主體功能區(qū)劃下的生態(tài)補償標準

代明　劉燕妮　江思瑩

摘要 主體功能區(qū)規(guī)劃就是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Γ瑢量臻g劃分為優(yōu)化、重點、限制和禁止四類開發(fā)區(qū)域。顯然，實施這種安排需輔之以生態(tài)補償政策，以彌補后兩類區(qū)域因被限制或禁止（工業(yè)）開發(fā)而損失的經(jīng)濟利益。而國內(nèi)現(xiàn)行或試行的生態(tài)補償因數(shù)量太少、標準過低而缺乏實效性和可操作性，導(dǎo)致各地爭相擠入重點開發(fā)區(qū)域而抗拒被定位為限制或禁止開發(fā)區(qū)域，即使被劃入限制或禁止開發(fā)區(qū)域也不甘“寂寞”而設(shè)法實行變相開發(fā)。這就需要研究生態(tài)補償?shù)暮侠砹炕瘶藴?，通過對代際和區(qū)際公平的充分兼顧來增進主體功能區(qū)規(guī)劃實施的可行性。本文基于機會均等觀，運用機會成本法，通過建立生態(tài)補償與發(fā)展機會成本的數(shù)量關(guān)系模型，提出了對生態(tài)功能區(qū)的單項與綜合補償標準并選擇樣區(qū)進行了實證。研究結(jié)果顯示，在主體功能區(qū)劃下，特定區(qū)域接受“限制”或“禁止”開發(fā)之定位安排的經(jīng)濟底線是所獲生態(tài)補償足以彌補因限制或放棄開發(fā)而付出的機會成本。因“限制”或“禁止”開發(fā)主要針對的是工業(yè)，則該機會成本可以理解為一地限制或放棄工業(yè)增長后所相應(yīng)減少的地方財政收入及其他相關(guān)收益。據(jù)此核定的生態(tài)補償標準才具有較大公平性和可行性。在實施中，不同地區(qū)可根據(jù)實際情況從單項（財政收入）補償逐漸擴展至綜合補償。在此基礎(chǔ)上，未來還可考慮納入生態(tài)建設(shè)投入補償和環(huán)境服務(wù)付費（PES），使生態(tài)補償標準對各地承擔生態(tài)屏障、致力可持續(xù)發(fā)展更具激勵性。

關(guān)鍵詞 主體功能區(qū)劃；生態(tài)補償；機會成本；珠江流域

中圖分類號 F061.5 文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2013）02-0018-05 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2013.02.003在生態(tài)日益退化、環(huán)境不斷惡化、區(qū)域發(fā)展差距逐步拉大的背景下，為協(xié)調(diào)經(jīng)濟布局與人口、資源、生態(tài)環(huán)境之間的失衡關(guān)系，緩解地域空間有限性與人類需求無限性之間的矛盾，我國“十一五”規(guī)劃綱要正式提出制定和實施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》（以下簡稱《功規(guī)》），并于2010年底由國務(wù)院通過和發(fā)布。《功規(guī)》根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化、重點、限制和禁止四類開發(fā)區(qū)域，確定各自的主體功能定位，明確開發(fā)方向，控制開發(fā)強度，規(guī)范開發(fā)秩序，完善開發(fā)政策，以期逐步形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開發(fā)格局。盡管《功規(guī)》同時提出了生態(tài)補償政策，部分地區(qū)也已通過財政轉(zhuǎn)移支付率先開始了局域性的生態(tài)補償實踐，但實際效果卻不盡如人意，各地仍都爭相擠進重點開發(fā)區(qū)域而深恐被劃入主要針對工業(yè)的限制或禁止開發(fā)區(qū)域。究其原因，一是現(xiàn)行或擬議中的生態(tài)補償標準偏低，二是補償范圍太窄（僅針對當?shù)刎斦钦麄€經(jīng)濟社會發(fā)展所受影響），三是定量機制缺失。加上“無工不富”的“鐵律”加劇發(fā)揮作用，以致 “工業(yè)興（強、富）縣（市、州、省、區(qū)）”戰(zhàn)略和政策在各地被空前強化，承接發(fā)達地區(qū)工業(yè)轉(zhuǎn)移成為欠發(fā)達地區(qū)尤其是那些被劃為“限制”或“禁止”開發(fā)區(qū)域擺脫貧困落后的“不二”之路。按此趨勢，我國正在推行的各級（國域、省域、市域、縣域）主體功能區(qū)規(guī)劃恐有被“架空”之虞。為此，亟待研究主體功能區(qū)劃下的生態(tài)補償標準，以期為各級主體功能區(qū)規(guī)劃的實施提供決策參考。其意義在于：基于機會均等觀，運用機會成本法，通過建立生態(tài)補償與機會成本的數(shù)量關(guān)系模型，提出對生態(tài)功能區(qū)的單項與綜合補償標準并加以實證，可能在某種程度上創(chuàng)新發(fā)展中的生態(tài)補償機制和區(qū)域經(jīng)濟理論，從而具有一定的理論意義；針對各地爭相躋身重點開發(fā)區(qū)域而排拒被劃入限制或禁止開發(fā)區(qū)域的現(xiàn)實棘手問題，從生態(tài)補償與機會成本的對價關(guān)系入手提出實操性的解決方案，可能有助于我國各級主體功能區(qū)規(guī)劃的實施，具有一定的實踐意義。

