福利多元視角下東莞居家養(yǎng)老服務的探索與思考

朱曉紅

(東莞理工學院 政法學院，廣東東莞 523808)

福利多元視角下東莞居家養(yǎng)老服務的探索與思考

朱曉紅

(東莞理工學院 政法學院，廣東東莞 523808)

近年來，老齡化問題的加劇凸顯了社區(qū)居家養(yǎng)老服務的迫切需求。本文以西方社會福利與社會政策領域廣為盛行的福利多元主義為分析視角，對東莞居家養(yǎng)老服務的實踐進行探討，并對這一探索的繼續(xù)發(fā)展與推廣提出政策建議。

福利多元理論;居家養(yǎng)老服務;東莞

人口老齡化趨勢是世界各國無法回避的現(xiàn)實難題，目前全世界有60多個國家進入老齡化社會。據(jù)我國第六次人口普查顯示，中國人口老齡化趨勢加快，截至2011年底，中國60歲及以上老年人口已達1.85億人，占總人口的13.7%，比上年末提高0.47個百分點［1］。由于人口結構變化所帶來的問題成為社會管理面臨的重大挑戰(zhàn)，人口老齡化、空巢化的進一步加速呼喚著新的養(yǎng)老模式的出現(xiàn)。2011年12月，國務院辦公廳印發(fā)了《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃 (2011—2015年)》，深入貫徹落實“十二五”綱要“建立以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的養(yǎng)老服務體系”精神，成為指導“十二五”時期我國社會養(yǎng)老服務發(fā)展的綱領性文件。目前我國已基本形成“以居家養(yǎng)老為基礎，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構養(yǎng)老為補充”的老年福利服務體系。從各地養(yǎng)老服務實踐經(jīng)驗來看，目前以家庭為核心，以社區(qū)為依托，以專業(yè)化服務為主要服務形式的社區(qū)居家養(yǎng)老模式因其便捷、就近、多元化的特點而得到普遍推廣與實踐，但完善這一制度化的多元供給仍需要政府、社會的共同努力。本文以福利多元主義理論為視角，分析東莞探索居家養(yǎng)老服務多元供給機制的實踐，并對這一探索的繼續(xù)發(fā)展與推廣提出政策建議，以進一步推動東莞適度普惠型養(yǎng)老體系的建設。

一、福利多元主義理論對研究居家養(yǎng)老服務的啟示

20世紀80年代西方國家興起福利多元主義理論，作為解決西方福利國家危機的一種替代方案，這一理論主張建構多元的社會福利框架，彌補政府與市場各自在福利提供上的不足。福利多元主義的概念首先源于1978年英國《沃爾芬德的志愿組織的未來報告》［2］，在這個報告中，沃爾芬德將福利多元主義運用于英國社會政策的實踐［3］。1986年，羅斯在《相同的目標、不同的角色——國家對福利多元組合的貢獻》一文中提出福利多元組合理論。福利多元組合是完全不同的社會制度的三方中的任何一方——家庭、市場和國家的貢獻，構成一個社會中的福利總體。羅斯的理論由于強調(diào)政府之外的其他社會部門在福利提供中的地位和作用而受到重視，并由此開啟了福利多元主義的研究路線［4］。之后，德國學者伊瓦斯 (Evers)在羅斯的研究基礎之上提出了福利三角的研究范式，指出福利三角的研究分析框架應該放在文化、經(jīng)濟、社會和政治的背景中，國家提供的社會福利和家庭提供的家庭福利可以分擔社會成員在遭遇市場失敗時的風險［5］。

