“以人為本”征地拆遷研究與實(shí)現(xiàn)

陳 芳

（河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院，河北 石家莊 050061）

20世紀(jì)90年代，伴隨著我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程逐步加快，帶來城市地域空間不斷擴(kuò)展、城市人口急劇增長、城市物質(zhì)文明及文化不斷擴(kuò)散的現(xiàn)象。拆遷量不斷攀升的同時(shí)，大量土地被占用、大批農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中分離出來向城市聚集，由此引發(fā)的矛盾也日益突出，甚至出現(xiàn)了群體抵抗拆遷事件和惡性暴力事件。究其根源，征地拆遷過程中沒有以保護(hù)被拆遷人的利益為出發(fā)點(diǎn)，征地拆遷實(shí)踐與“以人為本”理念相違背。

一、“以人為本”的征地拆遷理念解讀

“以人為本”的征地拆遷是指基于公共利益的需要，對原集體土地上的建筑物及構(gòu)筑物進(jìn)行拆遷的各項(xiàng)工作中，把維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益作為拆遷工作的核心，把保障被拆遷群眾的利益放在各項(xiàng)拆遷工作的首位，充分重視人的因素，正確認(rèn)識(shí)人的價(jià)值，尊重、關(guān)心、信賴、理解被拆遷人，充分調(diào)動(dòng)被拆遷人的積極性和主動(dòng)性，保證拆遷順利進(jìn)行。拆遷的根本目的，一方面是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展服務(wù)，另一方面是要改善居住環(huán)境?！耙匀藶楸尽钡恼鞯夭疬w在實(shí)際操作中，既要充分運(yùn)用法律、法規(guī)及政策手段為拆遷工作保駕護(hù)航，也要遵循“有情、親民”的人性化操作原則，動(dòng)之以情，曉之以理，開展深入細(xì)致的思想說服工作，減少因被拆遷群眾利益訴求差異而阻礙征地拆遷工作的可能性。與此同時(shí)，在嚴(yán)格掌握政策的前提下，特別關(guān)注被拆遷對象中弱勢群體的特殊困難，本著以人為本、統(tǒng)籌兼顧的理念，靈活對待，妥善處理，堅(jiān)決維護(hù)和保障被拆遷群眾的切身利益，充分實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的民生承諾。

二、當(dāng)前我國征地拆遷體制的現(xiàn)實(shí)寫照

征地拆遷是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和城市化推進(jìn)的必然產(chǎn)物，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)和諧美麗家園的現(xiàn)實(shí)需要，也是一項(xiàng)關(guān)系到人民群眾切身利益的惠民工程，能否順利拆遷和妥善安置關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，直接影響城市化進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐，關(guān)乎社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。近年來，國家不斷加強(qiáng)征地拆遷工作的法律制度建設(shè)，大力整頓與規(guī)范征地拆遷程序，進(jìn)一步提高行政補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。2012年，我國征地拆遷面積共計(jì)32.28萬公頃①，有效保證了各地區(qū)工業(yè)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的順利實(shí)施，在一定程度上優(yōu)化了區(qū)域環(huán)境，完善了區(qū)域功能，改善了人民群眾的居住條件。但同時(shí)也帶來了信訪和越級上訪數(shù)量激增，“釘子戶”等問題，對照“以人為本”的客觀要求，在征地拆遷實(shí)踐中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）政府角色錯(cuò)位

政府是公共利益的代表者，征地拆遷是政府經(jīng)營土地過程中的必要環(huán)節(jié)，嚴(yán)格執(zhí)行拆遷的行政法規(guī)及政策，加強(qiáng)對征收、補(bǔ)償、拆遷行為的監(jiān)管，維護(hù)被拆遷群眾的合法權(quán)益，確保征地拆遷工作有序進(jìn)行是政府的職責(zé)所在?，F(xiàn)實(shí)中，許多政府工作人員及有關(guān)部門過多地直接介入其中，以政府為擋箭牌，濫用職權(quán)，與其他利益主體參與利益角逐，其結(jié)果是黨和政府的信譽(yù)掃地，被拆遷人的弱勢地位進(jìn)一步加劇，嚴(yán)重影響社會(huì)和諧和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）依法拆遷意識(shí)薄弱

