大學(xué)治理: 走向現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)之路*

何勇平

(重慶工商大學(xué),重慶 400067)

一

在走向現(xiàn)代化的進(jìn)程中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家以國民生產(chǎn)總值衡量一個(gè)國家的現(xiàn)代化，政治學(xué)家則以行之有效的行政管理機(jī)構(gòu)來衡量現(xiàn)代化，但一些有識(shí)之士卻提出人的現(xiàn)代化是現(xiàn)代化制度與經(jīng)濟(jì)賴以長期發(fā)展并取得成功的先決條件[1]。因而，與人的發(fā)展和人力資源開發(fā)密切相關(guān)的學(xué)校，尤其是大學(xué)的地位和作用得以彰顯。

大學(xué)(university)[注]本文的“大學(xué)”指中國大陸本科高校。，作為以學(xué)術(shù)為本質(zhì)的特殊社會(huì)組織，是以人才培養(yǎng)為主線而將其他學(xué)術(shù)活動(dòng)有機(jī)聯(lián)系起來的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)[2]，一個(gè)有著特定文化價(jià)值與存在意義的組織形態(tài)，一個(gè)有著深厚歷史傳統(tǒng)與文化底蘊(yùn)的獨(dú)特組織[3]，一個(gè)有其內(nèi)在邏輯且具有相對(duì)獨(dú)立的組織精神和性格的實(shí)體，一個(gè)開放的與環(huán)境互動(dòng)的自組織，一個(gè)有著持續(xù)生命力的機(jī)構(gòu)[4]。每一個(gè)較大規(guī)模的現(xiàn)代社會(huì)，無論它的政治、經(jīng)濟(jì)或宗教制度是什么類型的，都需要建立一個(gè)機(jī)構(gòu)來傳遞深?yuàn)W的知識(shí)，分析、批判現(xiàn)存的知識(shí)，并探索新的學(xué)問領(lǐng)域。換言之，凡是需要人們進(jìn)行理智分析、鑒別、闡述或關(guān)注的地方，就會(huì)有大學(xué)[5]。

嚴(yán)格意義的大學(xué)制度源于中世紀(jì)大學(xué)[注]世界第一所大學(xué):意大利的博羅尼亞大學(xué),建于1088年。，由此算起，已有近千年的歷史。在歷史的長河中，大學(xué)絕不是一成不變的機(jī)構(gòu)，伴隨著社會(huì)的不斷演進(jìn)，大學(xué)的涵義和目的可以說是因時(shí)而異、因地而異，它依靠改變自己的形式和職能以適應(yīng)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)政治環(huán)境，同時(shí)通過保持自身的連貫性及使自己名實(shí)相符來保持自己的活力。誰都在談?wù)摯髮W(xué)，但是作為學(xué)者進(jìn)行教學(xué)、科研和從事社會(huì)服務(wù)的場(chǎng)所，我們只有在不同時(shí)代、不同地點(diǎn)的具體環(huán)境里才能弄懂大學(xué)的這些任務(wù)究竟是什么[6]。

大學(xué)制度與大學(xué)相伴而生，隨著大學(xué)的變革，大學(xué)制度也經(jīng)歷了由不適應(yīng)到適應(yīng)，再由新的不適應(yīng)到新的適應(yīng)的不斷的演進(jìn)過程[7]。大學(xué)發(fā)展史其實(shí)就是大學(xué)制度的演進(jìn)史[8]。