在西方的社會政策中，福利多元主義要求社會福利和服務的提供由多個部門承擔，政府的支配作用降低并且不再是唯一的提供者［6］。它同時也意味著社會福利的提供將改變由一個壟斷性的組織支配的局面，而變得更加多樣化和充滿競爭［7］。而福利國家向福利多元組合的轉變，其核心是“民營化”，即“實現(xiàn)從依賴政府的制度安排向更多依靠私營部門的制度安排的過渡”［8］。福利多元主義理論因其強調(diào)通過運用社會組織提供福利，緩解政府負擔過重的危機而被寄予很高的社會期望。然而，福利多元主義的實踐存在著內(nèi)生性困境與外源性困境［9］。福利多元主義作為解決福利國家危機的選擇存在著一定的局限性。因此，關注福利多元主義理論更多的是強調(diào)政府應該改變福利提供的方式，建立政府與社會組織在福利生產(chǎn)中的合作伙伴關系［10］，滿足公民的福利需求。

福利多元主義理論為推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務提供了新的理念。社區(qū)居家養(yǎng)老服務以社區(qū)為依托，整合社區(qū)的各種服務資源，聯(lián)系基層政府組織、協(xié)調(diào)家庭與社區(qū)的關系。這種介于家庭養(yǎng)老和機構養(yǎng)老之間的新型養(yǎng)老模式需要發(fā)揮政府的主導作用，促使民營養(yǎng)老機構、社區(qū)自治組織、社會志愿者多方參與，以合作協(xié)調(diào)為基礎，以多元化形式對老年人實行服務和保障。因此，社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系的完善需要在政府、市場和非政府組織的共同作用下才能夠健康發(fā)展。

二、東莞居家養(yǎng)老服務的實踐

在社區(qū)公共產(chǎn)品供給中，養(yǎng)老問題是東莞社會發(fā)展面臨的重要問題之一。根據(jù)東莞市統(tǒng)計局公布的東莞市2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)顯示，截至2010年11月1日零時，東莞全市常住人口突破了800萬，達8220237人，其中，全市常住人口中65歲及以上人口為185795人，占2.26%，同2000年第五次全國人口普查相比，65歲及以上人口的比重上升0.26個百分點①東莞市統(tǒng)計局：《東莞市2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》，2011年5月23日。。目前東莞市老齡人口已達23萬人，占全市戶籍總人數(shù)的13%左右［11］，并呈現(xiàn)出老齡化形成時間早、發(fā)展趨勢快等特點。2010年《廣東省居家養(yǎng)老服務示范活動實施方案》要求2010年重點在廣州、佛山兩市建立居家養(yǎng)老服務示范中心，2011年以珠三角為重點鋪開建設，2012年在全省推廣。近年來，東莞推出社區(qū)居家養(yǎng)老服務試點，探索“政府主導、社會參與、市場運作、資源共享”的發(fā)展模式。

(一)以政府為主導完善政策體系

東莞市面對人口老齡化的發(fā)展，多年來一直采用機構養(yǎng)老的方式，各鎮(zhèn)街出資興建鎮(zhèn)街敬老院。隨著老齡化進程的加快，養(yǎng)老機構床位數(shù)量與需求量之間的矛盾日益凸顯，這種單一的養(yǎng)老方式難以滿足老年人的需求。針對老齡化帶來的養(yǎng)老壓力，2005年東莞推行養(yǎng)老服務社會化示范活動，從2006年起東莞市民政局成立了以分管局長為組長，社會福利和社會事務科、市社會福利院及鎮(zhèn) (街)社會事務辦負責人為成員的領導小組，啟動居家養(yǎng)老試點工作。首批選定了石龍鎮(zhèn)中山東村、莞城北隅社區(qū)為居家養(yǎng)老服務試點，34名老人成為首批接受居家養(yǎng)老服務對象。2008年試點工作推廣到南城篁村社區(qū)、莞城羅沙社區(qū)等8個社區(qū)。2010年東莞市通過《東莞市居家養(yǎng)老服務實施方案 (試行)》 (東府辦〔2010〕72號)，力爭從2010年開始用5年時間使居家養(yǎng)老覆蓋面在全市一檔鎮(zhèn)街達到60%，二檔鎮(zhèn)街達50%，三檔鎮(zhèn)街達40%，四檔鎮(zhèn)街達30%，逐步建立起以政府主導為支持、社區(qū)服務為依托、居家養(yǎng)老為基礎、機構養(yǎng)老為補充的新型養(yǎng)老服務體系。2011年12月東莞市政府發(fā)布了《東莞市民政事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，根據(jù)《規(guī)劃》，到2015年，力爭使80%的城鎮(zhèn)老年人享受居家養(yǎng)老支持服務照顧，15%的老年人由社區(qū)提供日間照料和托老服務，5%的老年人享受機構養(yǎng)老服務。居家養(yǎng)老政策由試點轉為全面鋪開，這使得居家養(yǎng)老政策的實施有了制度保障。

