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      “以人為本”征地拆遷研究與實(shí)現(xiàn)

      2013-03-28 03:10:14
      關(guān)鍵詞:拆遷人征地以人為本

      陳 芳

      (河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 公共管理學(xué)院,河北 石家莊 050061)

      20世紀(jì)90年代,伴隨著我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展,城市化進(jìn)程逐步加快,帶來城市地域空間不斷擴(kuò)展、城市人口急劇增長、城市物質(zhì)文明及文化不斷擴(kuò)散的現(xiàn)象。拆遷量不斷攀升的同時(shí),大量土地被占用、大批農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中分離出來向城市聚集,由此引發(fā)的矛盾也日益突出,甚至出現(xiàn)了群體抵抗拆遷事件和惡性暴力事件。究其根源,征地拆遷過程中沒有以保護(hù)被拆遷人的利益為出發(fā)點(diǎn),征地拆遷實(shí)踐與“以人為本”理念相違背。

      一、“以人為本”的征地拆遷理念解讀

      “以人為本”的征地拆遷是指基于公共利益的需要,對原集體土地上的建筑物及構(gòu)筑物進(jìn)行拆遷的各項(xiàng)工作中,把維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益作為拆遷工作的核心,把保障被拆遷群眾的利益放在各項(xiàng)拆遷工作的首位,充分重視人的因素,正確認(rèn)識(shí)人的價(jià)值,尊重、關(guān)心、信賴、理解被拆遷人,充分調(diào)動(dòng)被拆遷人的積極性和主動(dòng)性,保證拆遷順利進(jìn)行。拆遷的根本目的,一方面是為經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展服務(wù),另一方面是要改善居住環(huán)境?!耙匀藶楸尽钡恼鞯夭疬w在實(shí)際操作中,既要充分運(yùn)用法律、法規(guī)及政策手段為拆遷工作保駕護(hù)航,也要遵循“有情、親民”的人性化操作原則,動(dòng)之以情,曉之以理,開展深入細(xì)致的思想說服工作,減少因被拆遷群眾利益訴求差異而阻礙征地拆遷工作的可能性。與此同時(shí),在嚴(yán)格掌握政策的前提下,特別關(guān)注被拆遷對象中弱勢群體的特殊困難,本著以人為本、統(tǒng)籌兼顧的理念,靈活對待,妥善處理,堅(jiān)決維護(hù)和保障被拆遷群眾的切身利益,充分實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的民生承諾。

      二、當(dāng)前我國征地拆遷體制的現(xiàn)實(shí)寫照

      征地拆遷是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和城市化推進(jìn)的必然產(chǎn)物,是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,建設(shè)和諧美麗家園的現(xiàn)實(shí)需要,也是一項(xiàng)關(guān)系到人民群眾切身利益的惠民工程,能否順利拆遷和妥善安置關(guān)系到區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,直接影響城市化進(jìn)程和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的步伐,關(guān)乎社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。近年來,國家不斷加強(qiáng)征地拆遷工作的法律制度建設(shè),大力整頓與規(guī)范征地拆遷程序,進(jìn)一步提高行政補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。2012年,我國征地拆遷面積共計(jì)32.28萬公頃①,有效保證了各地區(qū)工業(yè)企業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目的順利實(shí)施,在一定程度上優(yōu)化了區(qū)域環(huán)境,完善了區(qū)域功能,改善了人民群眾的居住條件。但同時(shí)也帶來了信訪和越級上訪數(shù)量激增,“釘子戶”等問題,對照“以人為本”的客觀要求,在征地拆遷實(shí)踐中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

      (一)政府角色錯(cuò)位

      政府是公共利益的代表者,征地拆遷是政府經(jīng)營土地過程中的必要環(huán)節(jié),嚴(yán)格執(zhí)行拆遷的行政法規(guī)及政策,加強(qiáng)對征收、補(bǔ)償、拆遷行為的監(jiān)管,維護(hù)被拆遷群眾的合法權(quán)益,確保征地拆遷工作有序進(jìn)行是政府的職責(zé)所在?,F(xiàn)實(shí)中,許多政府工作人員及有關(guān)部門過多地直接介入其中,以政府為擋箭牌,濫用職權(quán),與其他利益主體參與利益角逐,其結(jié)果是黨和政府的信譽(yù)掃地,被拆遷人的弱勢地位進(jìn)一步加劇,嚴(yán)重影響社會(huì)和諧和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

