我國生態(tài)福利制度探析

劉 茜黃錫生

（1.重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044；2.河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071002）

作為社會福利制度的重要組成部分，生態(tài)福利制度在提高人們的生活質(zhì)量、實現(xiàn)人與自然和諧共融等方面發(fā)揮著不可替代的作用。鑒于生態(tài)福利是社會科學(xué)領(lǐng)域的新興概念，其內(nèi)涵和外延還比較模糊，因此，在探討生態(tài)福利制度之前，有必要對生態(tài)福利的內(nèi)涵進(jìn)行界定和釋明。

一、生態(tài)福利的內(nèi)涵

（一）生態(tài)福利的概念

所謂生態(tài)福利，是指政府無償提供給每一個位公民平等享受良好生態(tài)環(huán)境的公共利益。眾所周知，生態(tài)環(huán)境是由數(shù)以萬計大大小小的生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成。這些生態(tài)系統(tǒng)借助自身不斷進(jìn)行的物質(zhì)循環(huán)和能量流動，不僅為人類的生存和發(fā)展提供土壤、草木、河流等豐富多彩的有形生態(tài)產(chǎn)品，而且還通過環(huán)境資源要素之間的完美組合形成一幅幅安寧、優(yōu)美的自然畫卷供人們流連、欣賞，為人們提供著無形卻周到的生態(tài)服務(wù)。這種由生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)所體現(xiàn)的公共利益便是生態(tài)利益，而當(dāng)這種生態(tài)利益由政府免費提供給每位公民平等享受時，就是福澤萬民的生態(tài)福利。

由上觀之，生態(tài)福利不等同于生態(tài)利益。生態(tài)福利是一個動態(tài)概念，其本質(zhì)是政府將生態(tài)利益作為一種福澤無償提供給公眾，以提升其生活質(zhì)量，增加其生活利益。它是生態(tài)利益與政府行為動態(tài)結(jié)合的產(chǎn)物。而生態(tài)利益則是一個靜態(tài)概念，是生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)所體現(xiàn)的客觀公共利益。生態(tài)福利離不開生態(tài)利益，生態(tài)利益是生態(tài)福利的客觀基礎(chǔ)，是生態(tài)福利主體提供給受益者的對象。

同樣，生態(tài)福利也與社會福利有異。社會福利是指國家依法為其公眾普遍提供的，以保證一定生活水平和生活質(zhì)量為宗旨的社會保障制度，它是一個復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)，涵蓋教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、交通、生態(tài)等多個領(lǐng)域。生態(tài)福利只是社會福利體系中的一個組成部分，不過卻是其中占據(jù)基礎(chǔ)地位的要素。原因在于：第一，生態(tài)福利為其他社會福利的實現(xiàn)提供了良好的生態(tài)基礎(chǔ)。人首先是生態(tài)系統(tǒng)中的一員，依托生態(tài)環(huán)境獲得生存和發(fā)展，如果自然環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞，人類便會因衣食無源而最終走向滅亡。因此，生態(tài)福利是其他社會福利得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)和前提。第二，生態(tài)福利為人們追求其他社會福利提供了可能。人們獲得生態(tài)福利則意味著生存環(huán)境更加舒適、優(yōu)美，這不僅有助于人們的身體健康，還有益于人們的心理和精神健康。人們只有在保證身心健康的基礎(chǔ)上，才有可能去追求其他的社會福利。

（二）生態(tài)利益成為福利的依據(jù)

生態(tài)利益作為福利由政府提供和保障的依據(jù)何在？這本身是一個值得探討的問題。筆者認(rèn)為，生態(tài)利益的客觀性、需求滿足性、分享不平衡以及分配依賴政府主導(dǎo)是其能夠成為福利的主要原因。

首先，生態(tài)利益是一種客觀實在。生態(tài)利益并非有形的物質(zhì)利益，而是以無形的服務(wù)形式提供，即人們通過觀賞自然景觀，陶冶情操，獲取精神的愉悅與享受，由此獲得利益。該種利益雖很難量化，卻可以真實感知，充分享受，這是生態(tài)利益成為福利的基礎(chǔ)要件。其次，生態(tài)利益具有需求滿足性。生態(tài)利益能夠滿足人們的精神需求。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，人們的生活需求已經(jīng)不僅僅停留在物質(zhì)層面，還包括情感、精神層面的需要。大家希望周圍的環(huán)境潔凈、美觀、宜居、舒適，希望在湖光山色、小橋流水處放松心情。生活品質(zhì)的提高以及生態(tài)利益的需求滿足性是其成為福利的核心要件。再次，生態(tài)利益分享不平衡。中國幅員遼闊、地大物博，自然條件差異巨大，資源分布不均，各地生態(tài)環(huán)境狀況優(yōu)劣有別。加之經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及歷史文化不同，生態(tài)利益在不同地區(qū)的分享狀況差別明顯。將生態(tài)利益作為一種福利，由政府進(jìn)行平衡調(diào)配，有利于彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境自然稟賦之不足，實現(xiàn)生態(tài)利益的公平分享。這是生態(tài)利益成為福利的充分條件。