(二)以社區(qū)為依托整合社區(qū)資源

在推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務過程中，社區(qū)(村)居委會的主要作用是具體協(xié)調(diào)居家養(yǎng)老服務工作，組織服務隊伍，利用社區(qū)資源為老年人提供解決其日常生活困難的社會化服務。首先，在社區(qū) (村)，從2001年開始，東莞開始推行“社區(qū)老年福利服務星光計劃”，建立多形式、廣覆蓋的居家養(yǎng)老服務網(wǎng)點。根據(jù)《東莞市居家養(yǎng)老服務實施方案 (試行)》，市財政安排“星光計劃”資金1685萬元，對全市17個鎮(zhèn)街34個社區(qū)老年人活動中心建設進行資助，并下?lián)苜Y金480萬元資助鎮(zhèn)街敬老院建設。通過推行“星光計劃”項目，完善為社區(qū)居家老人提供生活照料、醫(yī)療護理、文化教育、休閑健身等服務的活動場所、服務設施和服務項目。其次，鎮(zhèn) (街)實現(xiàn)敬老院向區(qū)域性社會養(yǎng)老服務中心轉型，同時向居家老人提供服務。在市一級，依托市社會福利院或構建相應的養(yǎng)老服務平臺，建立社會養(yǎng)老服務指導中心。2012年東莞居家養(yǎng)老服務試點范圍繼續(xù)擴大，從現(xiàn)有13個鎮(zhèn)街37個社區(qū)，擴大到20個鎮(zhèn)街80個社區(qū)，并積極推廣“96993”居家養(yǎng)老平安鈴業(yè)務，從現(xiàn)有4個鎮(zhèn)街擴大到12個鎮(zhèn)街，爭取再創(chuàng)建2個省級居家養(yǎng)老服務示范中心，全面提升東莞老年人幸福指數(shù)［12］。

(三)探索“社工+義工”聯(lián)動機制

由于居家養(yǎng)老服務是一項內(nèi)容復雜、層次廣泛、需求多樣的公共服務，因此，政府需要發(fā)動社會力量，使之參與到居家養(yǎng)老服務工作中。東莞逐漸探索“社工引領義工服務、義工協(xié)助社工服務”的模式，建立社工、義工聯(lián)動發(fā)展的機制。2011年全市依法登記注冊的社會組織共2020家，其中社會團體328家，民辦非企業(yè)單位1692家［12］。至今東莞已經(jīng)發(fā)展了包括東莞市大眾社會工作服務中心、星揚社會工作服務社、正陽社會工作服務中心、橫瀝鎮(zhèn)隔坑社區(qū)服務中心、展能社會工作服務中心、普惠社會工作服務中心、樂雅社會工作服務中心等七家社工機構。這些社會組織介于政府和市民之間，成為當前居家養(yǎng)老服務供給的主力。2009年《東莞市社工、志愿者聯(lián)動工作實施方案 (試行)》頒布，為東莞探索“社工+義工”的服務模式指明了方向。目前，東莞中堂鎮(zhèn)作為全市首個由社工機構提供居家養(yǎng)老服務的鎮(zhèn)街，在服務方式上積極探索“社工+助工+護工+義工”模式，東城樟村社區(qū)也在試點“社工+義工”服務機制。

