公共文化服務(wù)中的行政倫理與責(zé)任

王崢嶸

(甘肅政法學(xué)院，蘭州730070)

公共文化是在文化的精神內(nèi)核上具有整體性、公開性、公益性等公共性特征的文化形態(tài)，其特征和功用決定了公共文化服務(wù)是公共行政的重要議題。就行政理論的歷史沿革來看，無論是關(guān)注效率的管理主義，還是關(guān)注社會公正、平等、民主和回應(yīng)性的憲政主義，都強(qiáng)調(diào)優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)是政府存在的價值與合法性基礎(chǔ)。然而，就其內(nèi)在的發(fā)展邏輯來看，從“古典公共行政”到“近代公共行政”再到“現(xiàn)代公共行政”，圍繞著“價值理性”在其“偏執(zhí)”、“缺失”和“回歸”等視角上的“波動”，實(shí)質(zhì)上也折射出道德或倫理作為把握世界的一種方式的重要性。［1］在此視角下，行政倫理不僅是描述和理解公共文化服務(wù)的理性工具，也是由此實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑。基于其基本的邏輯、價值觀、信仰和原則及其在公共行政中的意義和原因，我們可以較為清晰的理解公共文化服務(wù)中行政倫理的價值維度和語境以及它們與行政行為的關(guān)聯(lián)和選擇。

一、公共文化服務(wù)中的價值理性

(一)公民權(quán)利與民主參與

在國外的政治理論和社會理論中，對民主和公民權(quán)的關(guān)注占有非常重要的地位。公民的權(quán)利不僅是法律體系規(guī)定的公民的權(quán)利和義務(wù)，也是一些與公民在某一政治共同體中的成員特性有關(guān)的更加一般的問題，其中包括諸如公民的權(quán)利和責(zé)任。［2］顯然，作為公民的一種基本權(quán)利，文化權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利，以及政治權(quán)利是有平等概念的，公共文化權(quán)利是公共行政的必然追求。

從歷史上來看，公民權(quán)與行政的關(guān)系極為密切，公民權(quán)進(jìn)而公民角色，是認(rèn)識公共行政組織及其成員角色的基礎(chǔ)。通過公民角色、培養(yǎng)公民美德可以把公民帶入一種與他人更為密切的關(guān)系之中，其中包括可以使其各種角色進(jìn)行整合并融入社區(qū)和社會。正因?yàn)槿绱耍P(guān)注民主理論的討論就必須注意到公民(權(quán))的角色對公民道德的要求。理想的民主公民權(quán)理論正是要將公民培養(yǎng)和教育，以使其智力、情感和道德能在一個社區(qū)和社會中積極地發(fā)揮和整合。顯然，在此過程中，有道德的公民明顯地就是一個參與社區(qū)工作的公民，并有責(zé)任或義務(wù)為他人服務(wù)，民主公民權(quán)的理想自早期就已經(jīng)意味著公民為了促進(jìn)社區(qū)的改善而應(yīng)該承擔(dān)的某種責(zé)任或義務(wù)。

如果公共行政能從民主公民權(quán)的基礎(chǔ)上獲得其倫理認(rèn)同，那么他們就可以承擔(dān)起一些應(yīng)有的角色和職責(zé)，其中公共行政主體就應(yīng)該是公民權(quán)和民主對話的促進(jìn)者、社會參與的催化劑和基層發(fā)展的主導(dǎo)者。在多元化、流動、動態(tài)的公共事務(wù)中，公共行政不僅要整合普通公民的價值觀和信念，要始終關(guān)注普通公民的需要，而且還有責(zé)任不斷地鼓勵和培育公民參與，并負(fù)責(zé)建立起公民有效參與公共事務(wù)的機(jī)制和平臺，營造能夠共享信息、相互協(xié)調(diào)的對話和參與環(huán)境，幫助意識冷漠的公民積極參與到社會公共事務(wù)中來。在公共文化服務(wù)中，政府行政不僅要關(guān)注并有效回應(yīng)公民的文化需求，更應(yīng)通過意識培養(yǎng)和制度創(chuàng)新，喚醒和激發(fā)公民的權(quán)利意識和主體意識，提高公民的精神素養(yǎng)和文化追求，引導(dǎo)公民積極參與到公共文化發(fā)展中來，實(shí)現(xiàn)并保障公民的基本文化權(quán)利。這都是因?yàn)?，理想的民主公民?quán)決定了公民資格的價值傾向是雙重的，既是一種樂于向前并且承擔(dān)公共責(zé)任的意愿;也是一種使私人利益服從公共管理要求的意愿。

