外國行政主體制度共性比較

湯喆峰

（昆明理工大學(xué)，昆明 116026）

●法學(xué)論壇

外國行政主體制度共性比較

湯喆峰

（昆明理工大學(xué)，昆明 116026）

對外國行政主體比較研究不能局限于表層制度，而應(yīng)深入揭示其實質(zhì)內(nèi)核。本文認(rèn)為外國行政主體制度具有四點共性：一是行政主體制度受民主與分權(quán)等憲法原則的塑造；二是行政主體制度立基于法人制度之上；三是行政主體制度必須遵循法定原則；四是行政主體制度具備多元化的發(fā)展趨勢。這些共性正是我國行政主體制度的缺失所在，也是其重構(gòu)過程中應(yīng)予參考與借鑒之處。

行政主體；憲法原則；法人制度；法定原則；多元化

在法、德、日、英、美等西方國家中，行政主體可以概括為“行政法上享有權(quán)利、負(fù)擔(dān)義務(wù)，具有一定職權(quán)且得設(shè)置機關(guān)以便行使，并藉此實現(xiàn)其行政上任務(wù)之組織體?！雹贋樾形暮啙?，下文對這些國家不再逐一列舉，而概稱為“外國”或“西方國家”。參見吳庚：《行政法之理論與實用》，中國人民大學(xué)出版社2005年版，第116頁。其中，法國僅承認(rèn)國家、地方公共團體（包括大區(qū)、省和市鎮(zhèn)）和公務(wù)法人等三類行政主體。德國行政主體包括國家（聯(lián)邦與各州）、公法人（包括公法社團、公法財團和公共機構(gòu)等）、具有部分權(quán)利能力的行政機構(gòu)、被授權(quán)人以及私法組織形式的行政主體。日本類似于法國，行政主體分為國家、地方公共團體（一般指都道府縣與市町村）以及其他行政主體（主要包括公共組合、特殊法人、特別行政法人等）。英國行政主體主要有王權(quán)、地方團體（如市、郡等）和公立法人等。美國行政主體分為聯(lián)邦與州、地方團體、獨立的控制委員會和政府公司等。由于近十余年來行政法學(xué)者對我國行政主體理論及制度進行了集中反思與持續(xù)探討，外國行政主體制度作為比較與借鑒的對象被反復(fù)提及，上述內(nèi)容已經(jīng)成為常識。但遺憾的是，論者對外國行政主體的研究大多以制度介紹為主，缺乏更加深入的理論挖掘。筆者認(rèn)為，只有透過外國行政主體的表層制度，對其深層共性進行深入分析，才能揭示其實質(zhì)內(nèi)核，從而對我國行政主體制度的重構(gòu)有所裨益。

一、行政主體制度受憲法原則塑造

西方國家憲法原則對行政主體制度的塑造主要體現(xiàn)在兩方面：一是行政主體必須具備充分的民主基礎(chǔ)；二是行政主體制度應(yīng)有助于行政權(quán)的合理配置。

在憲政國家中，任何權(quán)力都必須取得民主性基礎(chǔ)，否則將被歸入專斷權(quán)力的范疇，具有主動性和擴張性的行政權(quán)尤其如此。行政主體作為行政權(quán)歸屬者，民主基礎(chǔ)是其無法回避的問題。外國行政主體對此問題的回應(yīng)大體可以分為三個層次。現(xiàn)代各國憲法普遍承認(rèn)人民主權(quán)原則——包括行政權(quán)在內(nèi)的一切權(quán)力均源于人民?；诖?，德國學(xué)者認(rèn)為國民是政治和國家法意義上的行政主體，并且奠定了行政組織意義上行政主體的民主基礎(chǔ)。①[德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第503頁。日本學(xué)者也十分注重憲法意義上的行政主體，認(rèn)為行政權(quán)原本的歸屬者是全體國民。②[日]南博方：《行政法》，楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第11頁；楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第233頁。因此人民主權(quán)原則為國家行政主體提供了民主基礎(chǔ)：國家通過議會制度，受人民委托而成為行政主體，并設(shè)置各類行政機關(guān)以行使行政權(quán)力。

