制度規(guī)則失范與公平正義失和
——現(xiàn)時期中國政府深化改革的必解難題

張國慶 胡微微

(北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100871)

當(dāng)代中國正處在由傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代文明國家的重大轉(zhuǎn)型進(jìn)程中?，F(xiàn)代文明國家具有兩個相互依存的價值內(nèi)核:一是社會普遍認(rèn)同的高尚的首要價值觀，進(jìn)而得以形成社會主流價值及價值體系;二是各種政治力量共同遵從的國家憲政原則，進(jìn)而得以通過有效的政治協(xié)商路徑實現(xiàn)制度安排，建構(gòu)相對穩(wěn)定的制度架構(gòu)及制度體系。不難理解，首要價值觀決定制度安排的性質(zhì)和方向，而制度的基本功效在于維護(hù)社會的首要價值。毋庸置疑，公平正義正是現(xiàn)代文明國家社會制度的首要價值①［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第1頁。。

對于處于轉(zhuǎn)型期的國家而言，社會多元化是不可避免的。這意味著，社會普遍認(rèn)同的高尚的首要價值觀以及社會主流價值和價值體系的提出、形成可能爭論不休，各種政治力量共同遵從的國家憲政原則以及制度架構(gòu)和制度體系的建構(gòu)、穩(wěn)固可能起伏周折。而且，“一個社會的成分越復(fù)雜，各種集團(tuán)越是縱橫交錯，其政治共同體的形成和維持就越依賴于政治制度的功效”②［美］塞繆爾·P·亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社2008年版，第7－8頁。，而政治制度發(fā)揮功效的前提是制度規(guī)則昭顯公平正義，因而使制度規(guī)則具有社會共識。

改革開放以來，中國通過政府主導(dǎo)和非均衡的發(fā)展方式實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長和社會財富總量的劇增，與此同時，“卻以另一種更快的速度造成社會的怨憤”③［美］塞繆爾·P·亨廷頓:《變革社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海人民出版社2008年版，第39頁。。概括地看，造成社會怨憤的基本問題在于社會財富(利益)分配的不公正，以至于中國家庭的基尼系數(shù)為0.61，大大高于0.44 的全球平均水平④《中國基尼系數(shù)0.61 高于全球平均水平》，《京華時報》2012年12月10 日。;社會財富分配的不公正折射的則是不同族群、不同個體人事實上享有的包括財產(chǎn)權(quán)、收益權(quán)、知情權(quán)、話語權(quán)等權(quán)利的不平等，而這種不公正、不平等的深層原因在于制度規(guī)則的失范，即規(guī)則的不公平。例如，公務(wù)員的福利待遇和消費(fèi)制度，國有企業(yè)的資源占有和壟斷利潤，戶籍制度和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等等。換言之，制度規(guī)則失范是造成社會公平正義失和的現(xiàn)實緣由。對此，中國共產(chǎn)黨以科學(xué)發(fā)展觀為思想引領(lǐng)構(gòu)建社會主義和諧社會，明確提出“必須注重社會公平”，“把維護(hù)社會公平放到更加突出的位置，綜合運(yùn)用多種手段，依法逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系”。①胡錦濤:《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》，《人民日報》2005年6月27 日。如何使公平正義成為今日中國的首要價值，并為此建構(gòu)昭顯公平正義的制度規(guī)則，乃是中國政府深化改革的必解難題。

一、概念界定與分析框架

制度是一個相對較為寬泛的概念，而正義觀則因時代背景、文化傳統(tǒng)而產(chǎn)生差異。學(xué)術(shù)界有關(guān)制度和正義的界定也在不斷的演進(jìn)和發(fā)展之中，其中不乏觀點的沖突和碰撞。本文以制度規(guī)則為視角解讀公平正義問題，首先就需要對這兩個核心概念進(jìn)行必要的界定和詮釋，以建立本文的分析框架。