現(xiàn)代大學(xué)制度研究，是社會(huì)變革時(shí)期產(chǎn)生的指向理論和實(shí)踐的新課題。社會(huì)變革，教育必須變革。因?yàn)榻逃哪殠冀K緊聯(lián)著社會(huì)的制度環(huán)境[9]。作為“舶來品”的中國大學(xué)，興于清末，成于民國。百年來，隨著社會(huì)變遷，已歷經(jīng)多次治道轉(zhuǎn)型。上個(gè)世紀(jì)五十年代，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的土壤中形成的“全能統(tǒng)治”體制，鑄就了中國大學(xué)制度的三大特征，即以政府行為為主的縱向約束的制度環(huán)境、集中控制與服從的制度模式、缺乏創(chuàng)新動(dòng)力的制度約束[10]。上個(gè)世紀(jì)八十年代以來，以市場(chǎng)為取向，以發(fā)展為共識(shí)的改革開放，推動(dòng)中國社會(huì)發(fā)生了“千年未有之變局”，引發(fā)了深刻的社會(huì)變遷和社會(huì)關(guān)系的分化與改組。當(dāng)社會(huì)發(fā)生根本變革時(shí)，教育也要隨之而變[11]。由于市場(chǎng)的介入，一方面，在教育外部關(guān)系領(lǐng)域，由原先的政府與學(xué)校兩種力量分化和改組為政府、市場(chǎng)、學(xué)校三種相互聯(lián)系、相互作用、相互制約的力量，并形成了提供教育的兩種途徑：公共途徑和市場(chǎng)途徑。另一方面，在學(xué)校內(nèi)部關(guān)系領(lǐng)域，由原來的政府與學(xué)校兩個(gè)主體演化為舉辦者、辦學(xué)者、管理者三大主體[12]。這些新的力量和新的主體改變了教育領(lǐng)域原有的社會(huì)關(guān)系格局和利益分配機(jī)制，形成了市場(chǎng)環(huán)境的“大學(xué)—政府—社會(huì)關(guān)系形態(tài)”，大學(xué)處于從集權(quán)向分權(quán)體制轉(zhuǎn)型、從精英教育向大眾化教育轉(zhuǎn)換的重要階段。大學(xué)的使命已從強(qiáng)調(diào)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的階級(jí)斗爭(zhēng)轉(zhuǎn)移出來，在經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開放中形成新的使命，在承認(rèn)革命目標(biāo)的同時(shí)，信奉的是市場(chǎng)力量。而且，大學(xué)被迫對(duì)人們?nèi)諠u增加的高等教育需求作出反應(yīng)，例如，擴(kuò)招、拓寬課程范圍以滿足變化多端的市場(chǎng)需求、發(fā)展網(wǎng)絡(luò)和遠(yuǎn)程教育等[13]。大學(xué)進(jìn)入了興旺發(fā)展的“黃金期”，大學(xué)的功用日益凸顯，大學(xué)的地位越發(fā)重要，國家、社會(huì)、個(gè)人越來越把理想的愿景寄予大學(xué)，人們對(duì)大學(xué)的關(guān)注度大大增強(qiáng)，大學(xué)吸引了眾多的眼球。然而，大學(xué)重要性日趨增強(qiáng)的時(shí)期，也正是大學(xué)矛盾的“凸顯期”。由于大規(guī)?！皵U(kuò)招”激發(fā)的“入學(xué)人數(shù)爆炸”，引發(fā)了教育質(zhì)量滑坡、畢業(yè)生就業(yè)難、教育機(jī)會(huì)不平等、學(xué)費(fèi)提高和貧困生救助等諸多問題，大學(xué)因此被置于鼎沸的社議“中心”，中國大學(xué)改革問題成為近年來整個(gè)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)[14]。

與此同時(shí)，處于以“知識(shí)經(jīng)濟(jì)”“全球化”“信息化”等特殊語境為標(biāo)志的“21世紀(jì)”，使得今天的大學(xué)所置身的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化。傳統(tǒng)大學(xué)面臨“范式”的轉(zhuǎn)換。在新的范式中，大學(xué)面臨著制度建設(shè)與機(jī)制理順等指向理論和實(shí)踐的問題。要求重新界定大學(xué)的功能，實(shí)現(xiàn)政府職能和大學(xué)運(yùn)行機(jī)制雙重轉(zhuǎn)換，構(gòu)建與新“制度環(huán)境”相契合的“現(xiàn)代大學(xué)制度”的呼聲越來越強(qiáng)勁。而從制度層面研究“現(xiàn)代大學(xué)”顯得尤為迫切。建立現(xiàn)代大學(xué)制度，創(chuàng)設(shè)有利于大學(xué)發(fā)展的外部環(huán)境，調(diào)整大學(xué)系統(tǒng)以及大學(xué)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以解決長期制約與影響大學(xué)發(fā)展的體制性障礙，越來越為人們深刻地認(rèn)識(shí)[2]。構(gòu)建與“變革社會(huì)”和“21世紀(jì)”相契合的現(xiàn)代大學(xué)制度，成為了新時(shí)期高等教育改革的方向和發(fā)展的必然要求[15]。2010年制定頒發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》因時(shí)順勢(shì)地提出了“完善高校治理結(jié)構(gòu),建設(shè)中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度”[16]的時(shí)代命題。