相對于國家，地方行政主體的民主基礎(chǔ)較為復(fù)雜。地方行政主體在處理本地事務(wù)時，至少須滿足兩個條件：一是具有法律授權(quán)。法律是全體公民共同意志的具體表現(xiàn)形式，也是判斷地方行政主體民主性的基本前提。如果缺乏法律授權(quán)，地方行政主體連其合法地位亦將喪失。二是遵循地方民主原則。地方民主的最低標(biāo)準(zhǔn)是：只涉及本地利益的事項由本地多數(shù)居民自主決定，既排除本地少數(shù)人專制，也排除上級政府專制。③王世濤、湯喆峰：《中國地方債的憲政機理與法律控制》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2013年第2期。法律授權(quán)表明地方獲得了全體公民的共同認(rèn)可，但地方內(nèi)部權(quán)力運轉(zhuǎn)是否符合本地多數(shù)居民的意志，卻不能得到當(dāng)然結(jié)論。在西方國家，地方民主主要通過地方議會制度實現(xiàn)。例如在法國，即使只有數(shù)千人口的市鎮(zhèn)也擁有議會，市鎮(zhèn)議會不僅有權(quán)審議市鎮(zhèn)財政，還選舉產(chǎn)生市鎮(zhèn)長——市鎮(zhèn)行政機關(guān)。④[法]讓·里韋羅，讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第141-158頁。如果所涉行政事務(wù)之影響超越地方行政主體的區(qū)域范圍，以上兩個條件仍不充分。由于其他地方公民也與該事務(wù)存在利害關(guān)系，為避免其合法權(quán)利受到侵害，有必要要求國家對地方加以監(jiān)督，以補足其民主基礎(chǔ)。例如在日本，地方公共團體的自治事務(wù)，國家一般只能勸告或提出建議；但對于自治范圍以外的事務(wù)，如法定受托事務(wù)，國家卻可以“強烈介入”，要求地方糾正其行為甚至直接代執(zhí)行。⑤[日]南博方：《行政法》，楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第17頁。

公務(wù)分權(quán)行政主體的民主基礎(chǔ)相對而言最薄弱。國家與地方等地域性行政主體權(quán)力作用對象是其區(qū)域內(nèi)的公民，但另一方面公民又以成員身份組成了國家與地方。這種雙向關(guān)系正是民主原則適用的前提。公務(wù)分權(quán)行政主體并不由成員構(gòu)成，其行政權(quán)作用對象是其使用者，二者間僅存在單向權(quán)力關(guān)系。公務(wù)分權(quán)行政主體的權(quán)力行為只能被解釋為執(zhí)行法律，而非執(zhí)行全體使用者的共同意志，即公務(wù)分權(quán)主體與其使用者間難以適用多數(shù)決之民主程序。如公立學(xué)校的財務(wù)收支、教學(xué)安排、獎勵處分等事務(wù)均不由學(xué)生投票決定。為彌補公務(wù)分權(quán)行政主體的民主性缺失，其使用者須以國家或地方成員的身份，通過立法及國家和地方對公務(wù)分權(quán)行政主體的動態(tài)監(jiān)督間接實現(xiàn)民主目的。⑥同注①，第504頁。

除民主原則以外，外國行政主體制度還與權(quán)力配置密切相關(guān)。行政權(quán)力配置包括分權(quán)與集權(quán)兩個向度。健全的行政主體制度既強調(diào)分權(quán)，也注重集權(quán)。外國行政主體制度一般以分權(quán)為主要線索：德、美等聯(lián)邦制國家中行政分權(quán)屬于理所當(dāng)然，自無庸贅言，如德國學(xué)者認(rèn)為“行政分權(quán)構(gòu)成德國國家的主要特點”；⑦[德]平特納：《德國普通行政法》，朱林譯，中國政法大學(xué)出版社，第18頁。值得注意的是：法、日、英等單一制國家中行政分權(quán)程度也毫不遜色，如日本的都道府縣、市町村均屬于地方公共團體，享有充分的自治權(quán)，而以集權(quán)著稱的法國在2003年修改憲法時，甚至改變了自我定義，稱法蘭西共和國為分權(quán)型共和國。⑧黃凱斌：《1982-2004年法國分權(quán)改革述評》，《東南學(xué)術(shù)》2010年第3期。綜觀西方國家，行政分權(quán)主要動因有三：一是憲法分權(quán)原則在行政領(lǐng)域的具體化，以權(quán)力相互制約為目的，防止行政權(quán)力侵害公民合法權(quán)利；二是多元主義觀念興起，各利益群體均希望存在代表自己利益而行使行政權(quán)的行政主體；三是從管理科學(xué)的角度看，合理分權(quán)能夠提高行政效率。

