陳愛蓓
蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的法治保障
陳愛蓓
蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)地處上海核心、皖江城市帶、江蘇沿海開發(fā)等國家戰(zhàn)略的區(qū)域鏈接點,由蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、南京五個地級行政區(qū)域共同組成,其中包含多個國家級和省級開發(fā)區(qū)。建設(shè)蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū),既是江蘇實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的需要,也是推進大蘇南甚至長三角地區(qū)經(jīng)濟、社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的機遇。這種大范圍、跨行政區(qū)域管理的國家自主創(chuàng)新示范區(qū),在國內(nèi)沒有先例可循,需要在政策、法規(guī)等制度建設(shè)方面通盤思考,并依照法律程序制定相關(guān)地方性法規(guī),為示范區(qū)規(guī)劃提供強有力的法治保障。
目前,國務(wù)院已批準四個國家自主創(chuàng)新示范區(qū),都是以高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和綜合改革試驗區(qū)為基礎(chǔ)的行政區(qū)域。蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)在范圍上跨越蘇南五個經(jīng)濟較為發(fā)達的城市,各地都有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,政策同質(zhì)化程度高,行政管理復雜,跨區(qū)域協(xié)調(diào)、一體化發(fā)展的難度很大,應采取更有力的措施,通盤考慮示范區(qū)建設(shè)的政策、法規(guī)制度。目前,蘇南城市的相關(guān)規(guī)范較為零散,省有關(guān)部門有必要整合蘇州、無錫、常州、鎮(zhèn)江、南京五市現(xiàn)有有關(guān)自主創(chuàng)新的各類規(guī)劃部署和政策文件,并在充分研討、協(xié)商的基礎(chǔ)上,吸收提煉各地首創(chuàng)、合理的政策措施,以法律、法規(guī)和行業(yè)自律等形式,明確蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)一體化發(fā)展的政策、法規(guī)導向,并樹立“大市場、大區(qū)域”的觀念,優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)。
實施差異化發(fā)展戰(zhàn)略,加強城市間的專業(yè)分工。關(guān)稅同盟理論強調(diào)分工專門化,蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)要形成合力,就要在政策、法規(guī)上逐漸淡化行政區(qū)意識,強化示范區(qū)規(guī)范,通過合理分工,從各地創(chuàng)新資源稟賦和現(xiàn)實發(fā)展基礎(chǔ)出發(fā),形成優(yōu)勢疊加和互補的發(fā)展格局,增進蘇南各城市各自的利益和整體的利益。
打破行政區(qū)劃的束縛,統(tǒng)一政策、建立共同市場。實行市場主導型的區(qū)域創(chuàng)新模式,先是由企業(yè)參與、市場主導,最后才到政府間的協(xié)商和政府間的制度安排,必要時在省級政府層面設(shè)立專門機構(gòu),負責蘇南大區(qū)域的宏觀規(guī)劃和戰(zhàn)略協(xié)調(diào)。
通過制度創(chuàng)新推進區(qū)域創(chuàng)新一體化。蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)在加強科技自主創(chuàng)新的同時,更要關(guān)注綜合自主創(chuàng)新,充分發(fā)揮蘇南地區(qū)的諸多優(yōu)勢,爭取成為全國探索區(qū)域綜合自主創(chuàng)新的示范區(qū)。因此,需要加快企業(yè)制度創(chuàng)新、金融制度創(chuàng)新、社會組織制度創(chuàng)新、科技制度創(chuàng)新、社會文化制度創(chuàng)新,體現(xiàn)示范區(qū)在資源整合、產(chǎn)業(yè)升級、成果轉(zhuǎn)化、機制創(chuàng)新、人才聚集等方面的先導示范作用,充分發(fā)揮政府在創(chuàng)新激勵、創(chuàng)新融資、創(chuàng)新人才開發(fā)、創(chuàng)新文化培育、創(chuàng)新服務(wù)體系建設(shè)等方面的影響,形成指導蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)的政府規(guī)章,為出臺相關(guān)地方性法規(guī)奠定基礎(chǔ)。
蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)是一項復雜的系統(tǒng)工程,其中法制創(chuàng)新最為關(guān)鍵。因此,示范區(qū)發(fā)展要把各項保障性的政策、法規(guī)制度建設(shè)推到前臺,逐漸將各地政府的競爭重點轉(zhuǎn)移到創(chuàng)造良好的法制環(huán)境上來。事實上,WTO規(guī)則等國際規(guī)范的倒逼機制,也在強制政府逐漸回歸本位,以優(yōu)質(zhì)的制度取勝。蘇南示范區(qū)在創(chuàng)建過程中,要重點形成創(chuàng)新一體化保障的法制環(huán)境。
完善科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化方面的政策、法規(guī)。針對目前科技成果轉(zhuǎn)化率較低的現(xiàn)狀,江蘇要借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗,進一步完善對蘇南地區(qū)科研人才、創(chuàng)業(yè)人才的激勵政策,建立創(chuàng)新企業(yè)的股權(quán)激勵機制以及創(chuàng)新利益分配機制,激發(fā)管理人才和科技人才自主創(chuàng)新的積極性和主動性,促進人才資源與科技生產(chǎn)力的有效對接。同時,通過合理的評價考核政策,完善利益分配機制,更好地搭建科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的橋梁。
制定保障關(guān)鍵創(chuàng)新資源示范區(qū)共享的法律規(guī)范。創(chuàng)新資源是極度稀缺資源。要形成創(chuàng)新合力、共同發(fā)展,蘇南城市間就要在創(chuàng)新法制上探索關(guān)鍵創(chuàng)新資源共享規(guī)范,提高大蘇南地區(qū)總體的自主創(chuàng)新能力。具體做法可包括由各級政府和公共部門主導進行創(chuàng)新投入,形成優(yōu)質(zhì)創(chuàng)新資源以及購買、租借民間生成的關(guān)鍵創(chuàng)新資源,建設(shè)蘇南創(chuàng)新資源庫和創(chuàng)新資源交易市場,完善交易法規(guī)等。
依法促進重大項目的合作創(chuàng)新。合作創(chuàng)新是國際主流趨勢,針對資金需求大、技術(shù)要求高、外溢效應特別好的一些重大自主創(chuàng)新項目,要通過制定相應的法律規(guī)范,在蘇南地區(qū)形成跨行政區(qū)域、跨部門、跨組織的合作創(chuàng)新機制,嘗試在示范區(qū)內(nèi)摒棄傳統(tǒng)的重點考核GDP的方式,促進創(chuàng)新要素的流動,提高績效。
參照國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的各項政策和管理辦法,江蘇要在政策和權(quán)限允許的范圍內(nèi),將蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)內(nèi)采取的投融資扶持、稅收優(yōu)惠、政府采購以及重大創(chuàng)新項目用地等扶持政策透明化,并用地方性法律、法規(guī)的形式固定下來,營造公平的企業(yè)創(chuàng)新環(huán)境,注重按照科技含量的高低來確定政策優(yōu)惠導向。
科技創(chuàng)新需要與金融結(jié)合。江蘇作為國家促進科技與金融結(jié)合試點省份,要建設(shè)好科技金融合作示范區(qū),可以在蘇南地區(qū)探索建立統(tǒng)一監(jiān)管下的場外交易市場,爭取蘇南或全省擁有自行發(fā)債試點權(quán),形成支撐不同規(guī)模,不同所有制企業(yè)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新活動的多元化融資渠道,通過政策法規(guī)引導財政資金、信貸資金、風險資金流向蘇南示范區(qū),促進科技創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的有效對接,率先形成比較完備的科技投融資體系;在稅收政策上,要進一步落實引進技術(shù)設(shè)備免征關(guān)稅、重大技術(shù)裝備進口關(guān)鍵原材料和零部件免征進口關(guān)稅與進口環(huán)節(jié)增值稅、企業(yè)購置固定資產(chǎn)抵扣增值稅、軟件產(chǎn)品超稅負增值稅即征即退等鼓勵企業(yè)創(chuàng)新的各項優(yōu)惠政策。