關(guān)于現(xiàn)代大學(xué)制度的探討，一般是在三個(gè)層面上展開的，第一層面針對(duì)政府管理大學(xué)的體制；第二層面針對(duì)大學(xué)的舉辦者(政府、市場(chǎng)、社會(huì))；第三層面針對(duì)大學(xué)內(nèi)部管理。前兩個(gè)層面主要是研究大學(xué)—政府—市場(chǎng)的關(guān)系問題，可以稱之為宏觀層面的大學(xué)制度研究，它以國家、市場(chǎng)和大學(xué)為研究對(duì)象，關(guān)注大學(xué)與社會(huì)發(fā)展的適應(yīng)與協(xié)調(diào)；第三個(gè)層面研究的是大學(xué)的內(nèi)部關(guān)系問題，可以稱之為微觀層面的大學(xué)制度研究，它以大學(xué)為分析單位，研究大學(xué)的目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、過程和活動(dòng)。

無論是改革實(shí)驗(yàn)，還是學(xué)理的研討，都要從當(dāng)下中國大學(xué)教育的"問題"出發(fā)，這大概也應(yīng)該是我們討論的前提[17]。大學(xué)制度建設(shè)涉及大學(xué)的本質(zhì)與價(jià)值問題：大學(xué)的目的何在？為何而生？為何而在？學(xué)界的人們，圍繞現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，對(duì)于大學(xué)理念、大學(xué)理想、大學(xué)價(jià)值、大學(xué)目的等問題而展開的質(zhì)疑、紛爭(zhēng)、釋解、論證，其實(shí)是對(duì)作為學(xué)術(shù)性社會(huì)組織的大學(xué)特性的追問，是對(duì)大學(xué)組織有別于其它組織的存在價(jià)值等上位問題的思考。因此，世紀(jì)之交，很多學(xué)者涉足“現(xiàn)代大學(xué)制度研究”。普遍運(yùn)用管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、文化學(xué)等理論，以“權(quán)力”為邏輯起點(diǎn)，采用“主體—對(duì)象”的方式和“大學(xué)—政府”二分法分析維度，圍繞大學(xué)外域的“分權(quán)與集權(quán)”、內(nèi)域的“學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力”的關(guān)系而展開和闡釋，推出了大量有價(jià)值的成果。然而，理論和實(shí)踐都呼喚研究視野的擴(kuò)充。近年來,以宏觀層面的“大學(xué)制度”為研究對(duì)象，從制度變遷的角度,運(yùn)用治理理論的分析框架，研究現(xiàn)代條件下大學(xué)制度的重構(gòu)問題，越來越成為熱門話題。

二

20世紀(jì)90年代以來，世界似乎正處在“治理革命”的前夜——從公司、社團(tuán)、社區(qū)、城市的管理，到教育、科技、文化、公共服務(wù)的發(fā)展，到國家、地區(qū)、聯(lián)合國的改革，基于和諧、開放、參與、責(zé)任、效率理念的“治理”概念，在許多學(xué)科的語境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物的“時(shí)髦詞語”[18]和“熱門話題”[19]，并在社會(huì)實(shí)踐中以其特有的程序和行為，對(duì)權(quán)力的行使產(chǎn)生影響。從現(xiàn)代公司到大學(xué)以及基層的社區(qū)，如果要高效而有序地運(yùn)行，不能沒有治理[20]。據(jù)考證，

