楊和平
(中共重慶市委黨校,重慶 400041)
英語(yǔ)中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁語(yǔ)和古希臘語(yǔ)中的“操舵”一詞,原意主要指控制、指導(dǎo)或操縱,與government 的含義交叉。1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí),首次使用了“治理危機(jī)”一詞。之后,“治理”被廣泛的運(yùn)用于各個(gè)領(lǐng)域。正如研究治理問(wèn)題的專(zhuān)家鮑勃·杰索普所說(shuō)的那樣:“過(guò)去十五年來(lái),它在許多語(yǔ)境中大行其道,以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無(wú)意義的‘時(shí)髦詞語(yǔ)’?!保?]在“治理”興起的過(guò)程中,由于一些對(duì)社會(huì)科學(xué)中流行的過(guò)分簡(jiǎn)單化的非此即彼的兩分法的否定,作為理論意義上的“治理”范式被作為一個(gè)重要的課題來(lái)研究。隨著理論的傳播,治理實(shí)踐在政治經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生深遠(yuǎn)變化的時(shí)刻也開(kāi)始興起,自組織在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的協(xié)調(diào)方面發(fā)揮的作用超過(guò)市場(chǎng)或等級(jí)制。在全球化背景下,國(guó)家——市場(chǎng)——社會(huì)之間的關(guān)系發(fā)生了根本變化。鑒于國(guó)家的失效和市場(chǎng)的失效,“治理”機(jī)制正作為一種新的協(xié)調(diào)機(jī)制,發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。“愈來(lái)愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對(duì)付市場(chǎng)和(或)國(guó)家協(xié)調(diào)的失敗”[1]。治理的重新發(fā)現(xiàn)有可能標(biāo)志著這一過(guò)程中一場(chǎng)新的革命——治理對(duì)國(guó)家協(xié)調(diào)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的一種代替。
在“治理”術(shù)語(yǔ)被廣泛運(yùn)用的同時(shí),社會(huì)治理也成為研究的課題。作為社會(huì)——控制體系的治理,治理指的是政府與民間、公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的合作和互動(dòng)。用簡(jiǎn)·庫(kù)伊曼的話來(lái)說(shuō),“治理可以被看作是一種在社會(huì)政治體系中出現(xiàn)的行為模式或結(jié)構(gòu),它是所有被涉及的行動(dòng)者互動(dòng)參與努力的‘共同’結(jié)果或者后果”,其中“傳統(tǒng)的等級(jí)式管理與社會(huì)組織相互補(bǔ)充,所有的公共與私人行動(dòng)者都要承擔(dān)干預(yù)的責(zé)任并為干預(yù)負(fù)責(zé)”[2]。這改變了傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)造就的社會(huì)管理模式,突破了將政府看作是社會(huì)管理唯一主體的傳統(tǒng)觀點(diǎn),呼吁社會(huì)各方參與,共同治理。90年代以來(lái),隨著各國(guó)民主化進(jìn)程的發(fā)展,公民社會(huì)組織(Civil Society Organizations,簡(jiǎn)稱(chēng)CSOs)日益壯大,在社會(huì)管理中的作用日益重要。它們或是獨(dú)自承擔(dān)起社會(huì)的某些管理職能,或是與政府機(jī)構(gòu)合作,共同行使某些社會(huì)管理職能,而這兩種社會(huì)管理過(guò)程不再是統(tǒng)治,而是治理?!肮裆鐣?huì)的發(fā)展必然直接地或間接地要影響治理的變遷”[3],因此社會(huì)自治打破了政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理格局,與社會(huì)管理二者成為了社會(huì)治理的兩種基本形式。