三、對東莞居家養(yǎng)老服務實踐的福利多元審視

福利多元主義理論強調(diào)的是一種福利供給的多元體系，即依靠政府部門、志愿部門、商業(yè)部門和其他非正式部門的參與合作下，實現(xiàn)由福利國家向福利社會的轉型。在這一過程中，社會福利的有效供給取決于不同部門之間的互動與協(xié)作以及資源整合狀況。從這一視角審視東莞社區(qū)居家養(yǎng)老服務政策的實施過程，可以發(fā)現(xiàn)，政府、市場、家庭、志愿組織、社區(qū)等供給主體在居家養(yǎng)老服務的提供方面還面臨著諸多制約。

(一)服務資源碎片化

福利多元主義一方面強調(diào)政府、市場、家庭、志愿組織、社區(qū)組織等福利多元組合，另一方面，強調(diào)社會福利和服務的地方化、社區(qū)化及消費者的參與和選擇。因此，不同供給主體之間的協(xié)調(diào)以及服務資源的整合對于社會福利的有效供給具有重要作用。目前，盡管東莞社區(qū)居家養(yǎng)老服務組織和管理體系已基本建立，但各類服務資源缺乏有效整合的問題日益突出。首先，養(yǎng)老服務在政府機構中分屬于多部門管理，涉及到民政局、財政局、社會保障局等各部門，多頭管理的部門設置使老年人的服務管理工作處于相對弱化狀態(tài)，部門間工作難以做到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其次，社區(qū)內(nèi)的醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、生活照料、家政服務、康復保健等服務資源分屬不同部門和條塊管理，存在著利益關系的矛盾，難以形成開展居家養(yǎng)老服務的合力。第三，養(yǎng)老資源分散在社區(qū)各個企事業(yè)單位之中，但很多駐社區(qū)單位對于社區(qū)建設缺乏參與積極性，導致這些單位養(yǎng)老資源的對外開放程度都很低，有限的養(yǎng)老服務資源利用效率低下。因此，各種老年服務資源的銜接機制尚待建立健全，滿足多方位、多層次的居家養(yǎng)老服務需要還需進一步完善。

(二)市場融資渠道單一化

社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種社會服務，穩(wěn)定的資金投入是其發(fā)展必不可少的基礎，居家養(yǎng)老服務經(jīng)費成為其全面推廣的一大難題。在資金供給方面，目前東莞推行居家養(yǎng)老所需資金來源有三種途徑：一是市福利彩票公益金、市財政資金、市慈善會籌集的社會捐助資金;二是市財政一次性撥款給社區(qū)居家養(yǎng)老服務開辦經(jīng)費5萬元;三是根據(jù)實際服務的老人數(shù)量，經(jīng)費由市鎮(zhèn)兩級負擔?，F(xiàn)行居家養(yǎng)老有全免費、半免費和全自費三種模式，政府補助標準為：享受無償服務老人每人每月360元、享受低償服務老人每人每月240元，補助經(jīng)費由市、鎮(zhèn) (街)財政按比例分擔：一檔鎮(zhèn) (街)3∶7，二檔鎮(zhèn) (街)4∶6，三檔鎮(zhèn) (街)5∶5，四檔鎮(zhèn) (街)6∶4。①《東莞市居家養(yǎng)老服務實施方案 (試行)》(東府辦〔2010〕72號)。在居家養(yǎng)老開展較普遍的廣州、深圳，政府負擔費用的部分由市區(qū)兩級財政承擔，而東莞有32個鎮(zhèn)街，經(jīng)濟實力差別明顯，如果市鎮(zhèn)兩級分擔，比例如何分配?這是未來東莞推行居家養(yǎng)老服務的重要障礙。