在漢語中，“治理”一詞包含的意義有二：

(1)統(tǒng)治，管理，使安定有序。例：治理國家；

(2)整修，使不危害并起作用。例：治理黃河[21]。

英語中，“治理”(governance)一詞可以追溯到古典拉丁語和古希臘語中的“操舵、掌舵”一詞，原意是控制、引導(dǎo)、指導(dǎo)或操縱[22]。

作為日常用語，“治理”一次產(chǎn)生已有數(shù)百年歷史了，其傳統(tǒng)含義指的是在特定范圍內(nèi)行使權(quán)威，進(jìn)行有效的安排以便實(shí)施某項(xiàng)計(jì)劃。長期以來，一直與“統(tǒng)治”(government)一詞交叉使用,都有“統(tǒng)轄、管理、控制、支配”的含義，主要用于與國家的公共事務(wù)相關(guān)的憲法和法律的執(zhí)行問題，或指管理利害關(guān)系不同的多種特定機(jī)構(gòu)或行業(yè)[22]。上個(gè)世紀(jì)90年代以來，西方學(xué)者和包括世界銀行在內(nèi)的諸多國際組織賦予“governance”以新的含義，使其逐漸脫離傳統(tǒng)意義，甚至走向“government”的反面[注]“government”有兩種含義，其一，作為“政府”的“government”是指國家(state)的正式機(jī)構(gòu)及其對(duì)合法性的強(qiáng)制性權(quán)力的壟斷；其二，作為“統(tǒng)治”的“government”，是指在民族國家層次上運(yùn)作以維系公共秩序、便于集體行動(dòng)的正式而制度化的過程。參見[英]鮑勃·杰索普.治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述[J].國際社會(huì)科學(xué)，1998.(3).。目前具有較強(qiáng)的代表性和權(quán)威性的定義，是全球治理委員會(huì)綜合各種觀點(diǎn)提出來的。

全球治理委員會(huì)認(rèn)為，所謂治理，就是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，又包括私人部門；治理不是一種正式制度，而是持續(xù)的互動(dòng)[23]。簡(jiǎn)言之，治理就是運(yùn)用權(quán)力對(duì)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源進(jìn)行管理的一種方式。這種權(quán)力運(yùn)用方式包含了多種主體，不僅有各種政府組織，還包括各種非政府組織以及私人企業(yè)和社會(huì)公眾等利益相關(guān)者。

我國學(xué)者俞可平認(rèn)為，治理的基本含義，是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，公私部門和個(gè)人協(xié)調(diào)行動(dòng)，以滿足公眾的需要。作為政治管理的過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對(duì)公共資源的管理。它特別關(guān)注在一個(gè)限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會(huì)秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對(duì)行政權(quán)力的運(yùn)用[22]。

綜合各家之言，簡(jiǎn)言之，所謂治理，意指多元行為主體，以社會(huì)整體和公共利益為價(jià)值導(dǎo)向,以平等參與、協(xié)商、談判的合作方式，共同應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的一種新的規(guī)則、機(jī)制、方法和活動(dòng)過程。

具體地說，治理是管理公共事物的藝術(shù)，是有民眾參與，并在他們的監(jiān)督下行使公共權(quán)力的藝術(shù)。也就是說，現(xiàn)在政府的一些治理職能，正在由非源自政府的行為體所承擔(dān)[24]。它是“社會(huì)”與“政府”的共管共治，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)、中介組織和個(gè)人在社會(huì)管理中的重要作用[25]。從這個(gè)角度看，治理的問題是帶有普遍性的，因?yàn)樗婕八腥祟惿鐣?huì)管理“公共事物”的組織。治理及其品質(zhì)關(guān)系到尊重某些人類共同的普遍愿望。然而對(duì)這些愿望的回應(yīng)卻不能按照唯一的、標(biāo)準(zhǔn)化的方式進(jìn)行[注]烏斯馬納·西(馬里原地方事務(wù)和領(lǐng)土整治部部長，非洲重建治理網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)始人之一)。。

解析“治理”的定義，可以看出治理是一個(gè)區(qū)別于傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治的概念[26]，是一個(gè)比“統(tǒng)治”含義寬泛的概念。治理與政府統(tǒng)治不是同義語，它們之間有重大區(qū)別[24]。治理意味著統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著統(tǒng)治的條件已不同于前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會(huì)[27]。主張治理的人們普遍認(rèn)為，治理，就是將公共事物的管理權(quán)限和責(zé)任，從傳統(tǒng)“政府”壟斷中解放出來，形成一種社會(huì)各單元(政府、市民社會(huì)組織、企業(yè)、大學(xué)、個(gè)人)共治的局面。政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)要實(shí)施治理(governance)而不是統(tǒng)治(government)，正是基于二者的這種區(qū)分。

實(shí)際上，治理突出了“合作主義”，包含了兩層含義:

在技術(shù)層面，強(qiáng)調(diào)建立發(fā)展的法律框架和培養(yǎng)參與能力，其中包括實(shí)現(xiàn)法治、改進(jìn)政府管理、提高政府效率等。

在社會(huì)層面，支持和培育公民社會(huì)現(xiàn)代社會(huì)組織的發(fā)展，特別是推動(dòng)非政府的自治性組織、自愿性組織和各種社會(huì)團(tuán)體等各種非政府組織的發(fā)展，逐步提高公民社會(huì)現(xiàn)代社會(huì)組織的透明度、參與度和責(zé)任心，最終把一些政府行政控制的權(quán)力歸還社會(huì)[28]。