探索新的采購模式。將實踐中成熟的經(jīng)驗通過地方性法規(guī)的形式確定下來加以推廣:一是創(chuàng)新過程采購。當政府需要一種新產(chǎn)品時,把該產(chǎn)品的技術(shù)、性能、品質(zhì)、標準、用途等需求清晰描述出來,向國內(nèi)外、內(nèi)外資企業(yè)招標,誰能勝出就簽定購買合同。達到要求后,即采購其產(chǎn)品。此模式同一般政府采購的不同之處在于,它采購的產(chǎn)品事先是不存在的,需要通過研發(fā)才能實現(xiàn);而一般政府采購的產(chǎn)品,是已經(jīng)存在的,不需再進行研發(fā)。二是創(chuàng)新認證采購。就是對企業(yè)或新產(chǎn)品采取創(chuàng)新認證制度,包括研發(fā)認證、節(jié)能認證、環(huán)保認證等,不論國內(nèi)外、內(nèi)外資企業(yè),凡通過認證的企業(yè)或新產(chǎn)品,即納入政府的采購范圍,政府在這個范圍內(nèi)招標采購。三是小企業(yè)創(chuàng)新采購。在政府采購總額中小企業(yè)必須占有一定比例;根據(jù)采購額的大小對小企業(yè)傾斜。四是創(chuàng)新引導采購。對于高成長性的創(chuàng)業(yè)企業(yè),政府給予一定額度的采購合同,作為信用引導其他企業(yè)采購或投資或者政府只提供信譽擔保,引導機構(gòu)和私人采購。
當前,在開發(fā)和形成自主知識產(chǎn)權(quán)的過程中,蘇南很多企業(yè)特別中小企業(yè)面臨著資金不足的困擾。政府應通過各種途徑和方式,建立創(chuàng)收投資體制,加大對技術(shù)研發(fā)的投入,為企業(yè)知識產(chǎn)權(quán)工作提供支持。
對前沿科學技術(shù)領(lǐng)域的開發(fā),可由政府相關(guān)部門牽頭對新技術(shù)、新材料等的發(fā)展趨勢進行調(diào)查、分析和研究,并定期公布,以指引科研和開發(fā)的方向;對現(xiàn)有專利的評估,由政府相關(guān)部門組織專家對已經(jīng)公開但還沒有產(chǎn)業(yè)化的授權(quán)專利進行篩選,評出一批有前景的技術(shù),由企業(yè)選擇是否產(chǎn)業(yè)化;與知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的各政府部門(涉及科技、貿(mào)易、海關(guān)、司法等)要聯(lián)合起來,結(jié)合企業(yè)的實際需要,建立系統(tǒng)性的、經(jīng)常性的預警工作體系,對專利信息進行采集和分析,對可能發(fā)生的爭端和產(chǎn)生的危害向相關(guān)部門發(fā)出預報;幫助企業(yè)建立專利管理系統(tǒng),對企業(yè)的專利申請戰(zhàn)略和有效利用研究和開發(fā)成果的戰(zhàn)略提供有價值的指導。
要進一步加大對知識產(chǎn)權(quán)的司法保護力度。一方面,通過制定和提供知識產(chǎn)權(quán)訴訟指南,引導權(quán)利人充分行使訴權(quán),發(fā)揮民事制裁在知識產(chǎn)權(quán)訴訟中的特殊作用;另一方面,建立知識產(chǎn)權(quán)案件立案、審理和執(zhí)行的快捷通道,縮短訴訟周期。同時,繼續(xù)加大知識產(chǎn)權(quán)民事和行政案件的調(diào)解和協(xié)調(diào)力度,充分運用執(zhí)行工作聯(lián)動機制,積極促成知識成果的轉(zhuǎn)化。法院各審判部門要探索知識產(chǎn)權(quán)刑事、民事、行政案件“三審合一”的審判模式改革,有效整合司法資源。加強與海關(guān)、工商、版權(quán)、質(zhì)監(jiān)、商檢等知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法部門的溝通,建立工作協(xié)調(diào)機制,在證據(jù)收集、數(shù)額認定、法律適用、裁量尺度等方面規(guī)范行政執(zhí)法程序,保證行政執(zhí)法與司法審查標準的統(tǒng)一。
蘇南地區(qū)的高校、科研單位中科研技術(shù)力量比企業(yè)雄厚,每年都有相當多的科研成果申請專利或通過驗收。但是,多數(shù)科研成果卻沒有直接轉(zhuǎn)化為企業(yè)的生產(chǎn)力。很多企業(yè)持有資金,卻由于對發(fā)明人個人推介的項目缺乏信任等原因,不知道該投資哪些項目,或者不愿投資。因此,培育獨立的知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中介機構(gòu),為高校和科研單位的科研成果與企業(yè)資金交換搭建平臺是值得嘗試的做法。這種中介機構(gòu)可以通過一定的投資風險分擔設(shè)計,對技術(shù)成果的知識產(chǎn)權(quán)保護進行多樣性的管理,措施包括對技術(shù)成果加以評估,購買該技術(shù),再轉(zhuǎn)讓給企業(yè);將高校和科研單位的技術(shù)成果中介給企業(yè)實施;或者與知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利所有人成為共同合伙人與企業(yè)建立合作等,推進產(chǎn)、學、研結(jié)合和專利成果的商業(yè)化。
國際化的創(chuàng)新一體化政策主要體現(xiàn)在政策的兼容性、公共性以及政策的市場化、法律化程度四個方面。