以國(guó)家主導(dǎo)型的社會(huì)管理和以公民自組織發(fā)展的社會(huì)自治,必然會(huì)出現(xiàn)矛盾和選擇困境。二者在社會(huì)治理的效果上,也存在著差異。不論選擇它們其中的任何一種,在市場(chǎng)和國(guó)家調(diào)節(jié)都失敗的情況下,選擇無(wú)非會(huì)出現(xiàn)“強(qiáng)社會(huì)管理、弱社會(huì)自治”、“強(qiáng)社會(huì)自治、弱社會(huì)管理”、“最佳狀態(tài)模式——善治”等三種模式。
“強(qiáng)社會(huì)管理、弱社會(huì)自治”是作為傳統(tǒng)意義上的社會(huì)管理形式而言的。政府在社會(huì)管理中扮演著無(wú)可替代的地位和角色,而公民在社會(huì)自治中微乎其微。這種社會(huì)管理完全由政府主導(dǎo),因?yàn)楣娤嘈乓粋€(gè)有效的社會(huì)治理狀況取決于政府對(duì)社會(huì)生活的管理能力。美國(guó)著名的政治思想家亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》一書(shū)中對(duì)于“強(qiáng)大政府論”做了詳細(xì)的探討,指出“所謂的強(qiáng)大政府也就是有能力制衡政治參與和政治制度化的政府,這也需要很好地管理才能實(shí)現(xiàn)”,“對(duì)于發(fā)展中國(guó)家,政治秩序和有力的機(jī)構(gòu)來(lái)管理社會(huì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的前提”[4]??梢?jiàn),強(qiáng)化政府在社會(huì)管理中的地位是不可避免的。羅伯特D·帕特南在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)》一書(shū)中,提出了“強(qiáng)社會(huì)、強(qiáng)國(guó)家”的政府與社會(huì)合作的模式是中國(guó)公認(rèn)最適合發(fā)展的模式,在這種模式基礎(chǔ)上只能強(qiáng)化管理,而不是弱化管理、強(qiáng)化自治。這些都是從政治性角度來(lái)講的社會(huì)管理的重要性。
“管理的首要職能是戰(zhàn)略,社會(huì)管理能夠帶來(lái)戰(zhàn)略意識(shí)”[2]。強(qiáng)化社會(huì)管理,確保頂層設(shè)計(jì)更具前瞻性,能使各項(xiàng)方針政策得到統(tǒng)一、完整的實(shí)施。當(dāng)然作為傳統(tǒng)意義上的社會(huì)治理手段,社會(huì)管理在理論實(shí)踐等方面更加完善,相對(duì)于社會(huì)自治更具優(yōu)勢(shì)。對(duì)我國(guó)來(lái)講,我們對(duì)社會(huì)管理進(jìn)行了長(zhǎng)期的探索,建立了社會(huì)管理工作領(lǐng)導(dǎo)體系,構(gòu)建了組織網(wǎng)絡(luò),設(shè)立了基本法規(guī),形成了新的社會(huì)管理格局和完善的運(yùn)行機(jī)制。在此基礎(chǔ)上,進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)管理,其優(yōu)勢(shì)會(huì)得到更好的發(fā)揮。
不可否認(rèn),“強(qiáng)社會(huì)管理、弱社會(huì)自治”模式也存在著局限性,具體表現(xiàn)為三個(gè)方面。第一,政府失靈,即政府作為社會(huì)管理的主體,無(wú)力或者說(shuō)對(duì)社會(huì)管理活動(dòng)進(jìn)行調(diào)節(jié)沒(méi)有效果。這與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是背道而馳的;第二,民主化進(jìn)程遲滯,即政府統(tǒng)攬了社會(huì)各項(xiàng)事務(wù),在社會(huì)管理過(guò)程中觸及到社會(huì)的各個(gè)層面,官僚機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn),使民主化進(jìn)程遲滯,民主建設(shè)大打折扣。這與我國(guó)社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性是不相符的。第三,高昂的管理成本,即社會(huì)管理涉及各種事務(wù),對(duì)其管理需要高昂的成本,而這只能落到作為社會(huì)管理主體——政府的肩上。這與我們所倡導(dǎo)的“廉價(jià)政府”理念是背道而馳的。