就此而言,治理理論包含三大要義：

其一，治理主體的多元化。政府并非唯一的權(quán)力中心，各種公共部門、私營部門和第三部門行使權(quán)力時(shí)只要得到公眾認(rèn)可，就可能成為不同層面上的權(quán)力中心。

其二，主體間責(zé)任界限的模糊性和權(quán)力依賴性。政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的責(zé)任界限是相當(dāng)模糊的，國家正在把原先由它獨(dú)立承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給私營部門和第三部門，而且在多元化的治理主體之間存在著權(quán)力依賴關(guān)系與合作伙伴關(guān)系。

其三，自主自治的網(wǎng)絡(luò)體系的建立。治理主體的多元化，多元化主體之間的權(quán)力依賴關(guān)系與合作伙伴關(guān)系，表現(xiàn)在運(yùn)行機(jī)制上，體現(xiàn)為一種自主自治的網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)要求各種治理主體，都要放棄自己的部分權(quán)利依靠各自的優(yōu)勢(shì)和資源，通過對(duì)話來增進(jìn)理解，確立共同目標(biāo)并相互信任，相互鼓勵(lì)并共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，最終建立一種公共事務(wù)的管理聯(lián)合體。

當(dāng)今各國政府管理的轉(zhuǎn)變路徑，是從統(tǒng)治走向治理,從集權(quán)走向分權(quán)，從“全能政府”轉(zhuǎn)向“掌舵性政府”，治理已逐漸成為政府管理的重要手段。政府的這些變革涉及政府與公民社會(huì)現(xiàn)代社會(huì)組織、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)組織(大學(xué)等)的關(guān)系的根本性、全方位調(diào)整。變革的基本目的是建立政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與社會(huì)組織(如大學(xué)等)建立伙伴關(guān)系,追求善治。

從統(tǒng)治到治理，涉及以下幾方面的轉(zhuǎn)變:

一是在理念層面，必須實(shí)現(xiàn)從行政觀念到治理觀念、從國家政府觀念到現(xiàn)代社會(huì)組織觀念、從責(zé)任觀念到互動(dòng)觀念的轉(zhuǎn)變。

二是在要素層面，必須實(shí)現(xiàn)從無限政府、人治政府、專制政府和集權(quán)政府向有限政府、法治政府、民主政府和分權(quán)政府的轉(zhuǎn)換[19]3。

三是在方法層面，必須實(shí)現(xiàn)從控制到服務(wù)、從規(guī)制到協(xié)調(diào)、從法制到回應(yīng)的更新[29]。

正確區(qū)分治理和統(tǒng)治兩個(gè)概念，是準(zhǔn)確理解治理的前提條件。

三

“大學(xué)治理”的提出，與現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)密切相關(guān)。

隨著中國走向市場(chǎng)化，國家(政府)逐步退出對(duì)社會(huì)的全面統(tǒng)治，“自主”躍升為主要價(jià)值取向，分權(quán)、放權(quán)，緩和規(guī)制成為主流意識(shí)，漸漸生成了國家、市場(chǎng)和社會(huì)三種力量，分化出政治領(lǐng)域(第一部門)、市場(chǎng)領(lǐng)域(第二部門)和介于二者之間的社會(huì)領(lǐng)域(第三部門)。大學(xué)，在新的“制度環(huán)境”中興旺發(fā)展。但是，作為“國有事業(yè)單位”的大學(xué)，其“行政化”弊端尚未除盡，“企業(yè)化”的苗頭又有所顯現(xiàn)[30]。大學(xué)如何走出“興旺發(fā)展與問題凸顯”交織的困境？成為人們關(guān)注和研究的熱點(diǎn)問題。實(shí)踐呼喚“新的理論思路”[31]。治理理論，以獨(dú)特和新穎的“主體—主體”的考察方式和“大學(xué)—政府—社會(huì)”三分法分析維度，為我們提供了解決“大學(xué)問題”的新范式。大學(xué)因其特殊的學(xué)術(shù)個(gè)性而被賦予了特殊的治理身份[32]。于是，在傳統(tǒng)大學(xué)管理理論中引入治理概念，并對(duì)其加以發(fā)展和改造而成的“大學(xué)治理”范式便應(yīng)時(shí)而生。