最后，生態(tài)利益分配需要政府主導(dǎo)。生態(tài)利益具有整體性和非排他性，其并非某個人或某個團(tuán)體的私益，個人或團(tuán)體維護(hù)及促成利益實現(xiàn)的積極性和自覺性嚴(yán)重不足，加上生態(tài)工程建設(shè)往往耗資巨大，某個人或組織難以獨立承受，因此，需要由代表全民利益的政府主導(dǎo)負(fù)責(zé)。政府財力雄厚，人力、物力資源充盈，由它將生態(tài)利益作為一種福利進(jìn)行全民分配就變得現(xiàn)實而可行。政府主導(dǎo)分配是生態(tài)利益成為福利的必要條件。

（三）生態(tài)福利的特點

生態(tài)福利以保障每位公民平等享受生態(tài)利益為依歸，以政府向公眾無償提供為基本方式，以提供生態(tài)服務(wù)為基本內(nèi)容。因此，生態(tài)福利必然呈現(xiàn)出普惠性、政府主導(dǎo)性及范圍特定性的特征。

1.普惠性。普惠性是生態(tài)福利的本質(zhì)特征。將生態(tài)利益以福利形式提供就是為了實實在在滿足普通百姓的切身利益需求。

首先，生態(tài)福利的受益對象具有普遍性。生態(tài)福利是為廣大社會公眾而設(shè)計的一種“百姓福利”“草根福利”。它沒有高不可攀的門檻設(shè)置，每一位普通百姓不論年齡、性別、職業(yè)、教育程度、宗教信仰、住地在城市還是農(nóng)村，都是生態(tài)福利的惠及對象。生態(tài)福利從規(guī)劃到實施皆以無限貼近普通百姓的心聲為目標(biāo)，以供給實實在在的利益為基本內(nèi)容。雖然會面臨“眾口難調(diào)”的困難，但生態(tài)福利為每一位普通百姓“服務(wù)”的宗旨不會改變。其次，生態(tài)福利的分配具有公平性。在提供生態(tài)福利的過程中，不會“親疏有別、貧富有差”，每位公民都將平等獲得生態(tài)利益服務(wù)。也就是說，生態(tài)福利僅以生態(tài)利益的大小為基本的分配量度標(biāo)準(zhǔn)，如綠地面積應(yīng)該占據(jù)多大比例，財政投入應(yīng)當(dāng)增加到何種程度等等，而不會以公民的身份、地位、財力、受教育程度等因素作為供給考量標(biāo)準(zhǔn)。

最后，生態(tài)福利的獲得具有無償性。廣大社會公眾享受生態(tài)福利無需支付任何費用。雖然，生態(tài)環(huán)境的維護(hù)、管理，生態(tài)利益的分配需要大筆資金支持，但這筆費用將由政府一體承擔(dān)，不會以任何名義以任何方式向公眾收取。雖然，政府資金也是通過稅收等其他方式“取之于民”的，但這些方式尤其稅收是保證國家各領(lǐng)域順暢運行的必要手段，它們不僅用于生態(tài)福利事業(yè)的發(fā)展，還用于包括教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育在內(nèi)的諸多行業(yè)。因此，不能說這些收費就是生態(tài)福利本身的收費。如果一項福利制度的實行需要廣大公眾自己“買單”，恐怕就不是真正意義上的“福利”了。

2.政府主導(dǎo)性。生態(tài)福利的政府主導(dǎo)性是由其普惠性決定的。前文已述，生態(tài)福利的受益對象范圍廣泛、數(shù)量龐大，因此，推行如此浩大的工程非某個個人、企業(yè)力所能及，能夠擔(dān)此重任的非政府莫屬。此外，“企業(yè)作為理性的‘經(jīng)濟(jì)人’，不可能自覺對環(huán)境資源加以維護(hù)，相反因其始終把利潤最大化作為其發(fā)展的首要目標(biāo)，只要有利潤在，就會不惜一切代價去追求，環(huán)境資源自然成為其追逐高額利潤的犧牲品。政府作為社會公共利益的代表者，為了維護(hù)公共環(huán)境資源，必須始終居于主導(dǎo)地位”[1]55。從福利目標(biāo)的設(shè)定到公共物品的提供再到執(zhí)行都應(yīng)當(dāng)由政府主導(dǎo)負(fù)責(zé)。

