我國地方行政層級改革的歷史借鑒與啟示

牛永健

（濟(jì)源市建設(shè)工程管理處，河南 濟(jì)源 459000）

市管縣體制是我國目前實(shí)行的地方政府管理模式，構(gòu)成了政府系統(tǒng)中最基本的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)體系。市管縣管理體制實(shí)行前，我國的地方行政層級是省—市—鄉(xiāng)三級體制；1982年市管縣管理體制實(shí)施之后，地方行政層級變?yōu)槭　小h—鄉(xiāng)四級制。這一體制的施行，使我國的地方行政層級由憲法規(guī)定的三級向四級轉(zhuǎn)化，我國也就成為了世界上為數(shù)不多的多層級地方行政管理國家。

一、我國地方行政層級的歷史演變

奴隸社會時(shí)期在全國范圍尚無統(tǒng)一的行政區(qū)域劃分，只是有了君主官僚制時(shí)代行政區(qū)劃的雛形。秦國統(tǒng)六國安天下，中央集權(quán)，廢分封、行郡縣。唐宋時(shí)期，地方行政管理體制采用以三級制為主體的新模式。元朝時(shí)，設(shè)定行省制，地方行政層級設(shè)省—路—州三級，在疆域面積大的情況下可以加強(qiáng)統(tǒng)治。明清時(shí)期，除邊疆地區(qū)外，仍以省為最高行政區(qū)，在地方行政層級設(shè)省、府、縣三級。在北洋政府時(shí)期，地方層級實(shí)行省、道、縣三級。民國時(shí)期，廢除府級，設(shè)省、道、縣三級地方層級，后撤銷了道一級，增設(shè)了行署，作為省政府的派出機(jī)構(gòu)。在南京政府時(shí)期，正式確立城市型行政區(qū)劃，特別市、直轄市與省、縣等政區(qū)相同的地位。

通過表1可知，從古至今我國的行政層級經(jīng)歷了萌芽時(shí)期、郡縣制時(shí)期、州制時(shí)期、道制時(shí)期和省制時(shí)期五大階段，隨著朝代更改我國歷史上管理體制不斷變動(dòng)，但行政層級仍以三級為主。

表1 我國行政層級的歷史演變

二、國外地方行政層級的發(fā)展

（一）法國

法國是一個(gè)歷史悠久的歐洲大國，實(shí)行大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級制。20世紀(jì)50年代，法國城市化進(jìn)程的不斷加快，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)合作要求越來越大，行政區(qū)劃越來越無法滿足經(jīng)濟(jì)合作的要求，行政區(qū)劃改革勢在必行。改革內(nèi)容主要是頒布法律法規(guī)鼓勵(lì)市鎮(zhèn)實(shí)行合并組合，控制市鎮(zhèn)規(guī)模合理化，從而克服了市鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小，難以行使市鎮(zhèn)應(yīng)有職能的窘狀。1963年法國成立了九個(gè)城市共同體來解決區(qū)域發(fā)展的嚴(yán)重不平衡問題，目的在于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)。城市共同體是一個(gè)新的政府組織結(jié)構(gòu)，包括了中心城市和周邊城鎮(zhèn)，創(chuàng)建新的地方行政管理模式，即大都市區(qū)兩級行政管理模式。1982年，大區(qū)成為法國的一級地方行政區(qū)域，這樣，大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級行政層級構(gòu)成了法國的地方行政層級。

（二）美國

作為典型的聯(lián)邦制國家的美國，設(shè)三級地方行政層級即聯(lián)邦、州、地方政府。2004年，美國各級地方政府87 525個(gè)，其中一般地方政府?dāng)?shù)量為38 967個(gè)，包括3 034個(gè)縣政府，19 429個(gè)市政府和16 504個(gè)鎮(zhèn)政府；學(xué)區(qū)政府13 560個(gè)，專區(qū)政府35 052個(gè)。

美國地方政府不包括州，因?yàn)橹菔且粋€(gè)獨(dú)立自治體，屬于成員國政府。州以下的各級政府才是地方政府，地方政府歸州政府管轄。各州下轄的地方政府建制組織機(jī)構(gòu)都是州政府授予的。

（三）日本

日本是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家之一，面積37萬平方公里，人口居世界第八位，地方行政層級是都道府縣和市町村二級制。都道府縣是介于國家和市町村之間，名稱不同，組織和職能一樣，包括市町村在內(nèi)的廣域地方公共團(tuán)體。市町村屬于基礎(chǔ)性的地方團(tuán)體，都道府縣下設(shè)695個(gè)市，1 863個(gè)町，529個(gè)村。日本的市按照人口和面積等因素可以分為政令指定市、核心市、特例市和普通市。日本的“町”與我國的“鎮(zhèn)”相似，是由都道府縣自行設(shè)置劃分標(biāo)準(zhǔn)。日本的“村”是地方公共團(tuán)體，每一個(gè)村都是由地方公務(wù)員負(fù)責(zé)日常的工作，為本公共團(tuán)體的成員服務(wù)的地方政府。市町村在行政層級上雖屬同一級，但在法律地位上，市、町、村和特別區(qū)四者之間平等，沒有隸屬和領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，在規(guī)模上也有很大的差別。[1]