張維迎較早提出了“大學(xué)治理”概念(2004)，并直接運(yùn)用于現(xiàn)代大學(xué)制度研究。其他一些學(xué)者，也分別詮釋了“大學(xué)治理”理念。

綜合歸納各家之言，筆者認(rèn)為，大學(xué)治理：是以治理理念為價(jià)值取向的關(guān)聯(lián)體平等參與、協(xié)商合作，共同治理大學(xué)的機(jī)制、方法和活動(dòng)。它分為外域治理和內(nèi)域治理兩個(gè)部分:

外域治理(亦稱外部治理)，指舉辦者、管理者、辦學(xué)者和參與者等關(guān)聯(lián)體，通過“參與”“談判”“協(xié)商”，共同為大學(xué)治理提供外域環(huán)境的制度安排。

內(nèi)域治理(亦稱內(nèi)部治理)，指辦學(xué)者、教育者、學(xué)習(xí)者等關(guān)聯(lián)體，圍繞“學(xué)術(shù)權(quán)力—行政權(quán)力—學(xué)習(xí)權(quán)力關(guān)系”協(xié)調(diào)互動(dòng)，合作共治的制度安排。

大學(xué)治理，乃是基于新的治理理論框架，在傳統(tǒng)大學(xué)管理理論中引入“治理”概念，并對(duì)其加以發(fā)展和改造而形成的新范式，以其獨(dú)特和新穎的“主體—主體”的考察方式和“大學(xué)—政府—社會(huì)”三分法分析維度，突破了傳統(tǒng)研究視界，目的在于超越計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的統(tǒng)治色彩，注重的是平行互動(dòng)的關(guān)系。管理可以僅僅是權(quán)力的運(yùn)用，治理則更要解決權(quán)力的來源[30]。

“大學(xué)治理”范式的提出，擴(kuò)大了“現(xiàn)代大學(xué)制度”的研究視野和分析邊界，表明了一種新的認(rèn)識(shí)，即在市場(chǎng)環(huán)境中“大學(xué)—政府—社會(huì)關(guān)系形態(tài)”框架里，大學(xué)治理，實(shí)際上是政府力量、市場(chǎng)力量、社會(huì)力量和學(xué)術(shù)力量合作互動(dòng)的結(jié)果。它意味著大學(xué)從政府一體化的垂直結(jié)構(gòu)下抽身，確立自身的獨(dú)立地位與利益。同時(shí)，也表征著民間社會(huì)力量的成長并逐步參與公共事務(wù)，成為大學(xué)治理中重要的參與性力量。

大學(xué)不是一個(gè)整齊劃一的機(jī)構(gòu)，而是一個(gè)擁有一定自治權(quán)的各種團(tuán)體組成的社會(huì)[33]。基于此，大學(xué)治理強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與、協(xié)商，形成有序的、自治的、非正式的、制度化的治理機(jī)制，以及社會(huì)各個(gè)主體(政府、營利組織、公民社會(huì)現(xiàn)代社會(huì)組織、個(gè)人等單元)共治的局面。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的“政府全能統(tǒng)治”的大學(xué)控制模式，政府是唯一的主體。作為大學(xué)的統(tǒng)治者，政府集舉辦者、辦學(xué)者和管理者于一體，無時(shí)無地不在、擁有至高無上的權(quán)威，以行政手段實(shí)施強(qiáng)控制[34]。因此，市場(chǎng)力量和社會(huì)力量很難介入，政府與大學(xué)之間形成了一種封閉的關(guān)系。

經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化推動(dòng)社會(huì)自治化，國家因此而回歸社會(huì)，不再是一種凌駕于社會(huì)之上的統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，而是與社會(huì)組織、公民社會(huì)現(xiàn)代社會(huì)組織一道共同對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)，由此生成多元主體共同參與的社會(huì)公共治理模式。針對(duì)社會(huì)公共組織之一的大學(xué)的關(guān)聯(lián)體共同治理的大學(xué)治理模式，即應(yīng)運(yùn)而生。參與大學(xué)治理的主體不再僅僅是政府，而是包括政府、營利組織、公民社會(huì)現(xiàn)代社會(huì)組織(中介組織)、社區(qū)，教師、學(xué)生、家長、校友、捐贈(zèng)者等在內(nèi)的大學(xué)關(guān)聯(lián)體。作為“有限政府”，政府的作用范圍大大縮減。在整個(gè)社會(huì)體系中，在社會(huì)分工和分層理念主導(dǎo)下，按照國家與社會(huì)分離、政府與市場(chǎng)劃界、公域與私域明晰的原則，不同治理主體對(duì)應(yīng)著不同的治理客體(對(duì)象)，發(fā)揮著各自的作用。