首先，政府是生態(tài)福利目標(biāo)、規(guī)劃的設(shè)定者。生態(tài)福利的目標(biāo)及規(guī)劃都應(yīng)當(dāng)由政府研究、制定、正式提出并最終加以確定。其次，政府是生態(tài)福利中公共物品的提供者。齊全、完備的公共物品是進(jìn)行生態(tài)福利分配的基礎(chǔ)。如健全的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善的法律法規(guī)支持，生態(tài)環(huán)境資源的維護(hù)管理等等。居于主導(dǎo)地位的政府，應(yīng)當(dāng)以提供上述公共物品為其職責(zé)，著力為生態(tài)福利的供給做好物質(zhì)準(zhǔn)備、法律規(guī)范和維護(hù)管理等方面的鋪墊工作，以切實保障廣大社會公眾能夠享受到高質(zhì)量、高水平的生態(tài)福利服務(wù)。最后，政府是生態(tài)福利政策和法律的主要執(zhí)行者。政府不僅為生態(tài)福利的配置提供豐富的公共物品，而且更是相關(guān)政策、法律的主要執(zhí)行者?！靶姓?zhí)法，是我國政策和法律執(zhí)行的重要部分”[1]56。生態(tài)福利關(guān)乎百姓切身利益，政府執(zhí)行行為的優(yōu)劣將直接影響制度的實施效果。因此，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其示范作用和價值引導(dǎo)功能，“身體力行”，認(rèn)真貫徹、落實生態(tài)福利政策及法律法規(guī)的要求。

3.范圍特定性。生態(tài)利益是生態(tài)系統(tǒng)提供的生態(tài)服務(wù)所體現(xiàn)的客觀公共利益，具有整體性和非物質(zhì)性特征。這就意味著，建立在生態(tài)利益基礎(chǔ)上的生態(tài)福利也是一種具有整體性特征的非物質(zhì)利益，即生態(tài)福利的范圍不包括物質(zhì)產(chǎn)品。政府向社會公眾提供的生態(tài)福利不是金錢、財物等物質(zhì)形態(tài)，而是由自然環(huán)境要素這些具體的物質(zhì)形態(tài)組合而成的環(huán)境整體所提供的無形生態(tài)服務(wù)。例如公共綠地、生態(tài)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等等，這些地方環(huán)境優(yōu)美，兼具舒適性和可觀賞性，能夠陶冶性情、愉悅心情，人們從中獲取精神享受，這是一種無形財富，無法用金錢衡量和購買。當(dāng)然生態(tài)福利的實現(xiàn)需要大量有形的物質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品作為支持，如草地、林木等，但這些要素都僅僅是生態(tài)福利的載體，而不屬于生態(tài)福利本身的范圍。

二、構(gòu)建生態(tài)福利制度的必要性

生態(tài)福利制度，是指通過立法的形式，對生態(tài)福利的提供主體、受益對象、范圍、實現(xiàn)途徑等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制的法律規(guī)范的總稱，是生態(tài)福利的規(guī)范化和法制化。生態(tài)福利制度是實現(xiàn)生態(tài)利益公平分享的重要途徑，是滿足居民的福利需求，促使人居環(huán)境明顯改善，推動形成人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的基本徑路。因此，構(gòu)建完善的生態(tài)福利制度十分必要。

（一）是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的客觀需要

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。福利制度是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。早期的人類社會處于原始的漁獵階段，生產(chǎn)力水平低下，人們主要依靠采集、漁獵自然食物取得基本的生活資料。這一階段，人類尚處于食不果腹、衣不蔽體的狀態(tài)，優(yōu)美的自然環(huán)境與其而言沒有太大的實際意義。他們迫切需要的是充足的食物來源和擋風(fēng)遮雨、躲避野獸的場所。此時的人類需求僅停留在最低級的溫飽需求階段。進(jìn)入以農(nóng)業(yè)為主的奴隸社會和封建社會早期，雖然出現(xiàn)了社會分工和一定規(guī)模的工商業(yè)城市，生產(chǎn)力得到了發(fā)展，人類干預(yù)和改造自然的能力也隨之增加，但是可供人類利用的生產(chǎn)生活資料依然十分有限，社會需求仍舊沒有超越低級的溫飽層次。直到封建社會末期（16世紀(jì)），社會福利的萌芽才衍生于英國的社會慈善事業(yè)，當(dāng)時“社會福利的主要實現(xiàn)方式是依靠社區(qū)向窮人提供最基本的生活救助”[2]。步入工業(yè)革命時期，社會生產(chǎn)力大幅提高，物質(zhì)資料越來越豐富，不僅滿足了公眾基本的生存需要，還有大量剩余。人們在依靠出賣勞動力賺取工資為生的同時，考慮到社會風(fēng)險的增加，逐漸產(chǎn)生了現(xiàn)代意義上的福利需求，社會福利進(jìn)入制度化發(fā)展階段。