(一)制度規(guī)則與失范

在眾多的制度規(guī)則研究中，概括而言，關(guān)于制度的定義有以下三種代表性觀點:第一，在傳統(tǒng)的政治學(xué)研究中，制度被認(rèn)為是政治組織本身或政治組織之間的關(guān)系，它可以是“憲法、內(nèi)閣、議會、行政機(jī)關(guān)、法院、軍隊、聯(lián)邦或自治的安排，甚至政黨系統(tǒng)”②Lecours André.New Institutionalism:Theory and Analysis.Toronto:University of Toronto Press，2005，p6.。換言之，傳統(tǒng)概念中的制度是指與政治活動直接相關(guān)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)及其之間的相互關(guān)系、結(jié)構(gòu)和安排等。第二種代表性觀點將制度視為行為的規(guī)則或準(zhǔn)則。隨著以個人為關(guān)注焦點的行為主義、理性選擇等理論和方法的興起，相比公共權(quán)力機(jī)關(guān)及其之間的相互關(guān)系而言，將制度視為規(guī)則或準(zhǔn)則的觀點流行起來。這種觀點把制度定義為人類共同體所賴以存在的辦事規(guī)則(rules)或行為準(zhǔn)則(norms)的集合。被定義為規(guī)則或準(zhǔn)則的制度，作為一種約束機(jī)制而存在，其功能在于影響行動者偏好、優(yōu)化行動者行為。③Sue E.Crawford and Elinor Ostrom，‘A Grammar of Institutions’，American Political Science Review(1995)，Vol.89，No.3，p582.制度概念的第三種理解來自于社會學(xué)制度主義者，他們將制度的內(nèi)涵擴(kuò)展到更大的范圍內(nèi)。制度不再僅僅指政治組織及其相互關(guān)系或準(zhǔn)則，而且還包括了信念、價值、人的認(rèn)知模式等影響個體行動的文化價值性要素。④Peter A.Hall，Rosemary C.R.Taylor.Political Science and the Three New Institutionalism.Political Studies (1996)，XLIV，936－957，p947.

我們認(rèn)為，制度是指在一定的歷史條件下形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的要求社會成員共同遵守的行動準(zhǔn)則，包括由這些準(zhǔn)則體系所規(guī)定的社會成員間的地位、關(guān)系等。作為行動準(zhǔn)則，制度是高度形式化的、系統(tǒng)化的規(guī)則，即在一定的意義上，制度就是規(guī)則的集合，制度對社會成員之間的結(jié)構(gòu)、關(guān)系等特點具有決定性影響。本文中的制度規(guī)則是指系統(tǒng)化了的整體性制度體系，也包括整體性制度之下的具體規(guī)則，這也構(gòu)成了本文分析制度規(guī)則失范如何導(dǎo)致社會公平正義失和的分析基礎(chǔ)和基本框架。

失范是關(guān)于制度規(guī)則研究的一項重要內(nèi)容。無疑，失范總是與規(guī)范相聯(lián)系，失范是對規(guī)范的某種反動現(xiàn)象。由此，失范存在三種表現(xiàn)形式:(1)規(guī)范缺失，即制度規(guī)則的缺乏或含混不清;(2)規(guī)范偏離，即規(guī)范所產(chǎn)生的結(jié)果與社會所謀求的目標(biāo)之間存在一定程度的偏差;(3)規(guī)范脫離，即個體對已有社會規(guī)范的反抗以致擺脫其控制。本文中，制度規(guī)則失范是指由制度規(guī)則產(chǎn)生的結(jié)果與社會公平正義要求相背離的制度現(xiàn)象。

(二)公平正義與失和

正義是人類學(xué)術(shù)研究歷史上亙古不變且常為新的重要的研究課題。無論是在東方還是西方，正義首先被認(rèn)為屬于道德范疇，而公平、公正、正義等在道德范疇內(nèi)是意義相近的概念。中國古人有云“公者無私之謂也，平者無偏之謂也”⑤《清·何啟》、“兼覆無私謂之公，方直不阿謂之正”⑥《新書·道術(shù)》?？梢?，它們常常被用于指個人的美德，并要求個人以公平、公正、正義的準(zhǔn)則為人且處事，這也構(gòu)成了正義范疇拓展的基礎(chǔ)。

隨著個人活動領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，信息不對稱現(xiàn)象加劇，以道德為基礎(chǔ)的社會協(xié)調(diào)機(jī)制的有效性逐漸下降，公共的制度安排成為社會生活的關(guān)鍵構(gòu)成要件之一，社會正義、制度正義等概念便由此誕生。與傳統(tǒng)意義上的正義概念不同，此時正義的概念成為評判社會制度安排的標(biāo)準(zhǔn)，是“好的東西和壞的東西在社會成員中的分配”⑦David Miller，Principle of Social Justice，Harvard University Press，2001，p1.的基本原則。作為一項基礎(chǔ)性規(guī)則，正義原則是合作達(dá)成的先決條件，也“支配著對制度的所有隨后的批評和改造”⑧［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第10－11頁。。