大學(xué)外域治理，就是立足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制之境，基于分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)、互動(dòng)和自主、自治、共享的理念在大學(xué)的知識(shí)使命和國家的經(jīng)濟(jì)政治前途之間，構(gòu)建大學(xué)與政府之間的和諧關(guān)系,從而使政府在大學(xué)事務(wù)的對(duì)應(yīng)中真正扮演好有限政府、法治政府、民主政府、分權(quán)政府和效率政府的角色。當(dāng)下，我國大學(xué)的職能發(fā)生著變化，傳統(tǒng)的管理體制難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的狀況，目前出現(xiàn)的問題，都和集權(quán)式統(tǒng)治的管理有關(guān)。

新的大學(xué)外域治理,尋求從統(tǒng)治到治理的走向現(xiàn)代大學(xué)制度之路,應(yīng)當(dāng)從宏觀角度觀照大學(xué)的獨(dú)特的歷史文化積淀，透視附著于大學(xué)組織結(jié)構(gòu)和制度框架中的組織性征，探尋大學(xué)與外部環(huán)境間存在的各種沖突和整合的價(jià)值所在，構(gòu)設(shè)變革社會(huì)大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)、大學(xué)與市場(chǎng)的相互關(guān)系，建立新型的良性互動(dòng)、有機(jī)協(xié)調(diào)、有效制衡的大學(xué)治理模式，以形成“政府宏觀管理、市場(chǎng)規(guī)范調(diào)節(jié)、社會(huì)廣泛參與、學(xué)校自主辦學(xué)”的現(xiàn)代大學(xué)制度。

大學(xué)的特殊性，在于它既是一個(gè)與外部環(huán)境有著千絲萬縷聯(lián)系的開放系統(tǒng)，同時(shí)又有完備的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和自身發(fā)展的規(guī)律，如果是單一地接受官方的指令辦學(xué)，往往無法適應(yīng)不斷發(fā)展變化、復(fù)雜多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。而通過“共治”，在相互協(xié)商和反復(fù)權(quán)衡中，實(shí)現(xiàn)利益共享和各方利益最大化，可以充分調(diào)動(dòng)各方辦學(xué)的積極性，從而有效解決沖突，完成大學(xué)價(jià)值的整合。當(dāng)我們有機(jī)地將對(duì)國家、社會(huì)和大學(xué)的“需求滿足”與“培養(yǎng)人才”作為整合的“軸心”時(shí)，治理的格局才能真正形成，繼而收到治理的實(shí)效。

而要真正建構(gòu)這種“政府宏觀管理、市場(chǎng)規(guī)范調(diào)節(jié)、社會(huì)廣泛參與、學(xué)校自主辦學(xué)”的現(xiàn)代大學(xué)制度，重點(diǎn)需要解決的是大學(xué)與“政府”和“社會(huì)”兩個(gè)重要關(guān)聯(lián)體之間的關(guān)系問題。

(一)大學(xué)與政府的關(guān)系

大學(xué)與政府的關(guān)系是“教育與國家”的關(guān)系在大學(xué)領(lǐng)域的表現(xiàn)。大學(xué)與政府之間的依附與控制，自治與統(tǒng)治、自主與績效始終是難以平衡的矛盾。

對(duì)于傳統(tǒng)意義上的“大學(xué)—政府關(guān)系形態(tài)”，國外學(xué)者提出了一些模式，著名的有：蓋伊·納夫描繪的政府與大學(xué)關(guān)系的四種模式[35]。伯頓·克拉克的“政府、大學(xué)、市場(chǎng)協(xié)調(diào)三角形模式”和“四種模式”說[36]；蘇山·馬頓的“國家治理方式與大學(xué)自治的四種模式”[37]；范富格特的“大學(xué)、政府、市場(chǎng)和中介組織三角四塊模式”[38]。歸納起來，國內(nèi)外通常按照行政權(quán)力的劃分和行使方式，將大學(xué)與政府的關(guān)系分為分權(quán)制(美國)、集權(quán)制(法國、俄羅斯)，以及介于二者之間的混合制(英國、日本)三種。應(yīng)當(dāng)說,幾種模式各有利弊[39]。其實(shí)，大學(xué)與政府的關(guān)系問題，并不在于政府是否干預(yù)了大學(xué)，而在于其干預(yù)方式的恰當(dāng)與否。事實(shí)證明，包辦和不受限制的行政干預(yù)所形成的政府壟斷，必然導(dǎo)致政府對(duì)大學(xué)干預(yù)的扭曲變形，導(dǎo)致權(quán)力尋租腐敗、效率低下和資源浪費(fèi)。