(二)公共利益的追求和實(shí)現(xiàn)

基于契約論的假定和證實(shí)，在社會與政府的關(guān)系上，政府之出現(xiàn)來自社會的需求，任何社會都需要政府，把公民的一些權(quán)利讓渡出來，由政府來承擔(dān)。政府權(quán)力的來源，決定了對公共利益的追求和實(shí)現(xiàn)在其行政功能中的中心地位，公共行政組織理應(yīng)在促進(jìn)公民界定公共利益和按照公共利益行事時應(yīng)扮演積極主動的角色。

然而，由于公共文化是在文化的精神內(nèi)核上具有公共性特征的文化形態(tài)，它培養(yǎng)著社會的群體意識、公共觀念以及在此基礎(chǔ)上的群體認(rèn)同感和社會歸屬感，基于其文化和功能特征，在公共利益的實(shí)現(xiàn)過程中，必須促進(jìn)建立一種集體的、共享的公共價值觀念和利益觀念，鼓勵公民關(guān)注公共文化的發(fā)展;鼓勵公民致力于超越短期利益的事務(wù)，培養(yǎng)公民的集體責(zé)任意識。在此，公共行政應(yīng)當(dāng)積極地為公民通過對話表達(dá)共同的價值觀念提供舞臺，把公民聯(lián)系起來，使他們能夠理解彼此的利益，建立對社會公共事務(wù)的共識。

在公共行政領(lǐng)域，充滿活力的公民和有效的公共行政是相輔相成的，公共文化可有效地界定公共、公正、正義等范疇，而通過對公共事務(wù)的共同治理，又具有強(qiáng)化公共行政組織及其成員角色的潛能。如此，公共利益的實(shí)現(xiàn)就成為政府在公共行政活動中應(yīng)當(dāng)追求的核心價值和邏輯起點(diǎn)。在經(jīng)歷著傳統(tǒng)社會時代向現(xiàn)代民族國家社會時代轉(zhuǎn)型的過程中，政府由權(quán)力的集中代表者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的提供者和公共利益的實(shí)現(xiàn)者。作為對政府存在合法性的回應(yīng)，政府不僅要追求行政行為的高效率，更要重視其提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和水平，努力提高政府公共服務(wù)的水平以實(shí)現(xiàn)公共利益，在行政體制內(nèi)部運(yùn)用不同的管理形式使政府功能的發(fā)揮程度達(dá)到最佳的全局性、系統(tǒng)性。

二、文化服務(wù)中行政倫理的適應(yīng)性

(一)公民與公共精神的語境

任何倫理道德的基本原則都不是人們主觀臆想的產(chǎn)物，而是社會物質(zhì)和精神生活環(huán)境及其相應(yīng)的倫理關(guān)系(利益關(guān)系)的客觀要求，任何道德原則的背后都體現(xiàn)著一定道德理想所追求的利益與價值，其賴以生成的生態(tài)主題就成為行政倫理關(guān)注的基礎(chǔ)。公共文化服務(wù)的提出和興起是民主政治及其價值復(fù)歸的結(jié)果，在有悠久的憲政傳統(tǒng)的民主政治中，公共行政倫理的基本內(nèi)容離不開對憲法的忠誠;而憲政的基礎(chǔ)價值，實(shí)質(zhì)上也就是現(xiàn)代政治哲學(xué)所論證的現(xiàn)代民主價值。［3］基于人民主權(quán)的觀念，它強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是所有社會成員有權(quán)利自由、平等地管理自身并參與管理公共事務(wù)。當(dāng)我們在公共行政中找尋公共的意涵時，也會發(fā)現(xiàn)公共和公民的角色密不可分。在變革行政的時代，人們不僅呼吁有教養(yǎng)的、以功績?yōu)榛A(chǔ)的公共服務(wù)，也同樣需要諳熟憲法、熱心公共事務(wù)、見多識廣的公民，這種公民精神的觀念主張公眾不應(yīng)該僅僅追求自身的利益，而且應(yīng)該追求公共利益。［4］就公共文化服務(wù)而言，社會的公民化程度不僅是政府有效管理的基礎(chǔ)，也有力地影響著公共文化服務(wù)的主體結(jié)構(gòu)、組織體系和運(yùn)行方式。而且，社會的公民化程度還是第三部門發(fā)展的重要背景，公民社會中的公民具有公共精神和公共意識，公共責(zé)任感較強(qiáng)，關(guān)心公共事務(wù)、捐助公益事業(yè)、義務(wù)服務(wù)社會則會使第三部門蓬勃發(fā)展，而第三部門又會更多地從事著文化事業(yè)或與文化相關(guān)的事業(yè)?？梢姡挥姓麄€社會充滿著公共精神，才能夠使第三部門提供更多更好的公共文化服務(wù)，甚至成為公共文化服務(wù)主力軍。［5］