實現(xiàn)行政分權(quán)的途徑有很多，行政主體是其中重要的制度平臺。外國行政主體制度在縱向與橫向兩個維度上均有效推動了行政分權(quán)：縱向分權(quán)主要體現(xiàn)為國家與地方行政主體的分立，如法國與日本的地方公共團體，德國的地域團體等皆屬此類。橫向分權(quán)多以公務(wù)分權(quán)形式實現(xiàn)，如英國的公立法人、法國的公務(wù)法人與德國的公共機構(gòu)等。此外，近年來還出現(xiàn)了國家與社會分權(quán)的趨勢，即第三部門、非政府組織、社會公共組織等“在一定領(lǐng)域內(nèi)，承擔(dān)著某些公共服務(wù)功能，行使著某些公共管理職能的社會組織?！雹僭锖辏骸冬F(xiàn)代公法制度的統(tǒng)一性》，北京大學(xué)出版社2009年版，第32頁。國家與社會分權(quán)實際上已經(jīng)超越了行政權(quán)力邏輯層次，上升至公共權(quán)力高度。當(dāng)憲政關(guān)懷不再局限于國家統(tǒng)治權(quán)，而進入更廣泛的空間范圍時，這種廣義分權(quán)便會出現(xiàn)。因此，國家與社會分權(quán)可以視為憲法分權(quán)原則的現(xiàn)代發(fā)展。

行政必須顧及統(tǒng)一性與效率性，所以在分權(quán)的主要線索之下，集權(quán)是另一重要課題。如英國20世紀(jì)后因地方政府事務(wù)增加，中央對地方行政實行了多方面控制，如地方政府的機構(gòu)、人員、財政、自由裁量權(quán)的行使等；美國也不再承認(rèn)地方政府享有固有權(quán)力，轉(zhuǎn)而認(rèn)為地方政府權(quán)力只能源自州的授予。②王名揚：《比較行政法》，北京大學(xué)出版社2006年版，第109-111頁。與集權(quán)相對應(yīng)的是權(quán)力下放制度，即中央機構(gòu)派遣駐留在地方官員或設(shè)立在地方上的分支機構(gòu)，在一定范圍以內(nèi)具有決定權(quán)，這一制度在英、美、法等國均有體現(xiàn)。③同注②，第112頁。與通過設(shè)立不同類型行政主體來達到行政分權(quán)目的相比，權(quán)力下放主要是針對行政主體內(nèi)部組織形式的一種改良，即通過行政主體結(jié)構(gòu)的扁平化以及決策權(quán)下移的方式，緩解行政機構(gòu)臃腫并提高集權(quán)效率。所以法國學(xué)者稱“敲東西使的還是那把錘子，只是錘柄截短了。”④轉(zhuǎn)引自[法]讓·里韋羅，讓·瓦利納：《法國行政法》，魯仁譯，商務(wù)印書館2008年版，第51頁。權(quán)力下放與行政分權(quán)（特別是縱向行政分權(quán)）共同構(gòu)成了行政主體制度的內(nèi)在張力，有助于行政主體制度保持活力，促使集權(quán)與分權(quán)達致最優(yōu)平衡。

二、行政主體制度以法人制度為基礎(chǔ)