(三)服務隊伍的專業(yè)化水平偏低

福利多元主義主張社會福利主體多元化和社會化，社區(qū)組織、志愿組織等憑其直接、靈活地接近服務對象的特征，有效地滿足其多樣化和多層次的需求，降低政府在社會福利支出上的成本。但總體來說，它們在社會福利供給中作用仍然十分有限，存在著“志愿失靈”的可能性，無法提供充分穩(wěn)定的社會福利。目前東莞社區(qū)居家養(yǎng)老服務隊伍的專業(yè)化程度總體仍較低。由于缺乏系統(tǒng)的專業(yè)訓練，其提供的服務僅限于滿足老年人的基本日常生活需要，對精神護理、心理支持、情感慰藉方面的關注極少，服務水平較低。而工作量大、工資報酬和社會地位較低的現(xiàn)實導致居家養(yǎng)老服務隊伍面臨招聘難、流動性大的問題。此外，志愿者服務隊伍由于組織、激勵和培訓機制不健全等問題，在居家養(yǎng)老服務中發(fā)揮的作用還比較小。因此，居家養(yǎng)老服務體系中社工服務的專業(yè)性程度有待提高。

四、福利多元理論下東莞居家養(yǎng)老服務體系的完善

福利多元主義作為社會政策的一個宏觀分析范式，它關注福利的多元來源、供給、傳輸?shù)慕Y構，并提出國家、家庭、市場、志愿組織等多元福利提供者的職責并重，從福利的國家提供轉型到福利的多元提供模式等重要觀點［4］。以此為思路，本文針對現(xiàn)行東莞社區(qū)居家養(yǎng)老模式在運行過程中出現(xiàn)的困境提出以下的政策建議：

(一)建立居家養(yǎng)老服務資源共享機制

完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系，必須對養(yǎng)老資源進行有效配置和合理使用。一是重視居家養(yǎng)老協(xié)調(diào)機制的構建和完善。政府應當調(diào)整居家養(yǎng)老推進過程中出現(xiàn)的利益分配問題，將居家養(yǎng)老服務體系作為城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的重要組成部分，系統(tǒng)整合醫(yī)療、文化、健康等相關產(chǎn)業(yè)，充分整合社區(qū)資源，促進老年社區(qū)、綜合商業(yè)區(qū)和社會住宅一體化，為推進居家養(yǎng)老服務工作提供更多的發(fā)展空間。二是充分整合利用社區(qū)綜合服務中心、社區(qū)衛(wèi)生服務站等現(xiàn)有資源，更好地發(fā)揮鎮(zhèn)街敬老院的功能，將其定位于老年休閑、康復中心，在新型敬老院的功能設置上增加康復治療的功能，護理老人的功能，以及老年人休閑、娛樂的功能，成為集休閑、保健、供養(yǎng)為一體的老人集中場所。第三，依托社區(qū)服務信息平臺，建立為老服務熱線、居家呼叫系統(tǒng)、社區(qū)服務便民網(wǎng)絡等便捷有效的求助和服務信息溝通渠道，普及推廣96993居家養(yǎng)老“平安鈴”，便于老人進行日常咨詢和緊急求助。此外，政府還應通過建立準入制度、項目管理制度、服務標準、評估機制、獎懲機制等，加強對社區(qū)居家養(yǎng)老服務的規(guī)范與引導。

(二)建立多元化的資金投入機制

資金短缺問題嚴重制約了社區(qū)居家養(yǎng)老服務工作的深入開展，因此，拓寬籌集渠道，實現(xiàn)資金投入多元化成為社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的當務之急。首先，應加大政府財政投入力度，建立起對于社區(qū)居家養(yǎng)老項目的整體財政預算制度，形成逐年增長的機制，使需要得到幫助的社區(qū)老年人都能獲得幫助，擴大政府購買居家養(yǎng)老服務的覆蓋面。其次，采取市場化服務新模式，通過福彩公益金資助、鼓勵社會捐助、吸引社會投資、鎮(zhèn)街和社區(qū)自籌等多種方式，建立多元化、社會化的籌資機制。第三，鼓勵民間力量發(fā)展多層次、滿足多元化需求的養(yǎng)老機構。可采取公辦民營、民辦公助等措施，動員和資助多種社會力量以獨資、合資聯(lián)營等形式參與居家養(yǎng)老服務，并通過優(yōu)惠政策激勵和吸引更多的社會資金投入居家養(yǎng)老服務事業(yè)。目前，東莞將出臺《東莞市民間資助興辦養(yǎng)老機構的辦法》，《關于加快推進養(yǎng)老服務體系建設的實施意見》等，細化地方財政補貼、稅收優(yōu)惠、優(yōu)先供地等扶持政策，鼓勵社會力量多形式、多渠道參與養(yǎng)老服務事業(yè)發(fā)展，進一步提升全市養(yǎng)老服務水平。

