我國基層政府財政預算管理問題淺析

劉曉蕊

摘要：財政預算直接體現(xiàn)著政府的政策意向，關系到社會經濟運行效率。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、區(qū)等基層政府或其派出機構（以下簡稱：基層政府），受政府職能定位、管理體制、事權與財權匹配程度等因素影響較大，如何使其財政預算更加科學、在公共產品的提供上更加公平、在資金配置上更加有效，直接關系到國家整體政策的落實及人民生活水平及生活質量的提高。本文分析了基層預算管理體制存在的問題，并提出了解決途徑。

關鍵詞：基層政府；財政預算；問題；對策

一、基層政府財政預算管理體制中存在的問題

1.收入方面

（1）“服務經濟發(fā)展職能”與“經濟發(fā)展職能”界定不清。政府職能，亦稱行政職能，是指國家行政機關依法對國家和社會公共事務進行管理時應承擔的職責和所具有的功能。政府職能反映公共行政的基本內容和活動方向，是公共行政的本質表現(xiàn)。我國政府的職能定位和管理模式形成于計劃經濟時期，雖經多次改革，但仍沒有完全確立適用于社會主義市場經濟發(fā)展需要和社會主義民主政治要求，采用的是以經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務為核心職能的有限政府模式。政府的經濟職能主要有宏觀調控職能、提供公共產品和服務職能及市場監(jiān)管職能。政府應通過改善、創(chuàng)造本地區(qū)的經濟發(fā)展環(huán)境，提高社會管理水平，打造服務型政府來吸引、留住、發(fā)展企業(yè)，從而達到發(fā)展本地區(qū)經濟的目的。但是目前我國基層政府及其派出機構往往片面強調地方“造血”功能，僅在經濟發(fā)展及招商引資上下功夫，利用各種稅收減免、政策補貼、行政程序簡化等方式，吸引企業(yè)及大型機構在本地方納稅。此做法存在兩方面的突出問題，首先是在法律上，稅法對于稅收減免有著嚴格的規(guī)定及審批程序，地方政府無權干涉；其次，政府補貼缺乏一定的標準，容易為權力尋租行為創(chuàng)造機會，同時造成地區(qū)間的惡性競爭，使政府過多干擾市場，對整體經濟的發(fā)展不利。

（2）“以收入定增長”模式在合理性上值得商榷。我國稅收實行分稅制體制，這必然形成行政管理上的垂直管理模式，但對于基層政府以收入定增長，以增長定財政規(guī)模和官員政績的模式，不僅造成了基層政府在招商引資與稅收協(xié)調上的尷尬地位，也形成了對稅務機關的壓力和行政上的干擾。另外，由于地區(qū)間的資源不同，如地理位置、文化底蘊、經濟發(fā)展水平等的不同，單一以稅收增長幅度作為主要分配依據就顯得缺乏依據，顯失合理。客觀上造成了地方保護主義的蔓延，不利于整體發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和科學發(fā)展。

（3）收入預算不全面。根據規(guī)定，行政事業(yè)性收費、國有資源（資產）有償使用收入、事業(yè)單位經營收入等應納入財政預算統(tǒng)籌安排。在非稅收入中最難以全面納入預算統(tǒng)籌管理的是國有資源有償使用收入。在基層政府及派出機構中，由于長久以來的法律法規(guī)不健全、政策變動、執(zhí)行不到位及機構變動、人員更替頻繁等原因，造成國有資產產權不清晰。且整體資產的完整性也存在較大問題，部分機構對政策掌握模糊，執(zhí)行不力，導致國有資產底數不清。由于上述兩方面的原因，造成國有資產的有償使用收入不能完全按要求納入基層財政預算。

2.支出方面存在的問題

（1）事權與財權不相匹配。我國政府在財權上移的過程中，出現(xiàn)了事權下移的趨勢。以分稅制改革為例，在近15年間，中央財政收入占比從40%上升到50%以上，地方財政支出占比卻從60%持續(xù)攀升到80%。地方政府的財權雖然被削弱，但其承擔的社會發(fā)展重任卻并沒有因此削弱?；鶎诱呐沙鰴C構承擔了一級政府的職能，但是從行政序列上卻沒有一級政府的法定地位。在事權與財權的匹配問題上更加捉襟見肘。