足以顯見，福利制度是伴隨著經(jīng)濟(jì)增長和社會生產(chǎn)力的提高而不斷產(chǎn)生并發(fā)展起來的，離開了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，福利制度便成了無源之水、無本之木。該結(jié)論可以在我國福利事業(yè)的發(fā)展歷程中再次得到印證。建國初期，剛剛從戰(zhàn)亂中脫身的民眾大都過著一窮二白的艱苦生活，人們的需求樸素而現(xiàn)實：填飽肚子、生存下去。文化大革命時期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，社會需求層次原地踏步；改革開放以后，社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)步增長，廣大人民群眾的生活越來越富足，當(dāng)今人們的福利需求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了衣食住行這些生活的基本層面，而是在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，追求更高的生活品質(zhì)，希冀充分享受良好生態(tài)帶給我們的福澤、利益，事實上，這是比衣食住行更基本的利益需求，因此，有必要通過制度架構(gòu)保障這一重要利益需求的實現(xiàn)。

（二）是實踐可持續(xù)發(fā)展理念的必然選擇

“可持續(xù)發(fā)展的核心思想是：社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展應(yīng)建立在生態(tài)可持續(xù)性、社會公平和人民廣泛參與自身發(fā)展決策的基礎(chǔ)上。其追求的目標(biāo)是：既要使人類的合理需求得到滿足，個人得到充分發(fā)展，又要保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源，不損害后代人的利益”[3]。生態(tài)福利制度體現(xiàn)了可持續(xù)發(fā)展理念整體有機(jī)的生態(tài)思維模式：

首先，生態(tài)福利制度致力于追求生態(tài)可持續(xù)性。任何一種法律措施若不符合生態(tài)可持續(xù)性的要求，哪怕它如何有效率和有價值，都不能作為生態(tài)福利制度的內(nèi)容。生態(tài)福利制度以保護(hù)環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的純美、完整作為最高目標(biāo)，以實現(xiàn)人與環(huán)境和睦相處為終極價值追求。它主張“以尊重自然的態(tài)度取代占有自然的欲念，以愛護(hù)自然的活動取代征服自然的行為，以保護(hù)自然的方式取代瓜分自然的劣徑”[4]。當(dāng)生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)在良性循環(huán)的軌道上運轉(zhuǎn)時，人們才能始終享受優(yōu)美的景觀和大自然的福澤。其次，生態(tài)福利制度致力于追求福利公平分享?！捌栈菝癖姟⒏＠蚕怼笔巧鷳B(tài)福利制度的目標(biāo)宗旨。生態(tài)福利制度尊奉“自然面前人人平等”，強(qiáng)調(diào)每一個社會成員都有沐浴在自然恩澤之下的權(quán)利，沒有人被賦予凌駕于他人之上獨享生態(tài)福利的特權(quán)。最后，生態(tài)福利制度鼓勵人民的廣泛參與。建立并推行生態(tài)福利制度為人們直接參與環(huán)境資源的保護(hù)和管理提供了專門的渠道，為人們及時了解和掌握環(huán)境資源信息，充分行使環(huán)境權(quán)利提供了有效保障。

綜上，生態(tài)福利制度積極追求生態(tài)可持續(xù)性和生態(tài)利益的公平分享，為公民廣泛參與生態(tài)工程建設(shè)提供有力保障，是實踐可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的必然選擇。