      (二)依法拆遷意識(shí)薄弱

      在征地拆遷過程中,開發(fā)商為了追求自身利益最大化,不依現(xiàn)有的規(guī)章制度辦事,人為地給整個(gè)征地拆遷工作增加難度。調(diào)查結(jié)果顯示,65%的居民認(rèn)為開發(fā)商在征地拆遷中存在暗箱操作,部分中間環(huán)節(jié)不透明。近年來,暴力拆遷,強(qiáng)拆強(qiáng)建,血染拆遷的惡性事件頻頻發(fā)生,且愈演愈烈,人的生命被視若草芥,法律的尊嚴(yán)一再被踐踏,此類拆遷行為與以人為本、依法行政的理念相去千里。

      拆遷隊(duì)伍人員專業(yè)素質(zhì)不高,尤其缺乏熟知與拆遷相關(guān)的法律法規(guī)、政策條例的專業(yè)人士,缺少經(jīng)驗(yàn)豐富、知識(shí)淵博、細(xì)致耐心、善解人意的勸導(dǎo)人員,部分拆遷小組工作方式簡單粗暴,置被拆遷人的合法權(quán)益于不顧,制造和激化矛盾并將責(zé)任推卸給政府,造成群眾對政府的不信任,對拆遷工作的不理解和不支持,依法拆遷、人性拆遷難以落到實(shí)處。

      (三)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

      雖然政府部門已經(jīng)按照拆遷政策制訂了補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn),但由于對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尺度的掌握偏差,拆遷房屋權(quán)屬、面積難確定,同類房屋的結(jié)構(gòu)、價(jià)格等問題分歧多,個(gè)別“講人情,論親疏”的超值估價(jià)等問題的存在,使得被拆遷人在相互比較后引發(fā)矛盾,游行示威、越級上訪、暴力抗拆事件接連上演,嚴(yán)重阻礙征地拆遷的進(jìn)程。

      三、“以人為本”,保障被拆遷人利益

      (一)堅(jiān)持輿論先導(dǎo),鼓勵(lì)群眾參與

      讓被拆遷群眾廣泛參與到征地拆遷的全過程,既保障了被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),又提高了他們對拆遷工作的全面認(rèn)識(shí),這是保證征地拆遷順利進(jìn)行的重要前提。堅(jiān)持正當(dāng)、民主、公開的原則,廣開意愿和訴求收集渠道,鼓勵(lì)公眾通過提交書面材料,網(wǎng)上投票等形式參與拆遷相關(guān)政策的制定。同時(shí),利用各種宣傳形式和陣地,深入群眾,大力宣傳專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃和拆遷的意義,普及拆遷安置的法律政策,降低拆遷的難度,推進(jìn)拆遷工作順利完成。

      (二)保障農(nóng)民的合法土地利益

      土地是農(nóng)民賴以生存的保障,不少農(nóng)民在征地拆遷過程中失去了部分甚至全部的土地。對農(nóng)民而言,土地對于他們具有生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能。因此,應(yīng)采用多種形式,如給予集體預(yù)留經(jīng)營用地、增加補(bǔ)償金額、加強(qiáng)失地農(nóng)民的社會(huì)保障等,確保征地拆遷順利進(jìn)行。

      (三)完善征地拆遷后的相關(guān)配套工作

      為避免征地拆遷工作留下“后遺癥”,就應(yīng)該做好社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等配套工作,加強(qiáng)對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn),加快失地農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)換,在子女教育、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等方面成功對接,解決被拆遷群眾的后顧之憂,共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