那么，怎樣的制度才是正義的呢?柏拉圖認(rèn)為，“木匠干木匠的事，鞋匠干鞋匠的事，別的人也都如此，各自發(fā)揮自己的天然作用，不去發(fā)揮別人應(yīng)發(fā)揮的作用，這種正確的分工反映著正義”①［古希臘］柏拉圖:《理想國》，馮國超主編，中國社會出版社2000年版，第148頁。在《理想國》一書中，這種觀點是以蘇格拉底之口表達(dá)出來的，但是關(guān)于觀點究竟是蘇格拉底還是柏拉圖的，學(xué)界是存在爭議的。有人認(rèn)為雖然書中是由蘇格拉底表達(dá)的，但實際上體現(xiàn)的是柏拉圖的觀點。;亞里士多德認(rèn)為，“正義(法意)與人身有聯(lián)系的;正義的(合法的)分配是應(yīng)該讓接受事物的人與該事物的價值相當(dāng)”②［古希臘］亞里士多德:《政治學(xué)》，馮國超主編，中國社會出版社2000年版，第89頁。，而且正義一定是公正的，“政治的公正是自足地共同生活、通過比例達(dá)到平等或在數(shù)量上平等的人們之間的公正。在不自足的以及在比例上、數(shù)量上都不平等的人們之間，不存在政治的公正，而只存在某種類比意義上的公正。”③［古希臘］亞里士多德:《尼各馬可倫理學(xué)》，廖申白譯注，商務(wù)印書館2003年版，第147－148頁。羅爾斯認(rèn)為，社會基本制度對個體社會成員的權(quán)利和義務(wù)、社會合作產(chǎn)生的利益進(jìn)行公平的分配和劃分是為正義④［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第5頁。，即公平的正義。

如前文所述，中國特色社會主義制度下的正義觀是公平的正義觀，基本的著眼點在于社會成員平等地參與市場競爭、參與社會生活⑤胡錦濤:《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》，《人民日報》2005年6月27 日。，公平地享受基本權(quán)利、承擔(dān)社會義務(wù)。這也構(gòu)成了本文對公平正義的基本界定。此外，本文中的公平正義不僅包含了以個人為著眼點的微觀的公平正義，還包含了以組織為著眼點的宏觀的公平正義。現(xiàn)代文明國家的社會制度既要能夠維護(hù)微觀的公平正義，同時也能保證宏觀的公平正義，才能為國家的穩(wěn)定發(fā)展奠定堅實的制度基礎(chǔ)，才能維護(hù)社會首要價值觀和價值體系的穩(wěn)定。失和，即失去和睦。在本文語境中，公平正義失和是指社會成員不能夠平等地參與市場競爭、參與社會生活，不能夠公平地享受基本權(quán)利和承擔(dān)社會義務(wù)。

二、當(dāng)前中國制度規(guī)則失范的主要表現(xiàn)

(一)政府、市場和社會間的結(jié)構(gòu)關(guān)系失衡

選擇追趕型發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展中國家在發(fā)展階段初期，不可避免地面臨著政府與市場、政府與社會的重大價值選擇。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的進(jìn)步，這個重大的價值選擇不僅關(guān)系著經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展，在一定的發(fā)展階段，更關(guān)系著社會的公平正義。在當(dāng)代中國的發(fā)展進(jìn)程中，政府與市場、政府與社會的關(guān)系失衡是現(xiàn)階段中國制度規(guī)則失范的主要表現(xiàn)之一，造成了社會公平正義的失和。