我國行政法學(xué)者很少以法人視角來考察行政主體，反而有一些學(xué)者認(rèn)為“法人應(yīng)是民法概念，不應(yīng)移用到行政法上。因為主張行政機關(guān)具有法人地位，易導(dǎo)致破壞國家的統(tǒng)一性，易混淆行政機關(guān)與社會組織的不同性質(zhì)”。⑤楊海坤：《當(dāng)前關(guān)于行政法人問題的理論探討》，《河北法學(xué)》1991年第3期。與之形成鮮明對比的是外國學(xué)者卻強調(diào)法人“在行政法和私法中起著同樣重要的作用?！雹轠法]古斯塔夫·佩澤爾：《法國行政法》，廖坤明，周潔譯，國家行政學(xué)院出版社2002年版，第97頁?？梢哉J(rèn)為外國行政主體正是基于法人制度之上。具體而言，大陸法系國家與英美法系國家又略有區(qū)別：大陸法系國家中公、私法涇渭分明，行政主體作為公法上的主體與公法人嚴(yán)格對應(yīng)。如法國行政主體就是公法法人；德國行政主體的范圍僅比公法人稍廣，不具有公法人資格成為行政主體只是例外情形；日本學(xué)者則稱“行政主體與公法人是同義詞”。⑦葛云松：《法人與行政主體理論的再探討——以公法人概念為重點》，《中國法學(xué)》2007年第3期；李洪雷：《德國行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期；[日]室井力：《日本現(xiàn)代行政法》，吳微譯，中國政法大學(xué)出版社1995年版，第271頁。英美法系國家不區(qū)分公法與私法，自然也不存在公法人與私法人之別，但是行政主體也必須具備法人資格。不具法人資格的行政組織是行政機關(guān)，它們由行政主體設(shè)立，不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任。曾有學(xué)者指出，行政機關(guān)之于行政主體，猶如耳目手足之于個人，⑧范場：《行政法總論》，中國方正出版社2005年版，第51頁。這一譬喻十分精到。

外國行政主體之所以立基于法人制度，有其深層原因。質(zhì)言之，主體是法律上權(quán)利和義務(wù)的承載者。有學(xué)者指出“主體概念是比權(quán)利概念更為基礎(chǔ)的概念?！雹冽埿l(wèi)球：《法律主體概念的基礎(chǔ)性分析（下）——法律主體預(yù)定問題》，《學(xué)術(shù)界》2000年第4期。更有學(xué)者認(rèn)為“法律世界，僅僅是主體展現(xiàn)其形成世界能力的一個舞臺，或者說，主體有能力形成一個法律世界?！雹谥芮辶郑骸吨黧w性的缺失與重構(gòu)：權(quán)利能力研究》，法律出版社2009年版，第98頁。缺少主體，任何法律制度都難以形成和順暢運轉(zhuǎn)。行政主體無論行使行政職權(quán)，還是承受法律權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任，都必須以具備法律主體資格為前提。故以法律視角而言，行政主體的關(guān)鍵是取得行政權(quán)利能力，或曰行政法律人格。然而行政主體不同于民事主體，在絕大多數(shù)情形下行政主體都是組織而非自然人，屬于觀念性存在，③[日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第1頁。不能自動取得權(quán)利能力。組織成為法律上的“人”，所依賴的法律技術(shù)是法人制度。正是借助于法人制度，行政組織才有可能成為法律主體，進而被界定為行政主體?？梢哉f，如果沒有相適應(yīng)的法人制度作為基礎(chǔ)，行政主體理論難以產(chǎn)生，即使由外部引入，最終也將淪為空洞的理論而喪失其實用功能。

法人資格不僅賦予行政組織主體性，而且決定了行政主體間獨立且平等的法律關(guān)系。獨立與平等在法律上的直接表現(xiàn)即自主權(quán)。行政主體自主權(quán)的范圍可以參照私法人，一般包括行政決策、組織形式、人事管理以及財政狀況等諸多方面。凡屬行政主體自主權(quán)范圍內(nèi)的事項，均不容他者隨意干涉。這在外國行政主體制度中十分顯著：如法國地方公共團體在形式上分為大區(qū)、省與市鎮(zhèn)等三級，但此處“級”只具有量詞意義，三者間并無指揮與命令關(guān)系。日本的地方公共團體也是如此，都道府縣雖然在地域上由市町村組成，但二者處于同等法律地位，即使國家也無權(quán)隨意干涉地方公共團體的事務(wù)。④楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第251頁；[日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第159-162頁。在英、美等擁有長期自治傳統(tǒng)的國家，行政主體自主權(quán)更不待言。⑤王名揚：《比較行政法》，北京大學(xué)出版社2006年版，第108-111頁。