“強(qiáng)社會(huì)自治、弱社會(huì)管理”模式是在國(guó)家調(diào)節(jié)失效情況下,隨著公民社會(huì)的興起而發(fā)展起來(lái)的一種新的社會(huì)治理模式。在這種模式中,政府的地位和作用微乎其微?,旣悾藙诘隆に鼓恼J(rèn)為“現(xiàn)代社會(huì)愈來(lái)愈復(fù)雜,愈來(lái)愈分裂,是一張由大量相互差別、各自獨(dú)立的社會(huì)子系統(tǒng)組成的網(wǎng)。諸多社會(huì)部門(mén)有能力組織起來(lái)……”[2]。社會(huì)自組織的充分發(fā)展,不僅需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),也需要一定的政治環(huán)境。當(dāng)然,社會(huì)自組織的發(fā)展也為社會(huì)自治提供了更為合理的緣由,因?yàn)椤翱傆幸恍﹩?wèn)題使人們認(rèn)為自組織治理是一種最‘自然’的協(xié)調(diào)方式”[2]。
作為社會(huì)治理的基本形式之一,從政治學(xué)的角度來(lái)講,社會(huì)自治的程度反映了一個(gè)國(guó)家政治文明的程度。社會(huì)自治越發(fā)展,民主政治就越發(fā)達(dá),社會(huì)生活就越有活力,社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)就越鞏固?!叭说淖杂蓹?quán)利帶來(lái)的民主意識(shí)的覺(jué)醒、進(jìn)而帶來(lái)公民的參與,這是人類(lèi)社會(huì)不可逆轉(zhuǎn)的走向”[5]。社會(huì)自治是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)屬性之一,也是社會(huì)主義條件下的一種理想政治狀態(tài)。在馬克思主義經(jīng)典作家眼中,社會(huì)自治是人民群眾在政治上實(shí)現(xiàn)自我解放的基本形式,是國(guó)家權(quán)力回歸社會(huì)的必經(jīng)之路,也是未來(lái)社會(huì)主義社會(huì)的一種基本政治形式。從歷史的觀點(diǎn)來(lái)看,社會(huì)自治在我國(guó)有著悠久的歷史傳統(tǒng)——“政權(quán)不下縣”是我國(guó)傳統(tǒng)治理的一大特色。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看,社會(huì)自治的發(fā)展,減輕了政府社會(huì)管理的負(fù)擔(dān),降低了行政成本。同時(shí),社會(huì)自治在社會(huì)事務(wù)的治理過(guò)程中更加靈活,能激發(fā)人們參與社會(huì)事務(wù)的積極性,使政治民主化進(jìn)程不斷前進(jìn)。這些都為我們強(qiáng)化社會(huì)自治提供了很好的理由。
但是,“強(qiáng)社會(huì)自治”也有其局限性??v觀世界歷史的發(fā)展,曾以“社會(huì)自治”著稱(chēng)的前南斯拉夫由于過(guò)度強(qiáng)調(diào)社會(huì)自治而導(dǎo)致亡黨亡國(guó)的悲慘結(jié)局。在我國(guó),社會(huì)自治的發(fā)展也存在著不充分性,主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面。第一,公民的自治能力比較低。公民的政治素質(zhì)和參政能力直接決定著一個(gè)國(guó)家的社會(huì)自治水平,我國(guó)作為一個(gè)剛剛興起公民社會(huì)意識(shí)的國(guó)家,公民的素質(zhì)和能力還不夠充分。第二,社會(huì)自治的范圍比較小。因?yàn)檎谓?jīng)濟(jì)等的發(fā)展不平衡,社會(huì)自治興起與發(fā)展的地方也打上了深深的社會(huì)環(huán)境的烙印。第三,缺少發(fā)展比較完善和成熟的社會(huì)自治組織。在我國(guó),“政府通過(guò)民間組織的掛靠機(jī)關(guān)主導(dǎo)著它們的重要活動(dòng)”[2],使得社會(huì)自治組織經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立性不強(qiáng),自主程度低于西方社會(huì)。第四,社會(huì)自治的各種法規(guī)制度不健全?!叭绻粋€(gè)社會(huì)要想維系更高水平的共同體,政治參與的擴(kuò)大必須伴隨著更強(qiáng)大的更復(fù)雜的和更自治的政治制度的成長(zhǎng)”[3],而我國(guó)沒(méi)有相關(guān)的社會(huì)自治制度和社團(tuán)法,社會(huì)自治所需的德治也沒(méi)有約束性的規(guī)范。