1.政府與市場關(guān)系的失衡

政府和市場是資源配置的兩種截然不同的方式。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府與市場之間的張力關(guān)系或結(jié)構(gòu)直接影響著國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程。政府和市場作為“有形的手”和“無形的手”互為補(bǔ)充:一方面，市場作為資源配置的基礎(chǔ)性機(jī)制，可以有效地解決政府在資源配置過程中經(jīng)常發(fā)生的效率低下、公共政策失誤、缺乏激勵、“尋租”等問題;另一方面，政府對市場的適度干預(yù)可以彌補(bǔ)市場不足、拯救市場失靈，消除市場資源配置條件下可能產(chǎn)生的市場壟斷、價格扭曲等不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)象。發(fā)揮政府與市場互補(bǔ)作用的基本前提條件是政府與市場相對獨(dú)立而平等的存在。然而，現(xiàn)階段中國出現(xiàn)了政府與市場關(guān)系失衡的制度失范現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為以下方面:

首先，政府相對于市場的絕對優(yōu)勢地位。自改革開放以來，中國政府破除原有觀念的束縛，確立了社會主義也可以搞市場經(jīng)濟(jì)的基本理念。1992年中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會正式提出建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，“大力發(fā)展商品市場特別是生產(chǎn)資料市場，積極培育……金融市場，發(fā)展技術(shù)、勞務(wù)、信息和房地產(chǎn)等市場，盡快形成全國統(tǒng)一的開放的市場體系”⑥江澤民:《加快改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐 奪取有中國特色社會主義事業(yè)的更大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十四次全國代表大會上的報告》，新華網(wǎng)1992年10月12 日，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003－01/20/content_697148.htm。。中國市場經(jīng)濟(jì)體制是在政府的主導(dǎo)或輔佐下有計劃、有步驟地逐步建立的，而且至今沒能脫離這一基本路徑?？梢哉f，中國市場經(jīng)濟(jì)的建立和完善在本質(zhì)上是政府向市場釋放其所掌握的經(jīng)濟(jì)權(quán)力的過程，進(jìn)而政府也就掌控著釋放的速度、程度以及方式方法等。因此，在政府與市場的互動中，政府始終處于優(yōu)勢地位。近年來，這一優(yōu)勢地位最為顯著的表現(xiàn)就是國有企業(yè)對資源的占有、獲取壟斷利潤和強(qiáng)勢擴(kuò)張，而以民營資本為主要形式的市場力量微弱，受到了政府行政權(quán)力的過多的、不恰當(dāng)?shù)南拗?，也就不可避免地使其他主體在市場競爭中處于劣勢地位，削弱了其他主體平等地參與市場競爭的能力。

其次，政府作為市場主體對市場的廣泛參與。在現(xiàn)階段的中國，由于政府和市場之間缺乏明晰、細(xì)致、穩(wěn)定的關(guān)系準(zhǔn)則，政府在與市場的互動過程中常出現(xiàn)錯位、缺位和越位，以致政府不僅作為一種強(qiáng)大的市場外部的監(jiān)管力量而存在，而且為了實現(xiàn)一定時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，政府甚至成為一支獨(dú)立的力量參與市場競爭。在這種情況下，政府兼“游戲規(guī)則制定者”、“游戲參與者”與“游戲評判者”于一身，致使政府之外的或與政府無密切關(guān)系的其他市場力量缺乏與政府平等溝通互動的基本能力和途徑，從而難以實現(xiàn)市場中的公平競爭。

因此，在現(xiàn)行的政府與市場關(guān)系的制度規(guī)則下，政府掌握著制度優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、權(quán)力優(yōu)勢等，導(dǎo)致政府與市場之間的關(guān)系失衡，其他社會主體平等參與市場競爭的公平正義得不到有效保障和維護(hù)，“權(quán)力的資本化和資本的權(quán)力化合流”①張國慶、曹堂哲:《權(quán)力結(jié)構(gòu)與權(quán)力制衡:新時期中國政府優(yōu)化公共權(quán)力結(jié)構(gòu)的政策理路》，《湖南社會科學(xué)》2007年第6期。，進(jìn)而造成了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公平正義失和現(xiàn)象。

2.政府與社會關(guān)系的失衡

如果說政府與市場之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系影響著市場主體能否平等、公平地參與市場競爭，那么政府與社會之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系則決定著社會成員是否能夠平等、公平地參與社會生活。而現(xiàn)時期中國面臨的另一種制度規(guī)則失范即來源于政府與社會之間的關(guān)系失衡。