但外國行政主體與法人制度間關(guān)系也有個別未厘清之處，即少數(shù)情形下是否應(yīng)當(dāng)允許行政主體突破法人資格限制：其一，不具完全法人資格的行政組織可否成為行政主體，如德國僅具有部分權(quán)利能力的行政機構(gòu)。這些組織雖然“不能對抗設(shè)立它的公法人或主管機關(guān)”，⑥李洪雷：《德國行政法學(xué)中行政主體概念的探討》，《行政法學(xué)研究》2000年第1期。但這不妨礙其在法定權(quán)利能力范圍內(nèi)，獨立地對行政相對人行使行政權(quán)力并承擔(dān)權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。故筆者認(rèn)為，為有效保護行政相對人的合法權(quán)利，可以承認(rèn)其行政主體地位。其二，私法人可否成為行政主體，如德國私法組織形式的行政主體。這屬于大陸法系特有問題，英、美等國無此爭議。毛雷爾認(rèn)為這“只是一個概念問題，它取決于人們是將行政主體的概念限于根據(jù)公法設(shè)立的組織和主體（主權(quán)主體），還是擴展到一切法律上獨立的、經(jīng)授權(quán)執(zhí)行行政任務(wù)的組織和主體?！雹遊德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第503頁。事實上，過于強調(diào)公、私法的分野，忽視了二者日益融合的歷史趨勢。⑧[新西蘭]邁克爾·塔格特：《行政法的范圍》，金自寧譯，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第143頁。此外，以公共服務(wù)視角考察行政時，⑨[法]狄驥：《公法的變遷》，鄭戈譯，中國法律出版社2010年版，第43頁。一些完全不涉及權(quán)力因素的公共服務(wù)也被歸入行政范疇。基于以上兩點，凡不含權(quán)力因素的行政任務(wù)，私法人獲法律授權(quán)后均可成為行政主體。其三，自然人可否成為行政主體。⑩[德]伯陽：《德國公法導(dǎo)論》，北京大學(xué)出版社2008年版，第131頁。王名揚教授的觀點十分精到：法律上的人是一個抽象的概念，是一個權(quán)利和義務(wù)歸屬的中心，并無其他性質(zhì)。?同注⑤，第86頁。即無論組織抑或自然人，法律承認(rèn)人格者均可視為法律擬制的人。因此筆者認(rèn)為，如果獲得法律授權(quán)，自然人亦可成為行政主體，只是在授權(quán)條件、行政任務(wù)執(zhí)行方式、經(jīng)費來源與管理、法律責(zé)任追究等方面應(yīng)予以特別法律控制。