（2）各職能部門、財政部門之間關系不順。財政部門是財政資金的管理者，各職能部門在其職能范圍內對所管轄資金的使用負責任。但在實際操作中，主管財政部門與各職能部門領導職位的劃分，尤其是黨委與行政的劃分，在資金的統(tǒng)籌、溝通與撥付的及時性等方面存在不暢。

（3）“基本保障”職能體現(xiàn)不充分，財政預算的“公平分配”職能發(fā)揮不到位。我國現(xiàn)行的行政制度對基層重視程度相對弱化。在過去的一段時期內，財政預算片面強調了基層自身的“造血”功能，對于基層的“基本保障”弱化，無法體現(xiàn)出財政“公平分配”的原則，導致基層政府因部門、地區(qū)不同，發(fā)展程度及速度不同。另外，目前政府的職能定位還沒有完全達到“以公共服務為導向”確定職責，因此很多管理職責包括財政管理職責都沒能實現(xiàn)法制化、科學化、規(guī)范化。

3.預算編制方面存在的問題

（1）預算編制不規(guī)范不具有針對性。目前，我國宏觀性法律法規(guī)較多，具體到基層的反而較少。由于基層解決實際問題較多，因此應有針對性的采用實施細則、管理辦法等形式作為對法律法規(guī)的補充，完善整個法律體系，使基層有法可依。

（2）預算編制時間與工作布置時間不符。目前基層編報預算開始日基本為前一年的9月，原因是我國預算是由下而上，層層編報匯總，因此要留出足夠的時間。但對于基層工作者來說，此時全年工作還尚未收尾，在確定下一年的工作上不能做到相對準確。更重要的是，上一級政府及部門工作的確定及下達是在第二年的3月份開完人大會議之后，這樣造成基層預算的編制不能完全包含這些重點工作，更無法預測資金來源，最終導致預算編制不全面、不準確。

（3）預算標準調整及追加不及時。各種剛性支出標準多年不變，與實際情況相差甚遠，比如可能汽油的價格一年內漲了幾次，但有關車輛的支出標準卻長時間不調整，不利于客觀反映基層部門全年預算的執(zhí)行情況。另外，隨著各種突發(fā)事件，資金到位要遠遠落后于工作開展，而且在審批上存在著程序多、時間長的問題。

二、解決基層財政管理體制存在問題的對策

1.以“公共服務型”政府為發(fā)展導向，合理確定各級政府職能范圍

應明確各級政府間事權及支出責任劃分，加大公共服務支出。尤其要以基層政府及派出機構承擔的明顯不合理的事權與支出責任調整為突破口，對支出責任與財權進行全面系統(tǒng)優(yōu)化調整，盡量減少交叉和重疊，以提高服務效率。在公共商品的供給層面上，對于農業(yè)、教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等關系國計民生的重要事務，要體現(xiàn)公共服務、公共保障的均等化，并通過轉移支付給予適當補助。變片面強調“造血”功能，為強化基層的服務經濟發(fā)展功能，建立合理的政績考核制度，將經濟發(fā)展與城市建設、環(huán)境保護、職能履行合理聯(lián)系起來。

2.制定科學的轉移支付制度，同時加大績效考核力度

一是要正確處理一般性轉移支付和專項轉移支付的關系。一般性轉移支付和專項轉移支付各有特點，應科學設置、合理搭配、發(fā)揮好各自的作用。在政府間事權和支出責任還沒有清晰劃分的情況下，如在提高一般轉移支付規(guī)模和比例的同時，發(fā)揮專項轉移支付作用則更有利于鼓勵和引導基層加大重點支出的投入力度。二是規(guī)范專項轉移支付。嚴格控制設立新的專項轉移支付項目，區(qū)分不同情況取消、壓縮、整合現(xiàn)有專項轉移支付項目。