如表2所示，俄羅斯國土面積居世界第一位，地方政府層級設(shè)置市、鎮(zhèn)（村），基本上為二級制，其中89個(gè)聯(lián)邦主體管轄1 867個(gè)區(qū)、577個(gè)市；加拿大面積居世界第二位；美國國土面積世界第四，地方行政區(qū)劃分為三級；法國為三級制；日本國土面積狹小，但人口居世界第八位，地方行政區(qū)劃為二級制。

為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各國對地方政府管理體制都在進(jìn)行持續(xù)地改革，在地方政府行政層級方面呈現(xiàn)逐步減少的趨勢。在世界200多個(gè)獨(dú)立國家中，地方政府層級呈現(xiàn)扁平化結(jié)構(gòu)，其中有130個(gè)國家實(shí)行二、三級制，只有約20個(gè)國家實(shí)行四級制或以上的；地方行政區(qū)劃的改革，減少地方管理層級是各國普遍做法。1926年日本實(shí)行了都道府縣、市町村二級制。印度1977年建立邦以下縣、鄉(xiāng)二級區(qū)劃制度。其他世界上一些面積較大的國家和一些人口大國，如加拿大、澳大利亞、美國、俄羅斯，在地方行政層級設(shè)計(jì)上都是以二、三級制為主。從歷史角度看地方行政層級較少的國家穩(wěn)定性較高，而層級多的國家往往不穩(wěn)定，從這個(gè)角度也說明了層級較少的行政層級體系長期內(nèi)可以更好地促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

表2 中國與部分西方國家行政區(qū)劃設(shè)置對照

三、地方政府行政層級調(diào)整的國際經(jīng)驗(yàn)

盡管西方國家行政層級設(shè)置具有很大的區(qū)別，但發(fā)展總趨勢都是逐步簡少行政區(qū)層次，拓寬管理幅度，提高政府公共管理的效率。其中一些先進(jìn)的做法，值得我國借鑒。

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展是決定行政區(qū)劃和行政層級劃分的主要因素

影響西方國家行政區(qū)劃調(diào)整和改革有很多因素，其中經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是行政區(qū)劃改革的最主要因素。日本和法國尤為典型，法國在省和市鎮(zhèn)規(guī)模的設(shè)計(jì)上不科學(xué)，因而影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，于是成立了城市共同體來發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)，實(shí)行市鎮(zhèn)合并組合，設(shè)立大區(qū)。這種改革加快了區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作，同時(shí)也解決了區(qū)域發(fā)展的不平衡，縮小了地區(qū)間經(jīng)濟(jì)差異，加快了城市化的進(jìn)程，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化效果明顯。日本頒布的《町村合并促進(jìn)法》和《新市町村建設(shè)促進(jìn)法》，旨在縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差別，20世紀(jì)60年代，為了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，日本政府開始規(guī)劃大都市圈建設(shè)，“特區(qū)”也隨之而產(chǎn)生。

（二）地方政府行政層級保持在二級制或三級制為宜

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界約有68個(gè)國家實(shí)行三級制地方政府層級，這些國家規(guī)模大多是中等以上，如法國有大區(qū)、省、市鎮(zhèn)三級地方政府層級，德國有州、縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級。實(shí)行二級制行政區(qū)劃的國家在全世界約有60個(gè)，有的是人口少、同時(shí)面積小或者國土面積大的國家，如芬蘭人口少、面積大，行政區(qū)劃分為省和市鎮(zhèn)兩級。還有的是在地方自治完善條件下的國土面積大、人口多的國家，如加拿大實(shí)行省、地區(qū)和地方政區(qū)單位二級地方政府層級。[2]可見，我國也可借鑒實(shí)行二級制或三級制地方管理體制。

（三）法律法規(guī)的制度性支持是行政管理體制改革成功的基礎(chǔ)

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，法律法規(guī)的支持是任何改革成功的基礎(chǔ)。在分清中央與地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)情況下，法律法規(guī)的制度性支持對于行政管理體制改革來說是必須的。日本和美國在改革過程中，都是法律規(guī)范先行，通過法律法規(guī)規(guī)范推動(dòng)改革，在完善地方自治的基礎(chǔ)上，進(jìn)行行政管理體制的改革和創(chuàng)新。這樣可以很容易做到條塊之間職責(zé)分明、關(guān)系理順。我國地方行政體制改革方向就是管理結(jié)構(gòu)扁平化、簡化層級、適當(dāng)拓寬管理幅度。

［1］趙艷飛.我國地方行政層級改革推進(jìn)研究［D］.北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2010.

［2］馮立峰.我國地方政府層級改革問題研究［D］.長春：長春工業(yè)大學(xué)，2012.