社會是“國家領(lǐng)土范圍內(nèi)的居民及其群體的非國家組織與關(guān)系的總和”②唐士其:《“市民社會”、現(xiàn)代國家以及中國的國家與社會的關(guān)系》，《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》1996年第6期。，是政府與市場之外的國家中的第三股重要力量，是實現(xiàn)國家秩序、穩(wěn)定和發(fā)展的關(guān)鍵性因素之一。政府與社會的平等的良性互動是二者之間理想的制度狀態(tài)。在良好的制度規(guī)范下，政府與社會能夠進(jìn)行通暢的平等溝通，政府從而能夠切實掌握“人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題”，使“改革始終得到人民擁護(hù)和支持”③胡錦濤在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會上的講話中要求“要按照民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的總要求和共同建設(shè)、共同享有的原則，著力解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，努力形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的局面，為發(fā)展提供良好社會環(huán)境”。。但是在制度失范狀態(tài)下，政府與社會之間無法實現(xiàn)良性互動且表現(xiàn)出緊張關(guān)系(或稱為關(guān)系失衡)，甚至形成社會對政府的一定程度的對抗，官民沖突、官民矛盾即是這種緊張與對抗的具體體現(xiàn)。造成政府與社會關(guān)系失衡的原因并不是單一的，但是制度失范所造成的失衡是最為危險和激烈的。近年來，中國政府與社會之間的關(guān)系失衡越來越多地由制度規(guī)則失范引發(fā)，此種制度規(guī)則失范主要表現(xiàn)在以下方面:

首先，政府相對社會的強(qiáng)勢存在，主要表現(xiàn)為政府與社會之間的信息不對稱。由于政府的特殊性質(zhì)，在一定意義上，其天然地具有信息優(yōu)勢，因此信息不對稱往往表現(xiàn)為社會成員的信息匱乏。為應(yīng)對這一問題，我國《政府信息公開條例》于2008年5月正式實行，但是政府與社會之間的信息不對稱現(xiàn)象仍廣泛存在。在實踐中，政府仍然抱有“保密是一般原則，公開是例外”的傳統(tǒng)觀念，多數(shù)停留在對規(guī)定、條例、辦事程序和結(jié)果信息等的公開，而在部分重要信息公開的有關(guān)制度規(guī)定上往往為政府留有較大的自主裁量權(quán)，造成政府與社會之間的信息不對稱，阻礙了二者的良性互動。

其次，弱勢群體的存在，特別是由制度失范導(dǎo)致的弱勢群體。實現(xiàn)社會公平正義的重要指標(biāo)之一是社會中不存在非自然形成的弱勢群體，而制度是保護(hù)和減少社會弱勢群體的最為重要的保障。因此，政府與社會關(guān)系方面的制度是否失范的重要衡量指標(biāo)之一，是制度本身是否造成弱勢群體的存在。顯然，在當(dāng)代中國社會中，普通社會成員相對于政府而言已經(jīng)成為了制度性弱勢群體，這也造成了公民與政府之間無法實現(xiàn)良性溝通，官民沖突事件明顯增多。

因此，在目前的政府與社會關(guān)系的制度規(guī)范下，社會與政府之間的關(guān)系顯著失衡，繼而引發(fā)一般公民與政府公務(wù)人員之間的個體關(guān)系的嚴(yán)重失衡。在這種失衡狀態(tài)下，社會成員平等地參與社會生活的能力明顯降低，進(jìn)而造成了社會公平正義的失和。

(二)公民權(quán)利與義務(wù)的分配失衡

除了結(jié)構(gòu)關(guān)系層面的宏觀公平正義之外，社會成員之間的公平正義是公平正義理論最為主要的出發(fā)點和落腳點。此時的正義是指權(quán)利與義務(wù)在社會成員之間公平的分配?，F(xiàn)階段中國公民權(quán)利與義務(wù)分配關(guān)系的失衡是制度規(guī)則失范現(xiàn)象的另一個重要表現(xiàn)，主要體現(xiàn)為規(guī)則造成的收益與成本負(fù)擔(dān)不對等和社會福利體系的過度差異化。