三、行政主體制度遵循法定原則

外國行政主體制度的另一個共同點是其必須遵循行政法定原則。所謂行政法定原則具體包括以下三層含義：

首先，行政主體的創(chuàng)設(shè)適用法律保留原則。法律保留“是指凡屬憲法、法律規(guī)定只能由法律規(guī)定的事項，則只能由法律規(guī)定，或者只有在法律有明確授權(quán)的情況下，才能由行政機關(guān)作出規(guī)定?！雹僦苡佑拢骸缎姓▽Ｕ摗?，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第82頁。該原則旨在將影響國家、社會以公民重大利益的重要事項決定權(quán)保留給立法機關(guān)，排除行政權(quán)的不恰當(dāng)干擾，體現(xiàn)出“立法權(quán)相對于執(zhí)行權(quán)更優(yōu)勢的地位。”②[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉飛譯，商務(wù)印書館2002第版，第67頁。行政主體創(chuàng)設(shè)適用法律保留原則的主要理由有三：其一，創(chuàng)設(shè)行政主體意味著授予其一定的行政權(quán)力。故就其本質(zhì)而言，創(chuàng)設(shè)行政主體屬于行政權(quán)力配置問題。行政權(quán)力配置是行政的邏輯起點，也是行政法的核心問題，故只能由法律調(diào)整。其二，創(chuàng)設(shè)行政主體還意味著法律承認(rèn)特定組織具有獨立的法律人格。如前文所述，法律主體地位的取得是基礎(chǔ)性法律問題，應(yīng)適用法律保留原則。其三，法律保留原則有利于控制行政主體數(shù)量。行政主體過多、過濫既不利于行政相對人的權(quán)利保障，也有害于行政的法治化與效率性，③薛剛凌：《我國行政主體理論之檢討——兼論全面研究行政組織法的必要性》，《政法論壇》1998年第6期。將行政主體創(chuàng)設(shè)權(quán)保留給法律，能夠有效控制行政主體的數(shù)量。基于上述原因，外國行政主體無一例外地都是法律創(chuàng)造與認(rèn)可的產(chǎn)物。如日本的醫(yī)師會、藥劑師會在二戰(zhàn)以前被歸于公共組合范疇，但戰(zhàn)后由于“沒有了法律的規(guī)制，失去了作為公共組合的性質(zhì)”，而成為私法人，不再具有行政主體的資格。④[日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第79頁。又如美國地方政府是否具有行政主體資格，完全依賴于州憲法和法律的規(guī)定，地方政府自治憲章也必須以州法律授權(quán)為前提。

其次，行政主體在類型、財政、責(zé)任等方面也應(yīng)由法律規(guī)定。由于行政主體擁有行政職權(quán)，為防止其濫用權(quán)力，要求法律對其施以更加嚴(yán)格的控制。所以行政主體不僅在主體資格的取得上，而且在類型、財政、責(zé)任等方面也應(yīng)具有法律依據(jù)。如在德國，地域團體以及由地域團體組成的聯(lián)合團體都屬于公法社團，但在法國，由地方公共團體組成的市鎮(zhèn)聯(lián)合卻被歸入公務(wù)法人范疇，這種類型劃分便是基于法律的直接規(guī)定。與行政主體的創(chuàng)設(shè)不同，行政主體的類型、財政、責(zé)任等其他方面的內(nèi)容還可以由較低位階的法律規(guī)范調(diào)整，如行政規(guī)章也可以設(shè)立行政主體的法律責(zé)任。但低位階法律規(guī)范必須受法律優(yōu)先原則的約束。

再次，行政主體間的動態(tài)關(guān)系由法律調(diào)整。馬克思指出“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的”。⑤《馬克思恩格斯全集》（第1卷），人民出版社1995年版，第120頁。即法律更關(guān)注主體的行為而非主體本身。主體之間通過行為建立起各種法律關(guān)系。行政主體之間的關(guān)系大體可以歸納為三種：合作、競爭以及糾紛。由于具有獨立法律人格，行政主體間并無命令與服從的級別關(guān)系，也不能運用強制手段處理上述關(guān)系，因此通過法律調(diào)整成為實踐中可供選擇的為數(shù)不多的有效途徑之一。更重要的是，法律主體間關(guān)系由法律規(guī)制是法治的基本要求，這不因主體具備行政屬性而發(fā)生變化。相反，正因為行政主體擁有行政權(quán)，才應(yīng)受法律更嚴(yán)格的控制。具體而言，在行政主體合作、競爭與糾紛等互動中，合作關(guān)系受法律約束程度最低，以不違背法律為標(biāo)準(zhǔn)，如德國“聯(lián)邦和州以及各州相互之間合作的形式多種多樣，其中有的由基本法規(guī)定，有的通過合同式的協(xié)議，有的僅僅是行政實踐?！雹轠德]哈特穆特·毛雷爾：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第540頁。糾紛關(guān)系則需嚴(yán)格按照法律規(guī)定的方式處理，如在日本，地方公共團體若對國家介入地方事務(wù)不滿，可以請求國家地方系爭處理委員會審查，地方公共團體對審查結(jié)果不服時，還可以向高等法院提出救濟請求。①[日]鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第166-172頁。競爭關(guān)系所受法律約束程度介于二者之間，如在法國，省既是地方公共團體又是國家行政區(qū)域，為妥善處理二者的關(guān)系，由代表地方公共團體的省議會主席與代表地方國家的省長簽訂協(xié)議。