在征地拆遷過程中，開發(fā)商為了追求自身利益最大化，不依現(xiàn)有的規(guī)章制度辦事，人為地給整個(gè)征地拆遷工作增加難度。調(diào)查結(jié)果顯示，65%的居民認(rèn)為開發(fā)商在征地拆遷中存在暗箱操作，部分中間環(huán)節(jié)不透明。近年來，暴力拆遷，強(qiáng)拆強(qiáng)建，血染拆遷的惡性事件頻頻發(fā)生，且愈演愈烈，人的生命被視若草芥，法律的尊嚴(yán)一再被踐踏，此類拆遷行為與以人為本、依法行政的理念相去千里。

拆遷隊(duì)伍人員專業(yè)素質(zhì)不高，尤其缺乏熟知與拆遷相關(guān)的法律法規(guī)、政策條例的專業(yè)人士，缺少經(jīng)驗(yàn)豐富、知識(shí)淵博、細(xì)致耐心、善解人意的勸導(dǎo)人員，部分拆遷小組工作方式簡單粗暴，置被拆遷人的合法權(quán)益于不顧，制造和激化矛盾并將責(zé)任推卸給政府，造成群眾對政府的不信任，對拆遷工作的不理解和不支持，依法拆遷、人性拆遷難以落到實(shí)處。

（三）拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

雖然政府部門已經(jīng)按照拆遷政策制訂了補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)，但由于對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尺度的掌握偏差，拆遷房屋權(quán)屬、面積難確定，同類房屋的結(jié)構(gòu)、價(jià)格等問題分歧多，個(gè)別“講人情，論親疏”的超值估價(jià)等問題的存在，使得被拆遷人在相互比較后引發(fā)矛盾，游行示威、越級上訪、暴力抗拆事件接連上演，嚴(yán)重阻礙征地拆遷的進(jìn)程。

三、“以人為本”，保障被拆遷人利益

（一）堅(jiān)持輿論先導(dǎo)，鼓勵(lì)群眾參與

讓被拆遷群眾廣泛參與到征地拆遷的全過程，既保障了被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，又提高了他們對拆遷工作的全面認(rèn)識(shí)，這是保證征地拆遷順利進(jìn)行的重要前提。堅(jiān)持正當(dāng)、民主、公開的原則，廣開意愿和訴求收集渠道，鼓勵(lì)公眾通過提交書面材料，網(wǎng)上投票等形式參與拆遷相關(guān)政策的制定。同時(shí)，利用各種宣傳形式和陣地，深入群眾，大力宣傳專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃和拆遷的意義，普及拆遷安置的法律政策，降低拆遷的難度，推進(jìn)拆遷工作順利完成。

（二）保障農(nóng)民的合法土地利益

土地是農(nóng)民賴以生存的保障，不少農(nóng)民在征地拆遷過程中失去了部分甚至全部的土地。對農(nóng)民而言，土地對于他們具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。因此，應(yīng)采用多種形式，如給予集體預(yù)留經(jīng)營用地、增加補(bǔ)償金額、加強(qiáng)失地農(nóng)民的社會(huì)保障等，確保征地拆遷順利進(jìn)行。

（三）完善征地拆遷后的相關(guān)配套工作

為避免征地拆遷工作留下“后遺癥”，就應(yīng)該做好社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等配套工作，加強(qiáng)對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)，加快失地農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換，在子女教育、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等方面成功對接，解決被拆遷群眾的后顧之憂，共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

