構(gòu)建地方政府規(guī)章違憲審查制度的若干思考

黃建文

(常州工學(xué)院人文社科學(xué)院，江蘇 常州 213002)

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《憲法》)沒(méi)有規(guī)定地方政府的規(guī)章制定權(quán)，而《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立法法》)第73條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府①，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！薄吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《地方組織法》)第60條也有同樣的規(guī)定，但是相關(guān)法條并沒(méi)有把憲法作為有權(quán)的地方政府制定規(guī)章的根據(jù)。而《憲法》第5條規(guī)定 “一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”，也沒(méi)有提及地方政府規(guī)章不得同憲法相抵觸的問(wèn)題?！读⒎ǚā返?0條對(duì)“對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的審查”作出規(guī)定的同時(shí)，卻沒(méi)有規(guī)定對(duì)地方政府規(guī)章同憲法或法律相抵觸的審查，僅僅只規(guī)定了地方政府規(guī)章的備案制度，那么地方政府規(guī)章是否需要進(jìn)行違憲審查呢？本文試圖從制度構(gòu)建的角度進(jìn)行探析。

一、地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)進(jìn)行違憲審查

由于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》)第53條有關(guān)于“參照”規(guī)章的規(guī)定，且有權(quán)制定地方政府規(guī)章的主體較多、地方政府規(guī)章的數(shù)量龐大以及在制定和執(zhí)行過(guò)程中存在的種種問(wèn)題，以致長(zhǎng)期以來(lái)人們對(duì)地方政府規(guī)章的法律身份一再糾結(jié)，如果否認(rèn)規(guī)章的法律屬性,勢(shì)必造成法理概念中的矛盾與混淆。其結(jié)果必然要求重新界定行政立法的概念,這不啻是對(duì)行政法學(xué)理論的一種挑戰(zhàn)②。其實(shí)，規(guī)章不僅是我國(guó)法律體系的重要組成部分，而且規(guī)章不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸③，因此如果不承認(rèn)地方政府規(guī)章的法律屬性，就不能維護(hù)我國(guó)法制的統(tǒng)一和法律的權(quán)威。

《立法法》第73條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章?！逼鋵?shí)，地方政府規(guī)章是地方政府為了實(shí)現(xiàn)其行政管理職能而制定的。雖然《憲法》未對(duì)地方政府可以制定規(guī)章及地方政府規(guī)章的違憲審查作出明確規(guī)定，但根據(jù)《地方組織法》和《立法法》制定的地方政府規(guī)章，由于其上位法——法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)不能違憲，顯然作為下位法的地方政府規(guī)章也無(wú)權(quán)超越于憲法之上，因?yàn)楸Ｕ瞎窕緳?quán)利不受侵犯是憲法的基本精神之一。

吳邦國(guó)同志曾在十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議上指出：到2010年底，我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，……中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成④。其實(shí)在地方政府的具體行政執(zhí)法中，直接作為執(zhí)法依據(jù)的、與百姓生活密切相關(guān)的大多是地方政府規(guī)章，為提高行政執(zhí)法的效率，地方政府也會(huì)大量制定地方政府規(guī)章，如果構(gòu)筑起我國(guó)法律體系基礎(chǔ)和主要軀干的地方政府規(guī)章游離于憲法，也就無(wú)法讓人民對(duì)憲法產(chǎn)生應(yīng)有的尊重和信仰，也不符合社會(huì)主義法治理念和基本精神。從憲政和政治發(fā)展的角度看，依法行政要求一切行政行為，包括制定地方政府規(guī)章的活動(dòng)，都不得逾越法律和法規(guī)的限度⑤，顯然，地方政府規(guī)章不能超越于憲法之上。

從數(shù)量而言，規(guī)章占了我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)范性文件總數(shù)的81%以上⑥，并且由于地方政府規(guī)章存在著大量越權(quán)、侵權(quán)的問(wèn)題⑦，致使在一些地方公民的勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)等基本權(quán)利受到了嚴(yán)重侵犯，中央與地方的權(quán)力劃分也受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)，法律權(quán)威受到了嚴(yán)重威脅。由于我國(guó)的行政訴訟不能對(duì)包括地方政府規(guī)章在內(nèi)的抽象行政行為進(jìn)行審查，在沒(méi)有司法審查的情況下，地方政府規(guī)章中的越權(quán)和侵權(quán)現(xiàn)象就不足為怪了。如果地方政府規(guī)章中的越權(quán)、侵權(quán)現(xiàn)象得不到消除，就很難保證法律的統(tǒng)一性和樹(shù)立法律的公信力，建設(shè)憲政國(guó)家和社會(huì)主義法治國(guó)家就是一句空話。