1.規(guī)則造成的收益與成本負(fù)擔(dān)不對等

規(guī)則造成的收益與成本負(fù)擔(dān)不對等是現(xiàn)階段中國社會權(quán)利與義務(wù)關(guān)系失衡的首要表現(xiàn)。正常情況下，每一位社會成員同時享有權(quán)利與義務(wù)①特殊情況如因犯罪行為被判定剝奪某些權(quán)利等除外。，權(quán)利在一定意義上是收益，義務(wù)則可被認(rèn)為是成本的分擔(dān)。因此，收益與成本的分配關(guān)系反映著權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系。進(jìn)而，按照公平正義的基本原則，收益與成本負(fù)擔(dān)應(yīng)在社會成員中進(jìn)行公平平等的分配。而現(xiàn)階段中國的部分制度規(guī)則在進(jìn)行收益與成本分配中存在著不對等的現(xiàn)象，那么這部分制度規(guī)則就是失范的。

以公共財政為例。公共財政是具有公共性質(zhì)的財政，公共性的根本在于“取之于民，用之于民”。換言之，公共財政的公共性體現(xiàn)在其來源渠道的公共性質(zhì)和使用對象的公共性質(zhì)。公共財政，是為了實現(xiàn)政府職能、更好地謀求國家發(fā)展和社會進(jìn)步由政府集中的一部分社會資源，其成本承擔(dān)者是社會全體成員。然而，政府公務(wù)人員具有自利傾向，在可能的情況下會將公共財政用于私人用途或借公務(wù)之名創(chuàng)造本不該存在的個人福利。政府公務(wù)人員是收益者，而社會其他成員雖然為此付出了成本卻不能獲取相應(yīng)的收益。在我國，政府公務(wù)人員的此類收益主要是職務(wù)消費(fèi)，以“公車”、“公宴”、“公樓”、“公游”、“公學(xué)”等為主要存在形式。公共財政被大量用于支付政府公務(wù)人員的個人消費(fèi)。公共財政的私人化不僅違背了公共財政的根本屬性，也造成了社會全體成員負(fù)擔(dān)成本而政府公務(wù)人員獲取收益的不公平現(xiàn)象，加劇了官民矛盾的嚴(yán)重程度。如果制度規(guī)則對類似行為有意或無意地認(rèn)可、默許或縱容，那么制度規(guī)則就是失范的。雖然當(dāng)前我國政府對“三公消費(fèi)”采取限制和約束，但部分行政開支不再僅僅是限制和約束問題，而是其本身是否應(yīng)該存在的問題，例如“公宴”、“公學(xué)”本身就不該存在。

2.社會福利體系的過度差異化

“在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家中，社會再分配是通過國家的福利系統(tǒng)實現(xiàn)的。”②Victor Nee.“A Theory of Market Transition:From Redistribution To Markets In State Socialism”.American Sociological Review，1989，Vol.54:p663.社會福利也是社會成員在履行義務(wù)之后獲取收益權(quán)利的體現(xiàn)。根據(jù)公平正義的要求，“所有的社會基本善都應(yīng)被平等地分配，除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者”。③［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏、何包鋼、廖申白譯，中國社會科學(xué)出版社1988年版，第292頁。因此，非有利于最不利者的福利制度規(guī)則的設(shè)計都是違背公平正義要求的，是失范的。換言之，福利系統(tǒng)中差異化設(shè)計只有在有利于最不利者的情況下才能符合正義的要求，如“五保戶”政策、殘疾人優(yōu)惠政策等等。但是，如果福利系統(tǒng)多元規(guī)則的設(shè)計不是基于使最不利者獲利的情形，那么這種多元化的制度規(guī)則就構(gòu)成了對公平正義的損害。

隨著政府對民生問題的強(qiáng)調(diào)和關(guān)注，可以說，我國的社會福利保障體系有了巨大的改善和進(jìn)步。由于中國幅員遼闊、人口眾多，不同區(qū)域的發(fā)展?fàn)顩r差異很大，在此意義上，福利體系的差異化設(shè)計是必要的，但我國福利體系的設(shè)計存在過度差異化問題，而且顯然造成了一定程度的社會公平正義失和。例如，政府公務(wù)人員、公有制企業(yè)職工、事業(yè)單位工作人員與民營企業(yè)員工、農(nóng)民、外企員工之間，城市居民與農(nóng)村居民之間，適用差異化的醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等福利規(guī)則，而這種差異化的規(guī)則設(shè)計并不是為了保護(hù)社會中最不利者的利益。因為在目前的環(huán)境下，政府公務(wù)人員、公有制企業(yè)職工、事業(yè)單位工作人員相對于民營企業(yè)員工、農(nóng)民、農(nóng)民工、外企員工，城市居民相對于農(nóng)村居民，均不屬于最不利者，但在現(xiàn)行的過度差異化的福利規(guī)則下前者卻享受著更為優(yōu)越的福利保障。這也就造成了農(nóng)村人口努力獲取城市戶口、每年百萬人投身國家公務(wù)員考試等極不正常的社會現(xiàn)象。