在實(shí)際生活中，公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度，既與國家的憲法和法律規(guī)定有關(guān)，又與國家相關(guān)的制度安排、資源配置、公民個人的信念以及公民之間的相互關(guān)系有關(guān)。而且，不可避免的，社會的公民化程度是一個由少到多、由不真實(shí)到真實(shí)的發(fā)展過程，公民權(quán)利的行使還有一個從形式到內(nèi)容、從被迫到自愿的過程。

(二)公民與組織的行政秩序

公共文化所涵蓋的公共權(quán)利、公共責(zé)任、公共利益等范疇如果已經(jīng)成為認(rèn)可的倫理追求，其公共性將要面對的是如何審視現(xiàn)有的行政行為和社會秩序。一方面，由政府公共性的缺失所造成的權(quán)力正當(dāng)性與公共利益追求相悖的特征，已成為對公共權(quán)力的考問。當(dāng)人們的生活越來越多地傾向于社會公共領(lǐng)域時，基于信任、尊重和互惠基礎(chǔ)之上的公民倫理，只有依靠政府的公共性特征，才能在平等的交往秩序中找到生長發(fā)育的基礎(chǔ)。因?yàn)檎臋?quán)力是外在于權(quán)利的，而權(quán)利本身是沒有任何效力的，它們要在真實(shí)的世界中獲得有效性就要依賴政府的權(quán)力。［6］所以，對于政府公共權(quán)力的考量與約束，就必然成為行政倫理道義性和目的性追求的結(jié)果。另一方面，社會組織自主性和主體性的缺乏將成為公共權(quán)力和責(zé)任重新分配以及社會秩序重塑的基本障礙。公民社會及其主體最重要的特征就是它相對于國家的獨(dú)立性和自主權(quán)，只有保持這種獨(dú)立性和自主權(quán)，其結(jié)構(gòu)特征和文化特性才能得以維持，文化和行政的公共性才能找到存在的原因和意義?；趯π姓惱砗蛢r值的理解和實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力公共化的進(jìn)程與實(shí)際要求，公共權(quán)力和責(zé)任的重新界定和分配，以培育開放融合、多層復(fù)合、有著積極性和創(chuàng)新性的社會秩序就成為實(shí)踐的方向。

(三)面向社會治理的必然性

在區(qū)分公民社會與國家領(lǐng)域和市場領(lǐng)域的過程中，結(jié)構(gòu)主義觀點(diǎn)首先是指向國家、市場和公民社會參與者群體的組織原則和結(jié)構(gòu)特征。［7］而其中，公民社會參與者與國家和市場成員的關(guān)系、制度之間的功能以及發(fā)展的定位都必須在理論的實(shí)踐中得到強(qiáng)有力的反映。就公共文化服務(wù)來看，由于公共文化根源于社會力量交互作用形成的“合力”，源于人類的一般的合理性與普遍性的凝結(jié)，社會性是文化的本質(zhì)特征。從實(shí)踐立場來看，人們只有在共同的實(shí)踐中形成社會性的群體或共同體，通過聽取他人的意見和觀點(diǎn)、向他人表達(dá)自己的想法和觀念，不同的想法和觀念之間碰撞、交流、融合，才能使個體自身的需求在社會需求系統(tǒng)中獲得合理定位，各種不同定位的需求趨向于相互承認(rèn)、相互理解與融通，達(dá)到“互識”，并實(shí)現(xiàn)主體間的“共識”，形成社會公共需求、社會公共價值。［8］