（三）是優(yōu)化社會分配機(jī)制，實現(xiàn)社會公平的有效手段

生態(tài)福利制度作為“第二次分配”的重要方式之一，對建立合理的社會分配機(jī)制，創(chuàng)建公平的社會環(huán)境起著至關(guān)重要的作用。第一次國民收入分配是“效率優(yōu)先”原則下的國民收入在物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)部的分配。受制于個人能力、工資政策、價格政策、市場風(fēng)險、市場失靈等多種因素的影響，一次分配后，社會成員的收入會產(chǎn)生差距。為了縮小這種差距，國民收入需要在一次分配的基礎(chǔ)上進(jìn)行二次分配。社會福利制度作為調(diào)節(jié)貧富差距的二次分配形式之一被人們所廣泛認(rèn)可。生態(tài)福利制度是社會福利制度體系的子系統(tǒng)，是更高層次的福利制度形態(tài)，在衡平社會財富，消除兩極分化方面發(fā)揮積極作用。與一次分配注重“效率優(yōu)先”不同，借助生態(tài)福利制度進(jìn)行的二次分配更加強(qiáng)調(diào)社會公平。生態(tài)福利制度通過資金保障、合理規(guī)劃等方式實現(xiàn)社會財富的再分配，避免出現(xiàn)收入越高的群體，福利水平越高，低收入群體，福利水平越低的現(xiàn)象，同時廢除城鄉(xiāng)差別、區(qū)域差別、行業(yè)差別，實行普惠全民的一體化福利措施，有助于從根本上消除兩極分化，實現(xiàn)真正意義上的社會公平。

（四）是衡平生態(tài)利益的重要方式

生態(tài)福利制度是一種利益衡平的智慧設(shè)計。生態(tài)利益分配過程中，各環(huán)節(jié)之間矛盾和沖突此起彼伏，有人與人之間的矛盾，人與自然之間的沖突等等，任何一個環(huán)節(jié)如果處理不當(dāng)，都會導(dǎo)致利益分配失衡。因此，迫切需要一種法律制度安排進(jìn)行規(guī)范。生態(tài)福利制度就是一種理想的選擇，它能夠依靠政府的能量衡平人與人之間的關(guān)系，依靠制度規(guī)范調(diào)和人與自然之間的關(guān)系，最終實現(xiàn)生態(tài)利益在各主體之間公平分享，確保社會公眾平等享受良好的生態(tài)服務(wù)。這種衡平不僅是一種規(guī)范約束下的衡平，更是一種能動創(chuàng)新的衡平。因為，生態(tài)福利制度不是在簡單地維護(hù)生態(tài)環(huán)境的原始靜態(tài)平衡，而是通過制度創(chuàng)新理性地改造和保護(hù)生態(tài)環(huán)境，通過協(xié)調(diào)各種關(guān)系，建立起一種動態(tài)的平衡機(jī)制。

（五）是實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的“助推器”

生態(tài)福利制度是助推生態(tài)文明建設(shè)的重要力量。黨的十八大報告首次專章論述生態(tài)文明建設(shè)，提出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計”，明確要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。生態(tài)文明是指“人類遵循自然、社會、人和諧發(fā)展這一規(guī)律所取得的物質(zhì)和精神成果總和，是指人與自然、人與人、人與社會全面發(fā)展、和諧共生、良性循環(huán)、持續(xù)繁榮為基本宗旨的文明形態(tài)”[5]。生態(tài)福利制度以政府免費向公眾提供生態(tài)利益為核心，以實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)性及福利共享為依歸，通過將生態(tài)利益在公眾之間進(jìn)行公平、合理分配實現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會之間的和睦共榮。可見，生態(tài)福利制度與生態(tài)文明建設(shè)的價值理念高度契合。生態(tài)福利制度通過建立生態(tài)福利建設(shè)資金保障制度，擴(kuò)大公共綠地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，適度、適時取消生態(tài)觀賞區(qū)門票等若干具體措施，切實保障廣大人民群眾享受生態(tài)利益服務(wù)的權(quán)利，并不斷提升民眾的生態(tài)意識和環(huán)保意識，使其自覺地尊重自然，珍愛自然，促進(jìn)人與自然之間的和諧，推動生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展。

三、構(gòu)建生態(tài)福利制度的若干建議

生態(tài)福利制度能夠?qū)⑸詈竦睦碚摲e淀共時性地投射到現(xiàn)實發(fā)展中，不僅在理論上體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的價值理念，而且在實踐中還能優(yōu)化社會分配機(jī)制，實現(xiàn)社會公平，衡平生態(tài)利益。構(gòu)建生態(tài)福利制度是一項復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，其中涉及到法律、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會等方方面面的問題。筆者僅從宏觀角度提出幾點建議：

（一）鼓勵生態(tài)福利供給的措施

1.建立生態(tài)福利建設(shè)資金保障制度。充裕的資金是構(gòu)筑生態(tài)福利工程大廈的“錦磚重瓦”。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到政策、法律的制定、執(zhí)行再到科技創(chuàng)新以及公共事務(wù)的管理等無不需要資金動力的支持。而生態(tài)福利以全民免費享受福利為宗旨，那么上述費用就主要由政府以財政投入專項資金的形式給予保障。為確保資金投入的長期性和穩(wěn)定性，政府應(yīng)：