以戶籍制度、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、體制內(nèi)外等“雙軌制”為代表的社會福利規(guī)則，顯然違背了公平正義原則。更嚴(yán)重的是，過度差異化的福利體系使處于不同制度規(guī)則之下的社會群體享受的保障程度差距過大，甚至造成了不同群體之間的對立、仇視情緒，嚴(yán)重危害了社會的和諧與穩(wěn)定。

三、制度規(guī)則失范引發(fā)的社會公平正義失和的危害性

與自然等其他因素導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象不同，制度規(guī)則體系是國家、社會運(yùn)轉(zhuǎn)和社會成員日常行為的基本準(zhǔn)則。因此，制度規(guī)則的失范所引發(fā)的社會公平正義失和的影響范圍廣、改革難度大，甚至?xí)斐缮鐣x觀的扭曲，危害性極強(qiáng)。

首先，制度規(guī)則失范導(dǎo)致的社會公平正義失和影響范圍十分廣泛，改革難度大。一個國家或社會的涉及公共領(lǐng)域的制度規(guī)則安排，與私人領(lǐng)域不同，分配的是全社會的權(quán)利與義務(wù)、收益與成本，每一項制度或規(guī)則適用于全體社會成員或部分社會成員，無論是地方性的或是全國性的。因此，任何一項制度規(guī)則的失范都將導(dǎo)致為數(shù)眾多的社會成員無法獲得公平正義，影響范圍非常之大。而且，利益受損者往往具有群體性特征，極易引發(fā)社會中不同群體之間的矛盾與沖突。“官二代”、“富二代”、“農(nóng)二代”、“貧二代”等詞匯的誕生即是這種矛盾與沖突的最為直接的表現(xiàn)。相比個體之間的對抗，這種群體之間的矛盾與沖突對社會秩序、國家秩序的破壞力顯然更強(qiáng)，危害性更大。而且，現(xiàn)階段中國社會中已經(jīng)形成了一定程度的群體性對立，對失范的任何一項制度規(guī)則的調(diào)整必然使一部分人受益，另一部分人利益受損。因此，在這種情況下，可行的妥協(xié)方案更難以達(dá)成，甚至將再次引發(fā)矛盾與沖突的升級，導(dǎo)致改革舉步維艱，陷入公共政策選擇的兩難困境，改革難度頗大。

其次，制度規(guī)則失范所導(dǎo)致的社會公平正義失和更不易被人接受。制度規(guī)則是人類活動的產(chǎn)物，因此制度規(guī)則失范是人為的制度現(xiàn)象，而且制度規(guī)則失范又常常造成機(jī)會的不公平。有調(diào)查顯示，61.2%的人可以接受差異只要機(jī)會公平，只有11.3%的人無法接受機(jī)會公平下的不平等。①M(fèi)artin K.Whyte，Myth of the social volcano:perceptions of inequality and distributive injustice in contemporary China.Stanford，Calif.:Stanford University Press，2010.pp.55－56.因此，與稟賦、樣貌、性別、家庭狀況、遭遇事故等自然或偶然因素相比，制度規(guī)則失范所導(dǎo)致的不公平現(xiàn)象更不易被社會成員接受。

第三，制度規(guī)則失范引發(fā)的公平正義失和還對社會正義觀和社會價值取向產(chǎn)生重大影響。制度規(guī)則在分配權(quán)利與義務(wù)、利益與成本的同時，是全體社會成員的基本行動準(zhǔn)則，對社會生活有著巨大的示范和引導(dǎo)作用。公平正義的制度規(guī)則將引導(dǎo)社會成員摒棄非正義的行為策略，選擇正義的行為策略，因為制度規(guī)則沒有發(fā)生失范現(xiàn)象時，社會成員選擇公平正義的行為相對不公平正義的行為總是能夠獲取較大的收益。但是，當(dāng)制度規(guī)則失范時，這種示范和引導(dǎo)效用將大大降低，甚至導(dǎo)致社會成員向著不正義的方向發(fā)展。當(dāng)長期的、經(jīng)常性的非正義行為發(fā)展為行為慣例、行為習(xí)慣時，社會的公平正義將受到嚴(yán)重侵蝕，嚴(yán)重時將造成社會正義觀和社會價值觀的扭曲。