1 綜 述

1.1 關(guān)于主體功能區(qū)

國外早已開始進行空間規(guī)劃及特定區(qū)域管理方面的探索，并取得了豐富經(jīng)驗。德國從1930年就開始編制“空間秩序規(guī)劃”，荷蘭于1960年、1966年、1973年、1990年、2000年公布了五個空間規(guī)劃，日本從1962年開始已發(fā)布六次全國綜合開發(fā)規(guī)劃，美國經(jīng)濟分析局（BEA）于1977年首次進行經(jīng)濟區(qū)（EA）劃分，歐盟在1999年推出了第一個空間發(fā)展戰(zhàn)略，俄羅斯也從計劃經(jīng)濟時代起就有現(xiàn)代經(jīng)濟區(qū)劃分。我國曾有國土空間開發(fā)規(guī)劃，“十一五”規(guī)劃首次列入主體功能區(qū)規(guī)劃編制任務(wù)。自此，福建、湖南、廣東、河南、遼寧、內(nèi)蒙古、云南等地先后編制了省級主體功能區(qū)規(guī)劃方案，各市縣也相繼跟進，相關(guān)官員和學(xué)者也對此類規(guī)劃進行研究。朱傳耿等[1]在《地域主體功能區(qū)劃》一書中研究了主體功能區(qū)劃的基本內(nèi)涵、理論方法、編制流程及管制框架；高國力[2]在《我國主體功能區(qū)劃分與政策研究》一書中重點研究了我國主體功能區(qū)劃分及其分類政策制定的總體思路、國內(nèi)外與主體功能區(qū)相關(guān)的理論與方法等；國家規(guī)劃專家委員會委員樊杰[3]通過構(gòu)建空間均衡模型對主體功能區(qū)劃的功能定位、指標體系選擇、實施和協(xié)調(diào)策略進行了探索性研究；牛叔文等[4]則從國土空間的角度對區(qū)域發(fā)展格局進行了分析，并應(yīng)用因子分析法對甘肅省進行了研究。

1.2 關(guān)于生態(tài)補償

國外除生態(tài)補償（ecological compensation/ eco-compensation）概念外，與其相似的表述還有環(huán)境服務(wù)付費（Payment for Environmental Services/ PES）等。從1930年代到現(xiàn)在已有過哥斯達黎加、哥倫比亞、美國、澳大利亞、巴西、肯尼亞、菲律賓等國的成功實踐，主要涉及森林生態(tài)效益補償、礦產(chǎn)資源開發(fā)補償、流域環(huán)境服務(wù)功能支付以及生物多樣性保護補償?shù)阮I(lǐng)域。據(jù)不完全統(tǒng)計[5]，世界上已有287例森林環(huán)境服務(wù)交易（75例碳儲存交易、72例生物多樣性保護交易、61例流域保護交易、51例景觀美化交易，28例“綜合服務(wù)”交易），遍布美洲、歐洲、非洲、亞洲和大洋洲的多個國家和地區(qū)。我國的生態(tài)補償研究始于20世紀80年代，先后在河北、遼寧等11個省（自治區(qū)）的685個縣（單位）和24個國家級自然保護區(qū)開展過征收生態(tài)環(huán)境補償費的試點。此外還進行過排污收費、排污許可證、排放權(quán)貿(mào)易（主要是碳排放權(quán)交易）等類似嘗試。在理論上，任勇等[6]曾從為什么要建立生態(tài)補償機制、什么是生態(tài)補償機制及怎樣建立生態(tài)補償機制三個方面進行過較系統(tǒng)論述。中國21世紀議程管理中心可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略研究組[7]從中國退耕還林的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益評估出發(fā)，對中國生態(tài)補償機制的空間布局、補償標準、補償政策執(zhí)行等進行了研究；丁四保[8]則針對我國面臨的各種生態(tài)與環(huán)境問題，從區(qū)域的視角重點闡述了“土地置換”和“生態(tài)交易”兩種區(qū)域生態(tài)補償方式。