首先，將生態(tài)福利建設(shè)所需資金納入統(tǒng)一財政預(yù)算。財政預(yù)算是政府資金支出的“指揮表”，是保障財政資金合理、有序流動的重要依據(jù)。各領(lǐng)域所需財政支持只有明確列入預(yù)算，才能“師出有名”，實際撥付。因此，生態(tài)福利建設(shè)資金也應(yīng)在政府財政預(yù)算中占據(jù)一席之地。實踐中，政府財政預(yù)算由中央政府財政預(yù)算和地方政府財政預(yù)算兩部分構(gòu)成。中央政府應(yīng)立足全局、統(tǒng)籌規(guī)劃，仔細(xì)考量生態(tài)福利制度在社會整體發(fā)展領(lǐng)域中的重要地位和作用，結(jié)合我國人口總量，計算出合理的生態(tài)福利資金預(yù)算比例。而地方政府則應(yīng)充分結(jié)合本地實際，如人口數(shù)量，資源分布狀況等，以明確生態(tài)福利建設(shè)資金在本地財政預(yù)算中所占份額。其次，保證生態(tài)福利建設(shè)資金實行?？顚Ｓ?。在明晰預(yù)算的基礎(chǔ)上，應(yīng)確保資金使用的專項性，以避免預(yù)算變?yōu)椤耙患埧瘴摹?。生態(tài)福利與百姓利益密切相關(guān)，資金就是百姓利益的物質(zhì)保障。因此，堅決杜絕資金被擅自截留或挪作他用。當(dāng)然，生態(tài)福利建設(shè)畢竟是社會發(fā)展領(lǐng)域的一個組成部分，雖然占據(jù)基礎(chǔ)地位，但財政資金支出比例也應(yīng)當(dāng)在合理預(yù)算的范圍之內(nèi)，不宜盲目、過量投入。

2.擴(kuò)大公共綠地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。公共綠地面積尤其是人均公共綠地面積已經(jīng)成為衡量一個地區(qū)乃至一個國家生態(tài)形象的標(biāo)尺。公共綠地不僅可以提升一個地區(qū)的藝術(shù)感染力，增加其生機(jī)和活力，為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造良好的自然環(huán)境，提供賞心悅目的休閑、運動、娛樂場所，而且還能有效防止和減輕污染，涵養(yǎng)水源、保持水土，改善當(dāng)?shù)氐男l(wèi)生條件，實現(xiàn)生態(tài)平衡。據(jù)有關(guān)資料顯示：“堪培拉人均綠地面積達(dá)70.5平方米、柏林是50.0平方米、華盛頓是40.8平方米”[6]。而我國的人均公共綠地面積以《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)城市建設(shè)的通知》為例：到2005年，全國城市規(guī)劃人均公共綠地面積達(dá)到8平方米以上；到2010年，人均公共綠地面積達(dá)到10平方米以上。數(shù)字上的差距足以說明我們應(yīng)努力增加公共綠地面積，使廣大社會公眾充分享受“綠色福利”。特別值得說明的是，公共綠地建設(shè)絕不僅僅限于“草皮工程”和“公園綠化”。就植物品種而言，除了草皮還應(yīng)包括鮮花和樹木；就綠化場地來說，除了公園，還包括街道綠化帶、庭院綠化和廣場綠化等；就綠化范圍和類別而言，除了城市綠化，還包括鄉(xiāng)村綠化。因此，在擴(kuò)大綠地面積時，應(yīng)本著打造“立體綠化網(wǎng)”的思路，細(xì)化草地、林木；綠化帶、廣場綠化等，以構(gòu)筑不同層次的綠化空間。此外，還應(yīng)盡量避免陷入“重城輕鄉(xiāng)”的誤區(qū)。有些地方政府在進(jìn)行公共綠地建設(shè)過程中，將重心完全置于城市，不惜重金將鄉(xiāng)間大樹、古樹、珍貴樹木請入城市，其結(jié)果不僅直接造成了珍稀樹種因氣候不宜大量死亡甚至瀕臨滅絕，而且還導(dǎo)致鄉(xiāng)間山里滿目瘡痍，破壞了當(dāng)?shù)氐纳种脖?，加速了水土流失，甚至還出現(xiàn)了土地的沙漠化和鹽堿化。很顯然，這種“重城抑鄉(xiāng)”的綠地改造舉措，其結(jié)果是得不償失的。