公共文化不僅是在社會成員通過自己的力量共同參與社會活動和解決具有共同性的利益問題的過程中產(chǎn)生的，而且，它還更多地體現(xiàn)著公民的價值和權(quán)利，是培養(yǎng)公民民主素質(zhì)和社會政治意識的有效途徑。通過公共文化的治理和發(fā)展，對共同關(guān)心的問題的互動與交流，公民更加長遠(yuǎn)和廣泛的公共意識和社會利益意識就會被培養(yǎng)起來，共同主張的表達(dá)也促進(jìn)了公民政治參與的實(shí)現(xiàn)。在此過程中，政府行政不能過多地干預(yù)和限制社會組織作用的發(fā)揮，政府不再是主要的處于控制地位的掌舵者，而只是個非常重要的參與者和服務(wù)者?！胺?wù)型社會治理模式出現(xiàn)時，管理型社會治理模式中的公平與效率價值開始退到第二個層級上，而服務(wù)價值則被提升到核心位置上來?！保?］

如希爾斯所述，文化使“代與代之間、一個歷史階段與一個歷史階段之間保持了某種連續(xù)性和同一性，構(gòu)成了一個社會創(chuàng)造與再創(chuàng)造自己的文化密碼，并且給人類生存帶來了秩序和意義”。而公共文化以其社會化和應(yīng)有的倫理規(guī)范，將帶來公共行政的社會治理的新秩序。同時，這種秩序?qū)⑿纬梢粋€自主的、獨(dú)立的公共空間，為社會主體的形成及其政治價值的體現(xiàn)創(chuàng)造條件。

三、文化服務(wù)中行政倫理的關(guān)鍵與方向

基于對公共文化服務(wù)的特征描述和規(guī)范框架分析，以及公共行政在現(xiàn)代多元化的技術(shù)社會中重建義務(wù)的方式，我們不僅應(yīng)該系統(tǒng)地思考行為選擇中的價值和原則，還應(yīng)當(dāng)思考，如何能在公共文化服務(wù)的具體倫理決策中，使其為成主導(dǎo)原則。

(一)政府與公民的責(zé)任及其實(shí)踐

在現(xiàn)代公共行政治理變革中，無論怎樣理解公民倫理與公共秩序的特殊處境和現(xiàn)實(shí)狀況，其中都不能缺少關(guān)于人的價值立場和目標(biāo)責(zé)任。畢竟，這是世界各國現(xiàn)代化進(jìn)程中的共同歷史任務(wù)和現(xiàn)代社會構(gòu)成的內(nèi)在品質(zhì)。在法律和大眾文化的背景下，“責(zé)任”的內(nèi)涵借助于對職責(zé)和義務(wù)進(jìn)行界定，彌補(bǔ)了原有“義務(wù)”含義的不足。當(dāng)“文化與人類交往日益頻繁，使得憲政在世界上更大范圍和更多國家得以實(shí)施和傳播”之時，責(zé)任為不同文化和不民傳統(tǒng)的人們界定了一套共同的價值標(biāo)準(zhǔn)。［10］

在傳統(tǒng)的公共文化服務(wù)中，政府及其文化部門幾乎是權(quán)力和責(zé)任的唯一主體。權(quán)力分配方式?jīng)Q定了政府行政的責(zé)任取向，而責(zé)任取向則決定了行政倫理的性質(zhì)。而公共文化服務(wù)中的行政倫理是在與公民道德互動過程中形成的，是以權(quán)力授之于公民并對公民負(fù)責(zé)為責(zé)任取向。在追求公共利益滿足的過程中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共責(zé)任是以法律原則、憲政原則以及民主原則為核心的。公共服務(wù)中的責(zé)任意味著公共行政要關(guān)注復(fù)雜治理系統(tǒng)的所有競爭性規(guī)范、價值觀以及偏好。在公共文化服務(wù)中，政府是否有效地承擔(dān)起公共責(zé)任的首要標(biāo)準(zhǔn)是公民權(quán)和公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。