3.調整預算編制時間及標準

（1）規(guī)范調整預算編制程序，加強預算監(jiān)督。應加強基層執(zhí)行《監(jiān)督法》、《預算法》等法律法規(guī)的力度，規(guī)范財政資金分配行為，嚴格履行預算編制程序。①建立有效的預算編制磋商、審查機制，提高預算編制的法律約束力。經人民代表大會審查和批準后的部門預算具有法律效力，未經法定程序不得隨意變動。在編制預算“兩上兩下”的程序中，財政部門應加強與同級職能部門的聯(lián)系與溝通，統(tǒng)籌資金支付渠道，并相應調整個職能部門重點工作下達、確定時間與基層預算編制時間，使兩者盡量匹配。②建立預算備案機制，進一步加強信息交流與溝通。財政部門應將經人民代表大會批準后的部門預算批復到各單位，同時需報人大常委會備案，為預算執(zhí)行監(jiān)督提供依據。財政部門及各部門要及時、準確地將預算信息提供給人大，解決好信息不對稱問題，使人大能更好地開展預算監(jiān)督工作，為部門預算編制提供更為準確的意見和建議。③建立權責分明、協(xié)調共進、流暢高效的預算公開工作機制，提高預算的執(zhí)行力。要以財政資金分配為重點，全面、準確、及時地公布預算管理的相關信息、資料與程序，分層次、有步驟地推進財政預算信息公開，使程序更加規(guī)范透明、分配更加公平公正、資金更加安全有效。預算監(jiān)督的整體加強和規(guī)范，也為基層預算的編制和執(zhí)行創(chuàng)造良好的運行環(huán)境。

（2）預算編制工作應“與時俱進”，提高預算編制的科學性。①剛性支出標準應根據實際情況及時進行調整，財政部門要加強對各預算單位的經費需求調研，充分了解基層的職能和預算要求，盡力保障基層合理的支出需求，使預算更科學，更具可操作性，能夠客觀反映現(xiàn)實情況。②財政部門要加強審核，規(guī)范預算填報項目及口徑，進一步提高預算編制的準確度。要規(guī)范政府統(tǒng)籌標準，使各地區(qū)之間的預算更為公平和均衡。③細化預算編制內容，將預算資金直接安排到具體單位和項目，減少財政資金的二次分配。各類專項資金和基金除按規(guī)定可以預留部分應急資金外，必須全部細化到具體項目和具體使用單位，體現(xiàn)專項資金的重點使用效果。改變資金零星分配模式，進一步規(guī)范財政資金的分配機制。

（3）完善以提高財政管理效能和財政資金使用效益為核心的預算支出績效考評體系，使該體系具有科學性、完整性和可操作性，建立支出績效對預算編制的正向激勵機制，考評結果不僅應作為預算安排的重要依據，還要向人大等監(jiān)督機構備案，同時作為考核領導干部的指標之一。

4.優(yōu)化預算支出結構，體現(xiàn)政策導向

（1）堅持依照法規(guī)完善特定性項目支出預算。要優(yōu)化財政支出結構，著力保障和改善民生?；鶎庸ぷ髦苯雨P系到國家各項惠民政策的落實，體現(xiàn)國家對人民生活的保障和改善，因此一定要以保障性資金為重點。安排地區(qū)建設時，要優(yōu)先解決群眾反映強烈，迫切要求的項目，并做好評估工作。

（2）要用科學、規(guī)范的辦法安排地區(qū)性項目支出。與地區(qū)經濟發(fā)展緊密相連的工作任務，要根據往實際支出情況合理規(guī)劃，充分調研，科學安排，進一步提高項目支出預算的準確性。

（3）嚴格區(qū)分基本支出和項目支出?；局С龊晚椖恐С鲆袊栏竦慕缦?，做實項目支出預算，便于預算的執(zhí)行和監(jiān)督。禁止侵占低保、民政等基本支出。

5.加強基層國有資源及其收益管理

（1）從法律上解決歷史遺留問題，切實依法做好產權界定、產權登記、清產核資、資產評估、產權轉讓、統(tǒng)計評價等工作。嚴格執(zhí)行國有產權進場交易制度，防止國有資產流失。采取多種方式積極推進基層經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管。定期開展資產清查工作，摸清資產整體情況。強化管理，明確職責。

（2）全面推進國有資本經營預算制度。準確把握國有資本經營預算工作的職責和定位，健全覆蓋全部國有企業(yè)的國有資本經營預算和收益分享制度，夯實國有資本經營預算基礎，積極開展國有資本收益收繳工作，擴大國有資本收益上交范圍，合理分配和使用國有資本收益，加強國有資本經營預算執(zhí)行監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮國有資本經營預算作用，優(yōu)化基層國有經濟布局和結構調整，支持企業(yè)改革發(fā)展。

參考文獻：

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