四、行政主體制度具備多元化趨勢

法律對行政主體類型的設(shè)定往往影響到其組織形式、運行方式、民主基礎(chǔ)等其他方面的內(nèi)容。因此行政主體類型劃分是行政主體制度中的重要部分，必須具備科學(xué)性，分類過濫或過于單一都不適宜：一方面，如果行政主體分類過于復(fù)雜，行政權(quán)力分割過細(xì)以至于出現(xiàn)權(quán)力碎片化，那么行政權(quán)力運轉(zhuǎn)可能出現(xiàn)銜接不順暢，行政效率必然隨之下降。另一方面，行政主體類型設(shè)置過于單一則難以滿足現(xiàn)代社會中行政任務(wù)多樣化與專門化的要求，行政系統(tǒng)可能退化為承載過多行政職能且內(nèi)部結(jié)構(gòu)龐雜的科層制組織，隨之而來的后果是“效率低下、浪費嚴(yán)重以及不負(fù)責(zé)任”。②張國平：《對韋伯官僚制行政效率悖論的一種解讀——兼評新公共管理運動》，《理論探索》2007年第5期。更重要的是，實踐中單一類型的行政主體只可能是國家，行政權(quán)力集中于國家，意味著公民合法權(quán)利面臨更大的威脅。因此行政主體分類的關(guān)鍵在于適度多元化。目前外國行政主體類型比較一致，大體可以分為國家、地方行政主體以及公務(wù)分權(quán)行政主體等三種類型。這種劃分方式既體現(xiàn)了提高行政效率的目的——如法國的公務(wù)法人、日本的獨立行政法人等，大多具有精簡機構(gòu)、提高行政效率的功能；也有保障公民合法權(quán)利的考量——如地方行政主體即在很大程度上發(fā)揮了保護地方居民自治權(quán)利的功能。

外國行政主體類型的另一個重要特征是其具有進一步多元化的趨勢?，F(xiàn)代社會中多元化并非某種發(fā)展趨勢，而早已成為正在發(fā)生和不斷深化的事實。行政作為社會調(diào)節(jié)機制之一，必須回應(yīng)社會多元化帶來的挑戰(zhàn)，而行政主體制度恰好發(fā)揮了“行政多元化制度平臺的功能”。③薛剛凌：《多元化背景下行政主體之建構(gòu)》，《浙江學(xué)刊》2007年第2期。如果將行政主體制度置于更長的時間維度進行觀察，可以發(fā)現(xiàn)其類型劃分本身就體現(xiàn)為從一元向多元發(fā)展的過程：由于行政權(quán)最初被解釋為主權(quán)或統(tǒng)治權(quán)，所以一國之內(nèi)只能有一個行政主體，即國家。隨著地方自治的強化，地方也被法律認(rèn)可并成為獨立于國家的一類行政主體，國家行政權(quán)力被拆解，行政主體一元化的局面被打破。但國家與地方行政主體都存在僵化、低效等弊端，為更加有效地執(zhí)行行政任務(wù)，各國又創(chuàng)造了諸如公務(wù)法人、公共機構(gòu)等公務(wù)分權(quán)行政主體，進一步豐富了行政主體的類型。國家、地方行政主體與公務(wù)分權(quán)行政主體的三分法維持了較長時間，但在社會多元化迅猛發(fā)展的時代背景下，這一分類已經(jīng)顯得陳舊，并在一定程度上成為行政主體制度繼續(xù)變革的桎梏。因此“自上世紀(jì)八十年代以來西方國家進行了大規(guī)模的公共行政多元化改革，進一步導(dǎo)致了行政主體的多元化?！雹芡ⅱ?。