善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程,本質(zhì)特征就在于“它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理,是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系,是兩者的最佳狀態(tài)”[2]。善治表示國(guó)家與社會(huì)或者說(shuō)政府與公民之間的良好的互動(dòng)與合作,而且是積極的且富有成效的合作,當(dāng)然社會(huì)管理與社會(huì)自治也應(yīng)該是互動(dòng)的,且應(yīng)該是積極的合作。
善治作為調(diào)節(jié)社會(huì)管理與社會(huì)自治關(guān)系的治理理論,有著自身的優(yōu)勢(shì)。善治要求有關(guān)的管理機(jī)構(gòu)和管理者最大限度地協(xié)調(diào)公民之間以及公民與政府之間的利益矛盾,以便使公共管理活動(dòng)取得公民最大限度的同意和認(rèn)可,以達(dá)到社會(huì)治理的最好效果?!吧浦蔚某潭仍礁?,管理的有效性也就越高”[3]。同時(shí),善治實(shí)際上“是國(guó)家的權(quán)力向社會(huì)的回歸,是一個(gè)還政于民的過(guò)程,是民主化進(jìn)程的必要后果”。從國(guó)際發(fā)展來(lái)看,在當(dāng)前全球化時(shí)代,善治發(fā)揮的作用日益的增大,因?yàn)閲?guó)際社會(huì)和國(guó)內(nèi)社會(huì)在全球化時(shí)代同樣需要公共權(quán)威和公共秩序,他不可能由傳統(tǒng)的國(guó)家政府來(lái)創(chuàng)立,只能通過(guò)善治來(lái)實(shí)現(xiàn)。
眾多學(xué)者從不同的角度提出了實(shí)現(xiàn)善治的途徑。從公共管理角度來(lái)講,運(yùn)用治理理論,以善治作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理和社會(huì)自治的最佳狀態(tài)點(diǎn),應(yīng)該從以下四個(gè)方面著手,處理好政府與公民之間的關(guān)系。
從管理學(xué)的角度來(lái)講,如果一個(gè)理念能夠一直在組織中鼓舞人心,凝聚一群人,那么這個(gè)組織就有了一個(gè)共同的愿景,就能夠長(zhǎng)久不衰。政府需要一種愿景作為其行為導(dǎo)向,公民也需要,政府與公民之間更需要共同的愿景,以共同的愿景來(lái)統(tǒng)領(lǐng)政府與公民的行為,作為行為的風(fēng)向標(biāo),避免出現(xiàn)不同的行為價(jià)值觀。不論機(jī)關(guān)組織還是自然人,都有自我需求的特征。正是因?yàn)樾枨蟮囊蛩?,才?gòu)成了政府與公民之間構(gòu)建新的愿景的可能。政府希望社會(huì)管理健康發(fā)展,自身壓力減小,公民希望自己意志得以表達(dá),自我管理,他們需要構(gòu)建一個(gè)共同的愿景,這就要求政府與公民坐下來(lái)“商量”,以達(dá)成共同的愿景來(lái)縫合兩者利益和行為價(jià)值觀的差異,從而整合兩者的力量,形成參與社會(huì)建設(shè)和管理的社會(huì)狀態(tài)。