所以，構(gòu)建地方政府規(guī)章違憲審查制度勢(shì)在必行。

二、地方政府規(guī)章的違憲審查主體

《立法法》第88條規(guī)定：“改變或者撤銷(xiāo)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限是：……(三)國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章；……(五)地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷(xiāo)本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；(六)省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章；……”可見(jiàn)，基于職權(quán)或法律授權(quán)，國(guó)務(wù)院、地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)撤銷(xiāo)“不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”，但是這些主體一定是規(guī)章的違憲審查主體嗎？筆者以為，地方政府規(guī)章的違憲審查主體應(yīng)當(dāng)是有權(quán)的法律監(jiān)督主體。

(一)地方政府規(guī)章的違憲審查主體應(yīng)當(dāng)是有權(quán)制定地方政府規(guī)章的主體的上一級(jí)人大常委會(huì)

《憲法》第67 條規(guī)定：“(一)全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)監(jiān)督憲法實(shí)施；(二)有權(quán)撤銷(xiāo)國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；……；(八)撤銷(xiāo)省級(jí)人大制定的同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。”《立法法》第88 條以列舉形式對(duì)此條規(guī)定進(jìn)行了細(xì)化。這表明，全國(guó)人大負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法和基本法律的實(shí)施，而全國(guó)人大常委會(huì)則應(yīng)當(dāng)是負(fù)責(zé)法律違憲審查的機(jī)關(guān)，因此，將數(shù)量較多的省級(jí)政府規(guī)章交由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行違憲審查是可行的?！稇椃ā返?9條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行?！薄兜胤浇M織法》第44條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行?！憋@然，《憲法》和相關(guān)法律并沒(méi)有賦予各級(jí)人大審查地方政府規(guī)章的權(quán)力。但是各級(jí)人大及其常委會(huì)有義務(wù)保證憲法的執(zhí)行，顯然又含有在各自職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行政行為(包括制定地方政府規(guī)章)進(jìn)行合憲性審查和合法性審查之義務(wù)。

由于根據(jù)上述相關(guān)法律，可以審查、撤銷(xiāo)地方政府規(guī)章的主體較多，因此，應(yīng)當(dāng)從制度層面理順地方政府規(guī)章違憲審查的主體。筆者認(rèn)為，地方政府規(guī)章的違憲審查權(quán)應(yīng)當(dāng)交由地方政府規(guī)章制定主體的上一級(jí)人大常委會(huì)行使，即省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定的地方政府規(guī)章違憲審查權(quán)應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大常委會(huì)行使；較大的市的人民政府制定的地方政府規(guī)章的違憲審查權(quán)交由省、自治區(qū)人大常委會(huì)行使。因?yàn)椋?/p>

第一，根據(jù)《立法法》第90條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求?！币虼?，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)是地方政府規(guī)章違憲審查的主體。同時(shí)由于地方政府面廣量大，如果將所有地方政府規(guī)章均交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行違憲審查，全國(guó)人大常委會(huì)恐難承受壓力之重，所以根據(jù)中央與地方的分權(quán)體制，將地方政府規(guī)章違憲審查分中央與地方兩個(gè)層次進(jìn)行是可行的。

第二，由于制定地方政府規(guī)章也是地方政府的主要職權(quán)之一，雖然地方政府由同級(jí)人大選舉產(chǎn)生，但是因受到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和地方利益的影響，同級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府制定的規(guī)章要實(shí)行有效監(jiān)督，在客觀上有一定難度，所以至今尚無(wú)法見(jiàn)到地方人大及其常委會(huì)撤銷(xiāo)本級(jí)政府制定的不適當(dāng)規(guī)章的實(shí)際案例，所以為保證憲法和法律的正確實(shí)施，將地方政府規(guī)章的違憲審查權(quán)上提一級(jí)，由上級(jí)人大常委會(huì)行使比較合理，上一級(jí)人大常委會(huì)對(duì)下一級(jí)政府的監(jiān)督，也是人大監(jiān)督應(yīng)有的題中之意。