(三)提高社工服務的專業(yè)化水平

社區(qū)居家養(yǎng)老服務是一項專業(yè)性較強的工作，加強服務隊伍的專業(yè)化建設勢在必行。首先，拓寬培育居家養(yǎng)老服務隊伍。目前，東莞重點培育兩支居家養(yǎng)老服務隊伍，一支是優(yōu)先選聘東莞戶籍的下崗失業(yè)人員居家養(yǎng)老服務隊伍、“4050”人員和身體健康且有勞動能力的低保人員參與居家養(yǎng)老服務。另一支是以“社工+護工+義工”服務模式為特色的居家養(yǎng)老服務志愿者隊伍，由社工帶護工進行專業(yè)服務，再通過各類小組活動，組建社區(qū)老年人服務志愿隊，拓展服務人員的范圍。其次，健全專職服務人員的崗前培訓、上崗準入和定期在職培訓制度，實行職業(yè)資質(zhì)和技術等級認證，形成一套完整的培訓和管理體系。如東莞莞城北隅、細村社區(qū)與東莞衛(wèi)生學校共同舉辦居家養(yǎng)老服務技能培訓班。同時，在開展居家養(yǎng)老服務的基礎上，聘請教師、醫(yī)生等專業(yè)人才介入服務。最后，建議東莞高等教育設立為老護理專業(yè)，通過高等院校和職業(yè)教育機構培養(yǎng)老年社會工作、社區(qū)服務、老年護理等專業(yè)的老年服務人才，并給予政策傾斜，使居家養(yǎng)老服務專業(yè)人才隊伍更加充實。

五、結語

面對迅速發(fā)展的老年化社會，東莞以政府為主導，以社區(qū)為載體，積極整合利用民間資本開展居家養(yǎng)老服務工作，探索“居家為基礎，社區(qū)為依托，機構為補充”的新模式。這種由政府、NGO、社區(qū)乃至公民之間多元主體協(xié)作的探索正是福利多元主義理論在居家養(yǎng)老服務領域的具體體現(xiàn)。在居家養(yǎng)老服務供給上，政府組織、社區(qū)、志愿組織以及企業(yè)通過相互協(xié)調(diào)合作，形成了一種互補的多元供給主體模式，但這并非意味著政府角色的完全撤退。政府應當重新思考其對公民所負有的福利責任，同時在實踐中充分考慮各個主體在提供居家養(yǎng)老服務時可能面臨的缺陷和所需要的條件，改善公共服務，有效滿足公民的福利需求。

［1］中國60歲及以上老年人口1．85億 老齡化形勢嚴峻［EB/OL］．(2012－02－29)．http：//www．chinanews．com/gn/2012/02－29/3707700．shtml．

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Home Care Services in Dongguan：From the Perspective of Welfare Pluralism

ZHU Xiao-hong
(College of Political Science and Law，Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，China)

In recent years，with the stern aging question，there has been an urgent need to introduce home care services．From the perspective of welfare pluralism，which is a prevalent paradigm for social welfare in the West in recent years，this paper summarizes the experiences and problems in caring for the aged at home in Dongguan．Furthermore，this paper puts forward some policy recommendations and suggestions to continue the development and promotion of this exploration．

welfare pluralism;home care services;Dongguan

D035

A

1009－0312(2013)02－0007－05

2012－05－04

朱曉紅 (1973—)，女，新疆呼圖壁縣人，副教授，博士，主要從事公共服務與地方治理研究。