法治是善治的基本要求,沒(méi)有健全的法制,沒(méi)有對(duì)法律的充分尊重,沒(méi)有建立在法律之上的社會(huì)程序,就沒(méi)有善治。強(qiáng)化法治化建設(shè),將法律作為公共政治管理的最高準(zhǔn)則,不論是政府機(jī)關(guān)還是公民、社會(huì)自組織,都必須在法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。作為一個(gè)法治化正在逐步完善的國(guó)家,我國(guó)在社會(huì)管理方面的法律資源還不足,因此我們不僅要完善各種法制,也更需要將法治融化到管理社會(huì)事務(wù)的各個(gè)過(guò)程中。在社會(huì)管理的過(guò)程中,政府必須依法行事,增強(qiáng)法治意識(shí),強(qiáng)化對(duì)法律法規(guī)的執(zhí)行力;公民和社會(huì)組織要將法律作為規(guī)范自己行為的準(zhǔn)則和自己權(quán)利利益的保障。為此,將法律作為自身活動(dòng)的一條準(zhǔn)繩,將法治意識(shí)作為自己的行為理念,將法律的高效執(zhí)行作為法治的最高標(biāo)準(zhǔn),將法治作為善治實(shí)現(xiàn)的保障,是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理過(guò)程中政府與公民應(yīng)有的理念觀。
作為實(shí)現(xiàn)善治的兩種行為主體,政府與公民的權(quán)力以及責(zé)任也需要科學(xué)合理的劃分。在我國(guó)社會(huì)事務(wù)的管理過(guò)程中,政府與公民之間權(quán)責(zé)界限不清,劃分標(biāo)準(zhǔn)不明,權(quán)責(zé)不對(duì)等。這給社會(huì)管理帶來(lái)了不良的影響。權(quán)責(zé)的劃分務(wù)必要堅(jiān)持科學(xué)、合理的劃分原則,在實(shí)現(xiàn)善治的過(guò)程中,解決權(quán)力小而責(zé)任大、責(zé)任大而權(quán)力小的不科學(xué)性的權(quán)責(zé)配置的問(wèn)題,確保權(quán)力劃分科學(xué)合理化,責(zé)任劃分科學(xué)合理化,運(yùn)用可操作性的手段及方法,建立一套完善而又有效率的權(quán)責(zé)體系,以滿足善治對(duì)權(quán)責(zé)配置的需求。
任何社會(huì)管理的方針政策的貫徹落實(shí)離不開(kāi)有效地執(zhí)行。對(duì)于政府而言,應(yīng)更注重行政效益,這其中既包括行政效率,也包括行政效能。在社會(huì)管理過(guò)程中,面對(duì)各項(xiàng)繁雜而又困難程度較高的事務(wù),政府必須堅(jiān)持高效的行政能力和水平,實(shí)現(xiàn)最大化的行政效益,而公眾和社會(huì)組織,就必須有較高的文化素質(zhì)和較強(qiáng)的技術(shù)能力,這樣才能夠更好地解決所面對(duì)的各種社會(huì)事務(wù),確保目標(biāo)的貫徹落實(shí)。有效地執(zhí)行力建設(shè)不僅是善治的目標(biāo),也是善治的最終歸宿。
從國(guó)家治理的角度來(lái)看,政府主導(dǎo)的社會(huì)管理和公民主導(dǎo)的社會(huì)自治是相輔相成的兩個(gè)方面,不可或缺。作為社會(huì)治理的兩種基本形式,片面地強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)社會(huì)管理、弱社會(huì)自治”,必然會(huì)造成“公共權(quán)力的過(guò)度擴(kuò)張,損害公民的基本民主權(quán)利”[3];片面地強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)社會(huì)自治、弱社會(huì)管理”,也必然會(huì)造成“社會(huì)秩序的失控,影響社會(huì)的穩(wěn)定”[3]。這兩種片面化的社會(huì)治理方式都給我們的社會(huì)治理帶來(lái)了負(fù)面的影響。分析對(duì)比上面的論述,在社會(huì)治理面臨社會(huì)管理和社會(huì)自治的沖突時(shí),我們應(yīng)當(dāng)從善治的角度出發(fā),構(gòu)建政府與公民之間共同的愿景,以法治為保障,建立科學(xué)合理的權(quán)責(zé)劃分體系,通過(guò)有效地執(zhí)行力建設(shè),以平衡政府和公民之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)政府和公民在社會(huì)事務(wù)治理過(guò)程中積極的互動(dòng)與合作,實(shí)現(xiàn)雙贏。
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