第三，《行政訴訟法》第53 條規(guī)定：“人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決?！逼鋵?shí)，由有權(quán)制定規(guī)章的地方政府的上一級(jí)人大常委會(huì)行使地方政府規(guī)章的違憲審查權(quán)與國(guó)務(wù)院享有的對(duì)地方政府規(guī)章的改變或撤銷(xiāo)權(quán)、解釋或裁決權(quán)并不矛盾，國(guó)務(wù)院監(jiān)督地方政府規(guī)章的相應(yīng)職權(quán)是基于法律規(guī)定的備案審查而產(chǎn)生，而非違憲審查權(quán)。

(二)國(guó)務(wù)院不是地方政府規(guī)章的違憲審查主體

《憲法》第89條規(guī)定：“(十三)改變或者撤銷(xiāo)各部、各委員會(huì)發(fā)布的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章；(十四)改變或者撤銷(xiāo)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！痹谠摋l規(guī)定中，國(guó)務(wù)院職權(quán)中并不包含改變或撤銷(xiāo)地方政府規(guī)章，因?yàn)椤暗胤礁骷?jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”并不是地方政府規(guī)章，根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府為執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議，以及上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布的是決定和命令，而非地方政府規(guī)章，而地方政府規(guī)章的制定主體僅限于法律規(guī)定的有權(quán)的地方政府。顯然地方各級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令是區(qū)別于地方政府規(guī)章的規(guī)范性文件中的另一個(gè)基本種類(lèi)，并不是地方政府規(guī)章。

《立法法》規(guī)定了地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)報(bào)國(guó)務(wù)院，本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和人民政府備案制度，國(guó)務(wù)院《法規(guī)規(guī)章備案條例》第6條規(guī)定了國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)對(duì)于報(bào)送國(guó)務(wù)院備案規(guī)章的審查，但是由于國(guó)務(wù)院只是對(duì)地方政府規(guī)章的備案審查，且備案本意中并不包含審查之意，對(duì)于備案，《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋是“向主管機(jī)關(guān)報(bào)告事由存案以備查考”，所以“備案”的本意中并不含有“審查”之意。

盡管《立法法》規(guī)定了地方政府規(guī)章的備案制度和“國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷(xiāo)不適當(dāng)?shù)牟块T(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章”，但是這并不是基于國(guó)務(wù)院對(duì)地方政府規(guī)章違憲審查的結(jié)果而產(chǎn)生的，而是備案審查的結(jié)果，況且根據(jù)《立法法》第73條的規(guī)定，制定地方政府規(guī)章的依據(jù)只有法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)，并沒(méi)有把憲法包含在其中。所以，依照《憲法》及《立法法》，國(guó)務(wù)院也只是地方政府規(guī)章備案審查的主體，而不是違憲審查的主體。

三、完善地方政府規(guī)章違憲審查的程序

由于《立法法》和《地方組織法》均沒(méi)有規(guī)定對(duì)地方政府規(guī)章的違憲審查，因此必須規(guī)范和完善地方政府規(guī)章違憲審查的程序。

(一)地方政府規(guī)章違憲審查程序的啟動(dòng)

根據(jù)《立法法》第90條規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。對(duì)于地方政府規(guī)章違憲審查的啟動(dòng)程序當(dāng)然也可按此規(guī)定進(jìn)行，但是應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)路徑：

第一，各級(jí)人大代表每年的視察和執(zhí)法檢查活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)把與人民群眾利益攸關(guān)的地方政府規(guī)章的制定、執(zhí)行作為執(zhí)法檢查的重點(diǎn)，并將檢查中發(fā)現(xiàn)的地方政府規(guī)章中存在的損害或可能損害群眾利益等違憲問(wèn)題及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)和相應(yīng)的省級(jí)人大常委會(huì)提出審查建議。