示范區(qū)的創(chuàng)新政策要與WTO規(guī)則兼容。省政府對蘇南創(chuàng)新企業(yè)的各項扶持政策一定要符合WTO補貼與反補貼規(guī)則。在目前形勢下,政府有關(guān)部門一方面應深入研究WTO規(guī)則與國外反補貼立法的理論與實踐,加緊對現(xiàn)行的補貼政策進行一次檢查,認真梳理和調(diào)整與WTO規(guī)則不相符的補貼政策與措施,不再實施的要及時清理。同時,要不斷改進政府調(diào)控經(jīng)濟和發(fā)展產(chǎn)業(yè)的手段,在出臺金融、產(chǎn)業(yè)扶持、國企改革、稅收和土地管理等領(lǐng)域的直接優(yōu)惠政策和措施時,要嚴格審查,內(nèi)容表述須嚴謹,防止不符合WTO規(guī)則和中國入世承諾的補貼政策與措施的條文出現(xiàn);另一方面應通過制度和政策創(chuàng)新,制訂與WTO反補貼規(guī)則不相沖突的新的補貼政策,尤其是被其他成員國證明行之有效的補貼政策,以規(guī)避反補貼調(diào)查。
示范區(qū)的自主創(chuàng)新政策要具有公共性。隨著世界經(jīng)濟一體化發(fā)展的深入,江蘇的自主創(chuàng)新政策要從追趕型的特殊政策體系走向社會化的公共政策體系轉(zhuǎn)變,逐步形成統(tǒng)一的、均等的社會化政策體系,消除各類創(chuàng)新主體在政策受益方面的差異,省政府在優(yōu)惠政策、人才、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面,都要實行均等化的資源配置。追趕型、特殊性政策盡管力度比較大,能夠集中力量解決一些突出問題,但是只能覆蓋少數(shù)創(chuàng)新主體,不能惠及所有創(chuàng)新主體,特別是大量的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)、本土企業(yè)、服務(wù)業(yè)以及其他地區(qū)。
政策導向要符合市場規(guī)律和有利于激活市場。一是推動供給的政策,應最大程度地采取稅收優(yōu)惠和后補助等間接手段,少數(shù)直接資助的項目,也應以企業(yè)用戶需求為導向,政府配套支持,而不能由政府直接去做;二是政策的對象范圍應從供給擴大到需求,通過鼓勵私人消費培育市場,帶動創(chuàng)新。
推進創(chuàng)新政策法律化。蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)要按照國際慣例,注重將創(chuàng)新政策作為綜合政策加以法律化,在高起點上進行制度建設(shè),能夠用法律的形式穩(wěn)定下來的政策就納入地方法規(guī),從而實現(xiàn)創(chuàng)新政策與經(jīng)濟政策、社會政策的協(xié)調(diào)一致。
對地方自主創(chuàng)新政策、法規(guī)進行實效評估是一項實驗性的工作,國內(nèi)外都沒有完全成熟的經(jīng)驗可資參照,建議由省級政府部門牽頭,組織一支研究能力強的團隊,不斷深入調(diào)研,發(fā)現(xiàn)新情況、新問題,為政策、法規(guī)的及時制定、修改提出前瞻性的意見。
蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)的相關(guān)政策、法規(guī)在總體上要與國家中長期科技發(fā)展規(guī)劃、國家產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃、“兩型社會”建設(shè)規(guī)劃、“十二五”發(fā)展規(guī)劃等對接。示范區(qū)內(nèi)部可以嘗試建立以政府為主體,企業(yè)、中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會共同參與的示范區(qū)日常管理機構(gòu),加強橫向協(xié)調(diào),推進各項政策措施的具體落實和對政府公共服務(wù)職能履行和政策執(zhí)行的監(jiān)督。同時,要不斷強化示范區(qū)政府部門的服務(wù)職能,探索市場經(jīng)濟條件下政府服務(wù)新模式,在規(guī)范行政審批、公共服務(wù)外包、電子政務(wù)建設(shè)等方面有所突破,建立高效的行政管理體制??梢蚤_展示范區(qū)內(nèi)各類協(xié)會、商會、非公募基金和各類民辦非企業(yè)社會組織的直接注冊試點。出臺相關(guān)政策,重點支持示范區(qū)打造兩三個擁有全球技術(shù)主導權(quán)的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群。
目前,衡量蘇南示范區(qū)各項自主創(chuàng)新政策貫徹落實是否到位的標準,主要還在于科技工作是否有推進,創(chuàng)新能力是否有提升,企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新積極性是否調(diào)動起來,企業(yè)界、科技界是否從政策實施中取得實效等方面。因此,要通過開展政策落實行動,構(gòu)建決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的管理機制,建立多層次的政策落實及問效機制,科學鑒定政府科技政策實施和科技投入的績效目標。在此基礎(chǔ)上,構(gòu)建科技政策、法規(guī)宣傳的省、市、縣三級聯(lián)動模式,形成科技政策、法規(guī)跟蹤反饋與監(jiān)督落實機制,為推進蘇南自主創(chuàng)新示范區(qū)建設(shè)營造良好法治環(huán)境。
(作者系江蘇省社會科學院法學研究所所長,法學博士)
責任編輯:黃 杰