基礎(chǔ)設(shè)施是推行生態(tài)福利制度的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括交通、供水、供電、科研與技術(shù)服務(wù)、文化教育、衛(wèi)生事業(yè)等市政公用工程設(shè)施和公共生活服務(wù)設(shè)施等?；A(chǔ)設(shè)施具有“乘數(shù)效應(yīng)”，能帶來幾倍于投資額的社會總需求、國民收入和整體生態(tài)效益。搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，而且還能美化環(huán)境、便利民眾的生產(chǎn)和生活。進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)結(jié)合其基礎(chǔ)性、整體性和非排他性的特點，首先進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。科學(xué)、合理的規(guī)劃是建設(shè)工作得以有序開展的重要前提。應(yīng)依據(jù)城市和農(nóng)村建設(shè)的總體部署，緊緊圍繞大力發(fā)展生態(tài)福利事業(yè)，改善公民的生產(chǎn)生活條件這一核心，自上而下，按照宏觀規(guī)劃、中觀規(guī)劃、微觀規(guī)劃相結(jié)合的思路安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)布局。其次，集中力量抓好重點建設(shè)項目。重點項目具有明顯的引領(lǐng)和支撐作用。政府應(yīng)著力將建設(shè)增量用于水利基本建設(shè)、清潔能源建設(shè)、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、生活服務(wù)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，逐步把建設(shè)重點由城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有機(jī)結(jié)合，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向著重點突出、全方位、立體化的方向發(fā)展。再次，提供充足的資金保障?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)耗資巨大，建設(shè)周期長，收效緩慢，要保證建設(shè)質(zhì)量，必須有足夠的資金予以支持。長期以來，基礎(chǔ)設(shè)施融資問題一直是個難題。我們可以引借發(fā)達(dá)國家的一些先進(jìn)經(jīng)驗，打破行業(yè)壟斷，適度放開法律不禁止的建設(shè)領(lǐng)域，允許和鼓勵民間資本、外資注入，采用BOT（Build－Operate－Transfer，建設(shè)－運營－移交）和TOT（Transfer－Operate－Transfer）等先進(jìn)方式，建立政府主導(dǎo)和市場運作相結(jié)合的多元化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式，解決資金難題。

（二）取消限制公民生態(tài)福利的不合理規(guī)定

1.適度、適時取消生態(tài)觀賞區(qū)門票?！笆澜邕z產(chǎn)屬于全人類共同的財富，是一種公共資源，為了讓更多的人享受到這種資源，目前，在國際上存在著降低世遺景點門票，甚至免費開放的趨勢，而且，高價門票會將一部分低收入者拒之門外，這是有失公平的”[7]。的確，取消公園、生態(tài)長廊、風(fēng)景名勝區(qū)等生態(tài)觀賞區(qū)門票是給予社會公眾最直接也是最實惠的生態(tài)福利。形式各樣的生態(tài)觀光區(qū)是生態(tài)系統(tǒng)的濃縮和還原組織，其中處處可見的清新綠色，經(jīng)過凈化的新鮮空氣，嬌艷欲滴的花朵，清澈照人的湖水，無不給人以精神的愉悅和美的享受，使人流連忘返，確實是人人向往的休閑、娛樂，放松心情的絕佳場所。不過，我國是一個人口大國，如果立即、完全取消生態(tài)觀賞區(qū)門票，必然會因游客的蜂擁而至給景區(qū)帶來難以承受的壓力，公眾不僅不會獲得期望享受的生態(tài)福利，相反，可能會對景區(qū)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞，并引發(fā)因游客擁擠而產(chǎn)生的負(fù)外部性。此外，要長期保持生態(tài)觀賞區(qū)的干凈、整潔，政府需要投入大量的人力、物力、財力進(jìn)行管理、打掃、修繕，產(chǎn)生的相關(guān)費用若均依賴政府的財政投入恐怕也是不現(xiàn)實的。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在充分考慮我國國情的基礎(chǔ)上，適度、適時取消景區(qū)門票。所謂適度取消是指一些極具教育意義和價值且維護(hù)成本較低的自然及人文觀賞區(qū)，如愛國主義教育基地井岡山、狼牙山、西柏坡等應(yīng)當(dāng)全部取消門票，而那些具有極高歷史、文化和科研價值或維護(hù)成本較高的景區(qū)，如故宮、清西陵等則需要綜合考慮國民經(jīng)濟(jì)收入水平和修護(hù)成本制定合適的價格。所謂適時取消是指收取門票的景區(qū)可以在旅游淡季的某個時間段取消門票，一方面可以引導(dǎo)公眾錯峰出游，降低景區(qū)壓力；另一方面也可以使一些低收入者有機(jī)會進(jìn)入收費觀賞區(qū)游覽，保證其享受生態(tài)福利。最后，還應(yīng)開展形式多樣的宣傳教育工作，提升廣大社會公眾的環(huán)保意識，使其自覺尊重自然，善待自然，保護(hù)自然，文明出游，以減少維護(hù)成本，實現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。