四、堅(jiān)持以人為本，合理解決拆遷中的瓶頸問題

（一）加強(qiáng)拆遷法規(guī)制度建設(shè)，完善拆遷補(bǔ)償政策

為適應(yīng)市場變化，改變被拆遷人的弱勢地位，將以人為本真正落到實(shí)處，政府應(yīng)及時(shí)出臺(tái)、調(diào)整相關(guān)的法規(guī)政策，及時(shí)清理與廢止侵害被拆遷人利益的地方性規(guī)章制度，加強(qiáng)征地拆遷和行政補(bǔ)償方面的立法，明確征地拆遷決定的法律程序，引入聽證制度，嚴(yán)格區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷，將非財(cái)產(chǎn)損失、間接損失明確為行政補(bǔ)償?shù)目腕w，推進(jìn)征地拆遷工作規(guī)范化和制度化建設(shè)，順應(yīng)征地拆遷發(fā)展的新形勢，為解決拆遷中的難題提供法律支撐。

（二）統(tǒng)籌兼顧，處理好利益主體間的關(guān)系

征地拆遷成功的關(guān)鍵在于處理好政府、被拆遷人、開發(fā)商之間的利益關(guān)系（見圖1），三個(gè)利益主體分別在追求公共性利益、生存性利益、收益性利益最大化的過程中，必然會(huì)產(chǎn)生利益沖突，此時(shí)需要政府發(fā)揮杠桿作用，本著以人為本的理念，堅(jiān)持公平、公正、公開的原則，統(tǒng)籌兼顧，扶弱抑強(qiáng)，防止利益的過度分化。其中，被拆遷人的利益具有個(gè)人性和社會(huì)性，且社會(huì)性是其主要屬性，但由于存在著權(quán)力、資本、信息不對稱，被拆遷人在法律上、事實(shí)上一直處于弱勢地位，被拆遷人的合法權(quán)益受損，不僅損害其個(gè)人利益，還會(huì)在社會(huì)中產(chǎn)生更大的負(fù)面影響，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾。基于此，政府須以民生改善為出發(fā)點(diǎn)，以和諧發(fā)展為落腳點(diǎn)，耐心細(xì)致地做好開發(fā)商和群眾的工作，化解矛盾，解決難題。

圖1 征地拆遷利益主體關(guān)系

（三）陽光拆遷，強(qiáng)化監(jiān)管

堅(jiān)持政策公開、信息公開、程序公開、補(bǔ)償公開，是實(shí)施陽光拆遷的必然要求，也是化解糾紛，實(shí)現(xiàn)順利拆遷的有效途徑。結(jié)合拆遷的法規(guī)制度和民眾的訴求，政府須及時(shí)公開拆遷管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、拆遷許可證審批程序、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及投訴渠道，建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)檔案，全程跟蹤服務(wù)，加強(qiáng)拆遷監(jiān)管力度和對違規(guī)行為的責(zé)任追究，讓拆遷各方在制度化的約束下，按規(guī)定、按流程、按標(biāo)準(zhǔn)辦事，切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益，積極預(yù)防拆遷過程中可能發(fā)生的各類違規(guī)違紀(jì)行為，推動(dòng)拆遷改造順利進(jìn)行。

五、結(jié)語

征地拆遷是一個(gè)牽涉多個(gè)主體利益關(guān)系的復(fù)雜系統(tǒng)工程，應(yīng)用“以人為本”的改造模式，從保護(hù)人權(quán)的角度來規(guī)范和整治拆遷，充分尊重和保障被拆遷群眾的權(quán)益，才能最終實(shí)現(xiàn)和諧拆遷。

注釋：

①http：//www.mlr.gov.cn/zygk/。

［1］中華人民共和國國務(wù)院.國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例［Z］.2011-01-21.

［2］杜益.淺談以人為本視野下的拆遷［J］.城市建設(shè)理論研究，2011，（25）.

［3］甘滿堂，魏良枝.讓廣大市民成為城市拆遷改造的受益者［J］.發(fā)展研究，2010，（6）.