四、余論

以結(jié)構(gòu)關(guān)系失衡為主要表現(xiàn)的制度失范和以權(quán)利義務(wù)失衡為主要表現(xiàn)的規(guī)則失范構(gòu)成了現(xiàn)階段我國制度規(guī)則的失范現(xiàn)象，并且引發(fā)了社會公平正義的失和，成為我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、社會進(jìn)步和構(gòu)建社會主義和諧社會的必解難題。社會公平正義失和源于制度規(guī)則失范，那么這一困境的破解首先的基本路徑在于制度創(chuàng)新。只有通過制度創(chuàng)新，對失范的制度規(guī)則進(jìn)行必要的調(diào)整使其重回規(guī)范之路，才可使制度規(guī)則向著彰顯社會公平正義的方向演進(jìn)。

政府是承載國家公共權(quán)力的重要載體之一，享有公共權(quán)力的政府是制度創(chuàng)新的主要及重要主體。因此，可以說，制度創(chuàng)新是具有法定公權(quán)力的政府部門，基于一定的公共價值觀，為實現(xiàn)一定的公共目標(biāo)而做出的不同以往的、不同于其他主體的新的以至原創(chuàng)性的制度、規(guī)則，其中包括公共政策、發(fā)展戰(zhàn)略等。中國政府推動制度創(chuàng)新的關(guān)鍵節(jié)點在于對一系列失衡關(guān)系的調(diào)整和協(xié)調(diào)，包括:政府與市場的關(guān)系，政府與社會的關(guān)系，不同社會階層之間的關(guān)系，政府各機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，中央政府與地方政府的關(guān)系等等，從而扭轉(zhuǎn)社會公平正義失和的狀態(tài)。

從公共行政學(xué)的理論分析看，制度創(chuàng)新一定是基于一定的公共行政典則規(guī)范(簡稱典范)。換言之，實現(xiàn)制度創(chuàng)新必然要求伴隨著一定的公共行政典范的更新替代，即公共行政范式的轉(zhuǎn)換。在某種意義上，公共行政典則規(guī)范的更新替代也是制度創(chuàng)新的一種形態(tài)。公共行政典范的更新替代在不同時期、不同背景下具有特定的內(nèi)涵。在改革開放初期，謀求國家經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，增加國民收入，改善人民生活水平是公共行政典范的主要范疇;在中國行政體制改革的大背景下，“公共權(quán)力的合法性、適用對象、運(yùn)用方式、制衡的合理性和有效性、改變的主體和程序等相關(guān)問題”②張國慶:《公共行政典則規(guī)范更新替代與政府行政制度創(chuàng)新》，《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2002年第2期。是公共行政典范的主要范疇。而在當(dāng)代中國的發(fā)展背景下，公共行政典范的主要范疇則在于以推動國家可持續(xù)發(fā)展、促進(jìn)社會公平正義為基本價值基點，打破路徑依賴，徹底破除傳統(tǒng)發(fā)展路徑下形成的觀念、認(rèn)識和方法，通過制度創(chuàng)新逐步改造失范的制度規(guī)則，逐步消除跨越式發(fā)展、追趕型發(fā)展戰(zhàn)略帶來的負(fù)外部效應(yīng)，通過制度創(chuàng)新完善現(xiàn)有制度，使制度規(guī)則失范現(xiàn)象得到有效改善，從而有益于社會主義和諧社會的構(gòu)建?！耙愿蟮恼斡職夂椭腔郏皇r機(jī)深化重要領(lǐng)域改革，堅決破除一切妨礙科學(xué)發(fā)展的思想觀念和體制機(jī)制弊端，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”③胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會而奮斗——胡錦濤同志代表第十七屆中央委員會向大會作的報告摘登》，《人民日報》2012年11月9 日。。