新的大學(xué)治理中的“大學(xué)—政府關(guān)系形態(tài)”，基于“從統(tǒng)治到治理”的基本理念，對(duì)政府壟斷、干預(yù)和控制大學(xué)的合法性問題提出了質(zhì)疑與反思，提出政府治道應(yīng)實(shí)現(xiàn)新的轉(zhuǎn)型，即從“統(tǒng)治型”轉(zhuǎn)向“治理型”。要求重新定位政府角色，變革政府權(quán)力運(yùn)作向度與方式，通過強(qiáng)化、下放、上交、交還、轉(zhuǎn)移等形式轉(zhuǎn)變政府職能。

(二)大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系

公民社會(huì)現(xiàn)代社會(huì)組織是治理的基礎(chǔ)。教育公民社會(huì)現(xiàn)代社會(huì)組織建設(shè)是實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理的重要社會(huì)基礎(chǔ)。作為其主體成分的教育中介組織，是大學(xué)治理多元主體共同參與、多向互動(dòng)的重要運(yùn)行平臺(tái)，它們周旋于大學(xué)、政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間，通過行業(yè)自律互益、評(píng)估、認(rèn)證、考試、咨詢、信息、人才交流和教育事務(wù)代理等活動(dòng)，履其服務(wù)、監(jiān)督之責(zé)，盡其橋梁、溝通之用，發(fā)其緩沖、黏合之功。從而，既可以約束政府違背辦學(xué)規(guī)律、脫離實(shí)際的強(qiáng)制性干預(yù)，又可以阻擋市場(chǎng)和社會(huì)對(duì)大學(xué)的過分“侵襲”，還可以不同程度地制約大學(xué)有悖于政府、市場(chǎng)和社會(huì)的盲目傾向。正因如此，教育中介組織的生發(fā)指數(shù)，不可避免地成為了中國教育發(fā)展環(huán)境的量標(biāo)之一，當(dāng)下，發(fā)展健全教育中介組織，顯得尤為迫切和至關(guān)重要。

四

以治理的方式處理好政府與大學(xué)、市場(chǎng)與大學(xué)的關(guān)系，是我國建立現(xiàn)代大學(xué)制度迫切需要解決的問題，為此：

一要確立大學(xué)治理理念,它應(yīng)當(dāng)既反映大學(xué)的價(jià)值傾向和追求，又是從社會(huì)現(xiàn)實(shí)和大學(xué)自身實(shí)際出發(fā)，全面反映大學(xué)作為法人實(shí)體和辦學(xué)主體所應(yīng)具有的權(quán)力和責(zé)任。

二要基于大學(xué)治理理念，適應(yīng)社會(huì)變遷，積極尋求從價(jià)值取向和模式抉擇兩個(gè)維度，探索“政校分離、中介參與、法人治理、學(xué)術(shù)自治、利益共享”的大學(xué)公共治理框架，以及該框架中政府、市場(chǎng)、社會(huì)與大學(xué)之間，決策權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力之間的耦合關(guān)系模式，建構(gòu)法治化、社會(huì)化、專業(yè)化框架的政府依法治理、社會(huì)中介參與、大學(xué)法人自主辦學(xué)的新大學(xué)制度。

三要積極尋求通過國家立法，如制定《大學(xué)法》等，明確規(guī)定大學(xué)的權(quán)力、義務(wù)、地位、作用、責(zé)任，確定政府與大學(xué)的基本關(guān)系，減少并規(guī)范政府對(duì)大學(xué)事務(wù)的管制，在推動(dòng)完善政府的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理、公共服務(wù)”基本職能的同時(shí)，真正實(shí)現(xiàn)大學(xué)的治理。

當(dāng)然，我們也應(yīng)該明白，大學(xué)治理是有效的，但絕非萬能的，因此，如何使大學(xué)治理更加有效，揚(yáng)長避短等問題自然而然地?cái)[在了研究者的面前，有待人們?nèi)ド钊胩剿鳌?/p>

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