第二，把地方政府規(guī)章的備案審查作為違憲審查的重要步驟，對(duì)于備案審查中發(fā)現(xiàn)的違憲問(wèn)題，由負(fù)責(zé)備案審查的機(jī)關(guān)及時(shí)向全國(guó)人大常委會(huì)和相應(yīng)的省級(jí)人大常委會(huì)提出審查建議。

第三，由于法院在審理行政訴訟案件時(shí)，可以參照地方政府規(guī)章，法院在案件審理過(guò)程中，參照地方政府規(guī)章的過(guò)程實(shí)際上也是一個(gè)審查過(guò)程,但是《行政訴訟法》中規(guī)定的法院審查方式有別于違憲審查和備案審查,法院審查只能在庭審過(guò)程中對(duì)案件所涉地方政府規(guī)章進(jìn)行判斷，如果發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)章不適當(dāng)就不加以援用，法院無(wú)權(quán)也不可能對(duì)地方政府規(guī)章是否違憲作出任何評(píng)價(jià)或裁定。因此，各級(jí)法院在行政審判活動(dòng)中，如果發(fā)現(xiàn)案件所涉地方政府規(guī)章與憲法有不一致或矛盾,應(yīng)上報(bào)最高人民法院,由最高人民法院向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議，如果案件所涉地方政府規(guī)章是較大的市的人民政府制定的，則由全國(guó)人大常委會(huì)將違憲審查建議轉(zhuǎn)交相應(yīng)的省級(jí)人大常委會(huì)處理。

(二)涉及公民權(quán)利和義務(wù)的地方政府規(guī)章的違憲審查應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽(tīng)證

根據(jù)《立法法》第91條的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的違憲審查的基本程序是：(1)由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)向制定機(jī)關(guān)提出書(shū)面審查意見(jiàn)；(2)制定機(jī)關(guān)在2個(gè)月內(nèi)提出是否修改的意見(jiàn)并向法律委員會(huì)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)反饋；(3)法律委員會(huì)或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)認(rèn)為違憲或制定機(jī)關(guān)不予修改的，向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書(shū)面審查意見(jiàn)和予以撤銷(xiāo)的議案；(4)由委員長(zhǎng)會(huì)議作出是否提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議的決定。對(duì)地方政府規(guī)章的違憲審查，毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)當(dāng)按此程序進(jìn)行。但由于地方政府規(guī)章是我國(guó)地方立法體系中的重要組成部分，具有屬人屬地性，效力只及于其行政區(qū)域的全部或部分區(qū)域范圍⑧。并且根據(jù)《立法法》第73條的規(guī)定，地方政府規(guī)章還對(duì)“具體行政管理事項(xiàng)”作出規(guī)定。根據(jù)有關(guān)立法專(zhuān)家的解釋?zhuān)唧w行政管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：“一是有關(guān)行政程序方面的事項(xiàng)，包括辦事流程、工作規(guī)范等；二是有關(guān)行政機(jī)關(guān)自身建設(shè)的事項(xiàng)，包括公務(wù)員行為操守、工作紀(jì)律、廉政建設(shè)等；三是不涉及公民權(quán)利義務(wù)的有關(guān)社會(huì)公共秩序、公共事務(wù)或事業(yè)的具體管理制度，如公共場(chǎng)所(如公園、電影院等)的規(guī)定，市場(chǎng)(如早市、晚市、超市等)的管理秩序，學(xué)校管理秩序規(guī)定等?！雹犸@然，相關(guān)公共秩序、公共事務(wù)或事業(yè)方面的具體管理制度是不可能不涉及公民權(quán)利義務(wù)的。因此，對(duì)于涉及公民權(quán)利義務(wù)的地方政府規(guī)章的違憲審查，應(yīng)當(dāng)通過(guò)種種形式廣泛征詢(xún)制定該規(guī)章的地方政府行政管理區(qū)域內(nèi)的群眾意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上再組織有關(guān)代表進(jìn)行聽(tīng)證，并將聽(tīng)證意見(jiàn)作為對(duì)地方政府規(guī)章進(jìn)行違憲審查的主要依據(jù)。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)各級(jí)地方政府與廣大人民群眾的根本利益總體上是一致的，不應(yīng)當(dāng)存有矛盾，但是地方政府畢竟是一個(gè)獨(dú)立的行政主體，在制定地方政府規(guī)章時(shí)，其立法目的和價(jià)值取向不可能完全沒(méi)有獨(dú)立主體自己的特點(diǎn)，更何況作為行政機(jī)關(guān)更重視效率而不是公平，更重視結(jié)果而不是過(guò)程。所以對(duì)于地方政府規(guī)章的違憲審查聽(tīng)證是必要的。