目前正在各國勃興的行政主體類型可以稱為社會行政主體，即前文提及的第三部門、非政府組織、社會公共組織等。筆者認(rèn)為，社會行政主體可以定義為依法由社會成員組成的，按照法律與內(nèi)部章程執(zhí)行特定行政任務(wù)并獨立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的自治性社會組織。社會行政主體的產(chǎn)生體現(xiàn)出國家與社會間權(quán)力轉(zhuǎn)移的否定之否定過程：在最初的守夜人式的國家中，政府的行政權(quán)被壓縮至最小范圍；福利國家觀念否定了“管理最少的政府就是最好的政府”，國家行政權(quán)開始膨脹，原本由社會自行行使的部分權(quán)力逐步讓渡給政府；社會行政主體又否定了政府集權(quán)，主張政府自我克制并返還社會權(quán)力，其結(jié)果即社會行政主體的出現(xiàn)。但社會行政主體也非希望再次回到守夜人式的“小政府”，它不否定某些給付行政的正當(dāng)性，而是尋求公共權(quán)力在國家與社會間分配的最優(yōu)方案。目前各國社會行政主體的理論與實踐尚處于探索階段，仍有一些基礎(chǔ)問題尚未解決。例如社會行政主體與其他類型行政主體之間的界分尚不明確，如德國身份組合、日本公共組合以及法國公務(wù)法人中的職業(yè)組織等，應(yīng)當(dāng)歸屬于社會行政主體。①事實上，王名揚教授在《法國行政法》中就提到，商會、農(nóng)會等職業(yè)組織是公務(wù)法人中的例外情況，因為這些集體利益不是真正的公務(wù)。王名揚：《法國行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第100-101頁?？梢钥隙ǖ氖?，社會行政主體的興起是社會多元化帶來的必然結(jié)果，無論各國法律目前采取何種態(tài)度，其發(fā)展與成熟只是時間問題。

五、結(jié) 語

外國行政主體制度的上述共性與我國的行政主體制度形成了鮮明對比：首先，我國憲法對行政主體制度的塑造功能十分微弱。一方面，我國行政主體的民主基礎(chǔ)沒有受到足夠重視，國家以外的行政主體民主性均相對薄弱，經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)而成為行政主體的組織尤其如此；另一方面，我國行政主體制度也未能有效推動行政權(quán)合理配置，特別是沒有發(fā)揮行政分權(quán)功能，行政權(quán)力難以逸出國家掌握，權(quán)力過于集中成為我國行政體制最大的弊端之一。②張樹義：《行政主體研究》，《中國法學(xué)》2000年第2期。其次，我國尚無與行政主體制度相適應(yīng)的法人制度。我國現(xiàn)行法律制度主要移植自大陸法系，行政主體本應(yīng)對應(yīng)于公法人。然而我國法人制度卻以私法為基礎(chǔ)，所謂“機關(guān)法人”、“事業(yè)單位法人”等實際上是對行政組織的私法描述，難以解決其行政法上的主體資格問題，導(dǎo)致我國行政主體在很大程度上喪失了獨立行政法律人格。再次，行政主體制度遵循行政法定原則是行政法治的基本要求，理論上也為我國學(xué)者普遍認(rèn)可。但實踐中我國行政主體的設(shè)置并不適用法律保留原則，反而是沒有明確法律地位的“三定方案”對行政主體設(shè)置產(chǎn)生了實質(zhì)性制約。另外，我國行政主體間關(guān)系主要通過“說服、壓服、誘導(dǎo)”等非法律手段調(diào)整，③沈開舉、王紅建、程雪陽：《國家與地方行政主體定位——一個中法行政主體比較的視角》，《“中央與地方關(guān)系的法治化”國際學(xué)術(shù)研討會論文集》2007年。與行政法定原則存在很大差距。最后，相比于國家、地方行政主體、公務(wù)分權(quán)行政主體的三分法，我國行政主體類型過于單一，僅包括職權(quán)行政主體與被授權(quán)行政主體，而且嚴(yán)格按照行政主體定義，僅國家具備完整的行政主體資格，而地方行政主體、公務(wù)分權(quán)行政主體、社會行政主體等僅具雛形。上述四點不僅反映出我國行政主體制度與外國的實質(zhì)性差異，而且正是我國行政主體制度的缺陷所在。筆者認(rèn)為，無論我國行政主體制度將來以何種進路重構(gòu)，外國行政主體制度的共性都值得我國認(rèn)真參考和借鑒。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

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昆明理工大學(xué)法學(xué)院

2013-06-13