1.3 關(guān)于機會成本

奧地利學(xué)者維塞爾（Friedrich von Wieser）在其《自然價值》[9]中，通過對邊際效用的分析，首次提出了“機會成本”（opportunity cost）的概念。之后，美國著名經(jīng)濟學(xué)家薩繆爾森（P. A. Samuelson）、科斯（R. H. Coase）、曼昆（N.G. Mankiw）等分別從不同角度對其進行過闡述[10]?！皺C會成本”從19世紀被引入經(jīng)濟學(xué)后，在理論和實踐方面不斷得到拓展，如今已在經(jīng)濟學(xué)、會計學(xué)、管理學(xué)以及企業(yè)和政府的管理決策中得到全面應(yīng)用。在資源環(huán)境研究方面，國內(nèi)的吳恒安[11]、溫善章等[12]在黃河水資源影子價格的研究中，曾用機會成本法進行價值評估。劉巖等[13]也曾用機會成本法對資源不同利用方式的產(chǎn)業(yè)之間的機會成本進行評估分析，還運用旅行費用法、或然價值法對區(qū)域生態(tài)資源的旅游娛樂價值、五種關(guān)鍵生態(tài)資源對于島內(nèi)居民的“社會價值”進行評估；并以此為依據(jù)，對廈門島東海岸區(qū)域資源未來50年的機會成本進行了分析評估。袁鵬等[14]則采用技術(shù)效率的雙曲線測度模型和市域樣本數(shù)據(jù)，對中國工業(yè)環(huán)境管制的機會成本進行了分析。此外，章錚、武亞軍、陳祖海、王晶、劉翔、姚炎明、常瑞英、唐海萍、謝建豪、袁偉偉、王秀蘭等的相關(guān)研究也都不同程度地涉及到機會成本。在實務(wù)方面，值得一提的是我國臺灣地區(qū)早在1984年就曾使用機會成本法對森林游憩資源進行過價值評估。

以上研究成果為本文提供了豐富的參考和借鑒。但是，現(xiàn)有主體功能區(qū)理論和規(guī)劃對其實施后可能擴大區(qū)域經(jīng)濟差異的后果關(guān)注不夠；現(xiàn)有生態(tài)補償理論和政策對其量化標準研究不足；現(xiàn)有機會成本理論及其運用對生態(tài)補償領(lǐng)域的涉及尚有不足且缺乏深度。這些不足導(dǎo)致我國目前的區(qū)域生態(tài)補償標準存在主觀性、隨意性，缺乏定量依據(jù)和實證檢驗，以致各級主體功能區(qū)規(guī)劃的實施陷于困境和尷尬，因此亟待補足。

2 建 模

特定區(qū)域接受“限制開發(fā)”、“禁止開發(fā)”之定位安排的經(jīng)濟底線是“生態(tài)補償足以彌補因限制或放棄（主要針對工業(yè)）開發(fā)而付出的機會成本”。否則就很難有區(qū)域會“甘心”限制或放棄其（工業(yè)）開發(fā)，也很難有外部力量能“真正”限制或禁止其從事（工業(yè)）開發(fā)，那么主體功能區(qū)規(guī)劃的實施也就有被“敷衍”甚至扭曲的可能。據(jù)此可以建立生態(tài)補償與機會成本的基本數(shù)量關(guān)系模型（式0，簡稱“基本模型”，式中EC代表生態(tài)補償，OC代表機會成本；為使本文的分析單純化，以下暫時撇開直接生態(tài)建設(shè)成本或假定直接生態(tài)建設(shè)成本為零）：

EC≥OC（0）

2.1 單項機會成本

單項機會成本是指限制或放棄（工業(yè)）開發(fā)而導(dǎo)致的某一項經(jīng)濟產(chǎn)出指標（如財政收入）損失。其數(shù)量關(guān)系模型如式1。其中：OCs（s = single）表示單項機會成本；Y表示工業(yè)正常增長下的該項指標水平；Yd（d = down）表示工業(yè)增長受限（亦即被迫放棄部分或全部工業(yè)增長機會）下的該項指標水平。