(三)完善地方政府規(guī)章的司法審查機(jī)制

《立法法》和《地方組織法》規(guī)定的有關(guān)權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)政府對(duì)地方政府規(guī)章的備案審查和撤銷(xiāo)權(quán)，實(shí)際上是事前審查和事中審查，而《行政訴訟法》第53條規(guī)定的對(duì)地方政府規(guī)章的司法審查，是事后審查。司法審查具有經(jīng)常性、權(quán)威性、事后性的特點(diǎn)，理應(yīng)在地方政府規(guī)章的違憲審查中起到較大的作用。在西方國(guó)家，基于司法獨(dú)立而進(jìn)行的司法審查是一種經(jīng)常性的、有嚴(yán)格程序保障的、具有權(quán)威性的監(jiān)督方式，在對(duì)行政立法的監(jiān)督制約中起到不可替代的作用，“沒(méi)有司法審查，那么行政法治就是一句空話，個(gè)人自由和權(quán)利就缺乏保障。司法審查不僅在其實(shí)際應(yīng)用時(shí)可以保障個(gè)人權(quán)益，而且由于司法審查的存在對(duì)行政人員產(chǎn)生一種心理壓力，可以促使他們謹(jǐn)慎行使權(quán)力”⑩。在我國(guó)還沒(méi)有建立起完善的違憲審查制度的情況下，我們應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用《行政訴訟法》第53條的“參照規(guī)章”的規(guī)定，雖然該法條沒(méi)有規(guī)定人民法院對(duì)地方政府規(guī)章的審查權(quán)，但“地方政府規(guī)章在行政訴訟的參照地位實(shí)際上賦予人民法院在審理行政案件時(shí)對(duì)地方政府規(guī)章選擇適用權(quán)”。雖然人民法院沒(méi)有宣告地方政府規(guī)章無(wú)效或撤銷(xiāo)地方政府規(guī)章的權(quán)力，但是人民法院在行政審判中“參照規(guī)章”的前提是對(duì)規(guī)章進(jìn)行合法性審查，這里的合法性審查也應(yīng)當(dāng)包括地方政府規(guī)章是否違憲的審查。人民法院通過(guò)雙方當(dāng)事人的起訴、答辯、舉證、質(zhì)證、辯論、一審判決、二審判決等法定程序，會(huì)使得與處理案件相關(guān)的地方政府規(guī)章是否存在違憲的問(wèn)題變得十分明了。所以，應(yīng)當(dāng)完善地方政府規(guī)章的司法審查機(jī)制。

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①以下簡(jiǎn)稱(chēng)有權(quán)制定地方政府規(guī)章的主體。

②⑥沈榮華：《關(guān)于地方政府規(guī)章的若干思考》，《中國(guó)法學(xué)》，2000年第1期，第76頁(yè)，第76頁(yè)。

③馬凱：《法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件不能與憲法抵觸》(在“形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系座談會(huì)”的講話)，http://www.china.com.cn/news/2011-01/24/content_21805499.htm，2011年1月24日。

④吳邦國(guó)：《中國(guó)特色法律體系如期形成》，見(jiàn)2011年3月10日十一屆全國(guó)人大四次會(huì)議《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》。

⑤沈榮華：《論地方政府規(guī)章的制定權(quán)限》，《行政法學(xué)研究》，2000年第1期，第15頁(yè)。

⑦⑧謝熙偉：《地方政府規(guī)章制定權(quán)限研究》，廣東商學(xué)院碩士學(xué)位論文，http://www.doc88.com/p-993198474526.html，2008年6月20日。

⑨喬曉陽(yáng)：《立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社，2000 年，第 277 頁(yè)。

⑩(美)歐內(nèi)斯特.蓋爾霍恩、羅納德M·利文：《行政法和行政程序概要》，黃列譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1996年，第74-75頁(yè)。