      四、堅(jiān)持以人為本,合理解決拆遷中的瓶頸問題

      (一)加強(qiáng)拆遷法規(guī)制度建設(shè),完善拆遷補(bǔ)償政策

      為適應(yīng)市場變化,改變被拆遷人的弱勢地位,將以人為本真正落到實(shí)處,政府應(yīng)及時(shí)出臺(tái)、調(diào)整相關(guān)的法規(guī)政策,及時(shí)清理與廢止侵害被拆遷人利益的地方性規(guī)章制度,加強(qiáng)征地拆遷和行政補(bǔ)償方面的立法,明確征地拆遷決定的法律程序,引入聽證制度,嚴(yán)格區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷,將非財(cái)產(chǎn)損失、間接損失明確為行政補(bǔ)償?shù)目腕w,推進(jìn)征地拆遷工作規(guī)范化和制度化建設(shè),順應(yīng)征地拆遷發(fā)展的新形勢,為解決拆遷中的難題提供法律支撐。

      (二)統(tǒng)籌兼顧,處理好利益主體間的關(guān)系

      征地拆遷成功的關(guān)鍵在于處理好政府、被拆遷人、開發(fā)商之間的利益關(guān)系(見圖1),三個(gè)利益主體分別在追求公共性利益、生存性利益、收益性利益最大化的過程中,必然會(huì)產(chǎn)生利益沖突,此時(shí)需要政府發(fā)揮杠桿作用,本著以人為本的理念,堅(jiān)持公平、公正、公開的原則,統(tǒng)籌兼顧,扶弱抑強(qiáng),防止利益的過度分化。其中,被拆遷人的利益具有個(gè)人性和社會(huì)性,且社會(huì)性是其主要屬性,但由于存在著權(quán)力、資本、信息不對稱,被拆遷人在法律上、事實(shí)上一直處于弱勢地位,被拆遷人的合法權(quán)益受損,不僅損害其個(gè)人利益,還會(huì)在社會(huì)中產(chǎn)生更大的負(fù)面影響,進(jìn)而引發(fā)社會(huì)矛盾。基于此,政府須以民生改善為出發(fā)點(diǎn),以和諧發(fā)展為落腳點(diǎn),耐心細(xì)致地做好開發(fā)商和群眾的工作,化解矛盾,解決難題。

      圖1 征地拆遷利益主體關(guān)系

      (三)陽光拆遷,強(qiáng)化監(jiān)管

      堅(jiān)持政策公開、信息公開、程序公開、補(bǔ)償公開,是實(shí)施陽光拆遷的必然要求,也是化解糾紛,實(shí)現(xiàn)順利拆遷的有效途徑。結(jié)合拆遷的法規(guī)制度和民眾的訴求,政府須及時(shí)公開拆遷管理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、拆遷許可證審批程序、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及投訴渠道,建立項(xiàng)目動(dòng)態(tài)檔案,全程跟蹤服務(wù),加強(qiáng)拆遷監(jiān)管力度和對違規(guī)行為的責(zé)任追究,讓拆遷各方在制度化的約束下,按規(guī)定、按流程、按標(biāo)準(zhǔn)辦事,切實(shí)維護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益,積極預(yù)防拆遷過程中可能發(fā)生的各類違規(guī)違紀(jì)行為,推動(dòng)拆遷改造順利進(jìn)行。

      五、結(jié)語

      征地拆遷是一個(gè)牽涉多個(gè)主體利益關(guān)系的復(fù)雜系統(tǒng)工程,應(yīng)用“以人為本”的改造模式,從保護(hù)人權(quán)的角度來規(guī)范和整治拆遷,充分尊重和保障被拆遷群眾的權(quán)益,才能最終實(shí)現(xiàn)和諧拆遷。

      注釋:

      ①http://www.mlr.gov.cn/zygk/。

      [1]中華人民共和國國務(wù)院.國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例[Z].2011-01-21.

      [2]杜益.淺談以人為本視野下的拆遷[J].城市建設(shè)理論研究,2011,(25).

      [3]甘滿堂,魏良枝.讓廣大市民成為城市拆遷改造的受益者[J].發(fā)展研究,2010,(6).

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