信息保障，同時也保障了國家經(jīng)濟的發(fā)展和社會福利的增加，促進了土地市場的發(fā)展。俄羅斯私有產(chǎn)權(quán)制度改革帶來的財富增加為地籍制度安排提供了必要的經(jīng)濟剩余。在地籍制度變遷過程中存在著報酬遞增和自我強化的機制，這種機制使地籍制度變遷一旦選擇了這樣的路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化?，F(xiàn)階段俄羅斯已建立起了現(xiàn)代地籍體系，其建立地籍制度變遷的路徑選擇是正確的，即建立不動產(chǎn)市場、保障不動產(chǎn)所有權(quán)人的權(quán)利,實現(xiàn)土地作為自然資源的利用效益。

四、俄羅斯地籍制度的發(fā)展對我國的啟示

俄羅斯國家地籍制度在一定程度上實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標，現(xiàn)代地籍的建立降低了土地交易的費用，促進了土地市場的發(fā)育，增加了國家的土地稅收。地籍制度在國家土地管理及實現(xiàn)土地利用效益方面起到了積極的作用。我國在地籍制度建構(gòu)的過程中，應(yīng)建構(gòu)以地籍管理為核心的土地管理體系。而這一切都需要建立現(xiàn)代地籍制度。俄羅斯學(xué)者就曾經(jīng)說過：“地籍的建立在有的國家要花費上百年的時間?！雹芤虼宋覈仨毤涌旖F(xiàn)代地籍制度。俄羅斯現(xiàn)代地籍建構(gòu)過程中有一個戰(zhàn)略目標，就是有效利用各種所有制形式的土地。而只有建立了現(xiàn)代地籍，這一目標才可能實現(xiàn)。實踐也證明，在地籍管理逐漸完善的過程中，俄羅斯土地交易的數(shù)量、土地稅費不斷增長。俄羅斯并在現(xiàn)代地籍基礎(chǔ)之上，建立了國家房地一體的不動產(chǎn)登記體系⑤。

注釋：

①譚峻、林增杰：《地籍管理》，中國人民大學(xué)出版社2008年版，第1頁。

②黃少安：《產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)導(dǎo)論》，經(jīng)濟科學(xué)出版社2004年版，第329頁。

③依據(jù)俄《地籍法》的規(guī)定，特定區(qū)域是指土地利用需要執(zhí)行特殊法律制度的區(qū)域。

④ 參 見 А.А.Вaрлaмов：《Теоретические основы госудaрственного земельного кaдaстрa》，Москвa《КолосС》2003。

⑤賈雪池、吳次芳：《俄羅斯農(nóng)地地籍管理的現(xiàn)狀、特點及啟示》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》2008年第4期。