2.大力推進(jìn)“拆墻透綠”工程建設(shè)。“拆墻透綠”通俗而言就是為美化環(huán)境，將單位原有戒備森嚴(yán)的磚制圍墻拆除，改造成透空欄桿或柵欄式花墻?！安饓ν妇G”工作主要是在城市范圍內(nèi)，針對市直機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位實施。拆除圍墻后，市民不必進(jìn)門就能欣賞到如畫的風(fēng)景，既增添了城市的綠化景觀，又使公眾享受到了生態(tài)利益服務(wù)，同時還提高了人們的綠化意識和環(huán)保意識，可謂一舉多得?！安饓ν妇G”工程應(yīng)以街道兩側(cè)臨街單位為重點，除了涉及國家安全和重大利益的單位外，均應(yīng)將封閉式庭院變成開放式園林，把院內(nèi)的景觀展示于民，讓群眾共享生態(tài)資源，營造風(fēng)景優(yōu)美、生態(tài)效益突出、開放、園林式的城市綠化新格局。在“拆墻透綠”過程中，應(yīng)特別注意圍墻拆除后的綠化修復(fù)工作，努力做到院內(nèi)景觀與院外景觀有機(jī)結(jié)合，局部景觀與整體景觀融為一體，三維綠量與復(fù)層植物合理搭配，空間序列錯落有致，景觀設(shè)計豐富精致，單位綠化與小區(qū)綠化、道路綠化以及城市整體綠化同步實施。此外，還應(yīng)注意因地制宜、循序漸進(jìn)開展工作。綠化工作不能一蹴而就，需根據(jù)不同情況區(qū)別對待。一些綠化基礎(chǔ)好的單位可以盡快拆墻，綠色共賞；一些原本無綠可透的單位，則要邊拆除邊改造，加緊綠化施工。還有一些單位圍墻具有珍貴的歷史價值或深厚的文化底蘊(yùn)，拆除之后不僅增加拆除成本甚至重建成本，而且會嚴(yán)重毀損其歷史、文化及科研價值，這種情況下，必須保留，不予拆除。

“拆墻透綠”工程是打破人為設(shè)置的生態(tài)福利供給障礙的有效方式，是確保公眾盡享生態(tài)服務(wù)的重要舉措。

生態(tài)福利制度是對人本權(quán)利與價值的充分尊重和實現(xiàn)。它強(qiáng)調(diào)政府行為的主導(dǎo)性和無償性，注重每一位公民利益實現(xiàn)的公平性，并以此為基礎(chǔ)，通過建立生態(tài)福利建設(shè)資金保障制度、擴(kuò)大公共綠地和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等生態(tài)福利供給激勵措施以及適度、適時取消生態(tài)觀賞區(qū)門票、推進(jìn)“拆墻透綠”工程等取消限制公民生態(tài)福利的具體措施，實現(xiàn)生態(tài)利益公平分享的目標(biāo)追求。無論從理論方面還是從實踐角度，生態(tài)福利制度的構(gòu)建都為我們提供了應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題的全新視角及解決路徑。

[1]黃錫生，鄧禾.行為與規(guī)制：建設(shè)“兩性社會”法制保障研究[M].北京：科學(xué)出版社2010：55.

[2]劉俊卿.關(guān)于我國社會福利制度建設(shè)的思考[D].天津大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

[3]曹明德.生態(tài)法原理[M].北京：人民出版社，2002：45.

[4]薛勇民.走向社會歷史的深處：唯物史觀的當(dāng)代探析[M].北京：人民出版社2002：25.

[5]王雪梅.中國特色生態(tài)文明建設(shè)的理論基礎(chǔ)與對策設(shè)想[D]，河南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2012.

[6]江城客.公共綠地、休閑福利以及城市文化[N].南方日報，2010－10－11.

[7]柏楊，王超.北京世界文化遺產(chǎn)游覽參照點門票漲價質(zhì)疑[J].吉林商業(yè)學(xué)院學(xué)刊，2005（2）.