在此過程中，公民的民主參與應(yīng)當(dāng)被視為民主的一個重要特質(zhì)，通過民主參與，公民的文化意識、民主意識被培育起來，公民才具備了與政府互動的條件。公民的實(shí)際文化需要能夠激發(fā)公民參與的積極性，其需求也會更好地得到滿足，公民的權(quán)利會更好的得到實(shí)現(xiàn)。因此，對責(zé)任的良好響應(yīng)，不僅是為了達(dá)到物質(zhì)上的結(jié)果及解決文化問題的工具，也是現(xiàn)代社會所追求的民主發(fā)展必需的公民形態(tài)。就其相互關(guān)系來看，對公共文化的關(guān)心、對文化需求的響應(yīng)、對文化責(zé)任的承擔(dān)以及對社會利益的實(shí)現(xiàn)將有效促進(jìn)各主體之間的聯(lián)系與合作，并造就一個自主、平等、合作的社會政治新秩序。

(二)行政倫理的引導(dǎo)與維護(hù)

在行政倫理建設(shè)中，制度安排和倫理道德是兩個基本的路徑，而且人們會更傾向于把行政倫理的制度建設(shè)從倫理的規(guī)范化方面來考慮?！霸谥贫葌惱淼某珜?dǎo)者看來，追求利益是人的天性，為了維護(hù)人們之間利益的分配，就需要一種協(xié)調(diào)性的規(guī)范來保證人們之間利益的獲得?！保?1］在沒有任何制度約束的前提下，人則無異于動物，“個人的道德良心就往往無法控制以自我為中心的、按照個人利益最大化的追求和欲望的沖動所做出行為的選擇?！保?2］所以，制度建設(shè)工作，不僅是要確立行政價值的穩(wěn)定性和持續(xù)性，也是體現(xiàn)了諸如對公正、平等、系統(tǒng)性、效率等的價值的觀照，而且制度可以致力于避免諸如“機(jī)會主義”、“權(quán)力濫用”等的行政偏失。

然而，在現(xiàn)代復(fù)雜的行政體系之中，任何完善的外部控制機(jī)制都不可能涵蓋公共行政過程的各個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，在更多的時候，必須依靠公共主體的內(nèi)在倫理道德準(zhǔn)則進(jìn)行“自我裁決”，依靠其道德和良知來履行它所提出的倫理要求，從而形成社會的倫理秩序。因此，必須加強(qiáng)行政職業(yè)道德，提高行政人員的責(zé)任意識，培養(yǎng)行政工作人員的道德勇氣，形成具有持久生命力的文化傳統(tǒng)、道德觀念、倫理規(guī)范和意識形態(tài)等。

在這個過程中，合乎倫理規(guī)范的公共行政要求行政主體對其角色有一個系統(tǒng)而理論化的認(rèn)識，而這個認(rèn)識一定是結(jié)合了其自身的經(jīng)驗(yàn)、思考和學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上建立起來。在這個過程中，行政倫理的確立一定是一個學(xué)習(xí)的過程、一個動態(tài)的過程和一個持續(xù)的過程。它不僅僅是價值內(nèi)化的過程，也是技術(shù)養(yǎng)成的過程。只有在這樣一個過程中，連續(xù)性的、有意識的和系統(tǒng)思考的前提下，其“倫理身份”及其所界定的責(zé)任和界限才是明確的和可以操作的。

此外，合乎倫理規(guī)范的公共行政必然是受制于公民社會及社會政治觀念的進(jìn)程的，而公共行政的前瞻性和社會變革的現(xiàn)實(shí)性又要求其發(fā)展不能是消極的。在一種多元化、流動、動態(tài)的公共語境中，必須將行政倫理的規(guī)范視為一種長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略考量，在行政組織結(jié)構(gòu)調(diào)整、行政過程合理化、行政效率改進(jìn)的進(jìn)程中，都必須樹立前瞻性的價值取向，以適應(yīng)新的發(fā)展路向。

伴隨著對傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的反思和超越，在觀念上，基于對公民權(quán)利、公共責(zé)任，以及公民與政府和社會關(guān)系的重新審視和價值梳理，公共文化服務(wù)為行政理論與實(shí)踐的走向提供了一個良好的契機(jī)，而行政倫理，為我們理解和確認(rèn)這樣一個領(lǐng)域展示了一個全新的理論框架，不僅如此，它也為我們指引了實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的基本的途徑。

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