均等化取向下基本公共服務問責機制的四維創(chuàng)新

曾保根

(韶關(guān)學院 政治與公共事務管理學院，廣東 韶關(guān) 512005)

自黨的十六屆六中全會提出“基本公共服務均等化”目標以來，黨和國家對基本公共服務職能越來越重視，在該領(lǐng)域的資金投入也越來越多。但是，目前我國尚未出臺用以規(guī)范和調(diào)整基本公共服務均等化的專項法律法規(guī)，因而并未在基本公共服務領(lǐng)域啟動剛性問責機制，基本公共服務供給過程整體上處于一種軟約束狀態(tài)。有學者指出:“對官員缺乏剛性問責的嚴重后果是，不但對官員無法形成威懾力，而且還容易放縱官員濫權(quán)的僥幸心理，造成對政府執(zhí)行力和公信力的極大破壞?！盵1]雖然黨和政府在一定范圍和一定限度內(nèi)對基本公共服務領(lǐng)域展開過服務問責。但是，這種問責模式不太成熟，凸顯“問責主體單一、問責對象模糊、問責內(nèi)容狹隘、問責程序失范”等現(xiàn)實困境，導致問責效力差強人意。隨著依法治國和依法行政理念逐漸深入人心和基本公共服務制度建設的逐步完善，黨和國家必定對基本公共服務過程開展行之有效的績效考核評估，并在此基礎(chǔ)之上對基本公共服務的供給質(zhì)量、供給數(shù)量以及供給效率實施剛性問責，這是眾望所歸的發(fā)展趨勢。其中，如何恰當且妥善地理順“誰來問責、向誰問責、問什么責、如何問責”等四重具有內(nèi)在邏輯聯(lián)系的理論命題，是當前我國構(gòu)建基本公共服務問責機制的前提。

一、誰來問責:合理建構(gòu)問責主體

學術(shù)界習慣于將黨政部門對系統(tǒng)內(nèi)部的黨員干部或行政干部所進行的問責方式稱為“同體問責”;而將權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、民主黨派、新聞媒體以及社會輿論等問責主體采取的問責方式稱作“異體問責”。在基本公共服務領(lǐng)域，我國主要由黨政系統(tǒng)的問責機關(guān)對問責對象實施服務問責，是一種典型的“同體問責”形式。長期以來，“同體問責”是政府履行公共服務職能的重要保障。然而，從民主法治視角來看，僅有“同體問責”還遠遠不夠，要使政府服務部門及其工作人員在法定義務和責任的軌道上健康持續(xù)運行下去，除了要強化內(nèi)部問責機制之外，更應該重視外部問責機制。貫徹落實基本公共服務的問責制度，除了要切實發(fā)揮“同體問責”的正面功效，還必須高度重視“異體問責”的積極作用，真正構(gòu)建“同體問責”與“異體問責”相結(jié)合的多元化問責主體體系，力爭形成一種問責合力。

1．強化基本公共服務“同體問責”的功能。

目前我國主要有兩類“同體問責”主體:一類是行政系統(tǒng)內(nèi)部建立的問責主體，主要有行政監(jiān)察部門、上級行政主管部門、審計和財政等行政職能部門;另一類是黨的各級紀律檢查委員會和組織人事部門。整體看來，目前我國“同體問責”主體的組成結(jié)構(gòu)比較合理，機構(gòu)設置也較為齊全。但是，黨委和行政系統(tǒng)兩套問責主體之間并沒有形成很好的問責合力，問責力度和問責深度并不喜人，問責過程未能達到最佳功效。從深層次原因來看，問責不力主要緣于黨政問責主體之間尚未對基本公共服務的問責權(quán)責進行科學劃分，導致問責職責類似，問責職權(quán)雷同，問責機構(gòu)重疊。有學者指出，在整個行政問責流程中存在四類最基本的問責職權(quán):“其一是問責事由的發(fā)現(xiàn)權(quán);其二是問責事由的調(diào)查、核實權(quán);其三是提出對問責對象的處分、處罰的建議權(quán);其四是對問責對象處分、處罰的最終決定權(quán)?！盵2]黨政問責主體只有在問責過程中合理妥善地理順上述四種權(quán)力，明確界定不同問責機構(gòu)各自所擁有的職權(quán)以及所擔負的責任義務，方能有條不紊地開展問責事宜。而在問責實踐過程中，由于我國采取“黨管干部”的組織原則，以上四種問責權(quán)力比較明顯地集中在黨的紀委和組織人事部門，黨政系統(tǒng)之間的問責權(quán)責并沒有得到很好的理順。

為了預防問責權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，充分發(fā)揮黨委和政府兩套主體的問責合力，我國應該對基本公共服務的上述四種問責權(quán)力在黨政系統(tǒng)之間進行適度分權(quán)。具體思路如下:第一，“發(fā)現(xiàn)問責事由權(quán)”可以同時授予黨委和政府部門的信訪部門，或者授予黨政機關(guān)內(nèi)設的投訴舉報受理部門，讓這些部門充分發(fā)揮“下情上傳”、“體察民情”的功能，切實打造一條有序的、暢通的信訪渠道。當然，組織人事部門和紀檢監(jiān)察部門在一定程度上也應該享有“發(fā)現(xiàn)問責事由權(quán)”，特別要參與那些重大公共服務要案、弊案的案件受理過程。通過適度分散基本公共服務問責事由的受理權(quán)和發(fā)現(xiàn)權(quán)，可以有效防止單一問責主體有意制造或故意掩蓋問責事由。第二，將基本公共服務問責事由的“調(diào)查權(quán)和核實權(quán)”交由組織人事部門或紀檢監(jiān)察部門。并且，在調(diào)查和核實問責事由的性質(zhì)、原因、后果等過程中，應該盡可能公開透明，盡可能得出翔實全面的調(diào)查結(jié)論。第三，基本公共服務的“問責建議權(quán)”原則上由組織人事部門或紀檢監(jiān)察部門提出。但是，調(diào)查和核實部門在將“問責建議”提交給問責裁決機關(guān)之前，最好增加一個聽取環(huán)節(jié)，傾聽一下第三方(比如人大或人大代表)的意見，盡可能向問責裁決機關(guān)提供多種可能的備選方案，以便讓裁決機關(guān)充分行使裁量權(quán)，力求作出客觀公正的問責裁決結(jié)果。第四，將基本公共服務的“問責裁決權(quán)”交由問責裁決機關(guān)。為了提升問責裁決機關(guān)的民主化程度，實現(xiàn)對政府部門及其領(lǐng)導人進行服務問責，裁決機關(guān)應該盡可能杜絕“一把手”單獨拍板或利用“領(lǐng)導班子”等少數(shù)人投票的方式實施裁決，而應該盡可能采取“少數(shù)服從多數(shù)”的民主集中制原則。

2．加強基本公共服務“異體問責”的地位。

客觀說來，當前我國基本公共服務領(lǐng)域的問責方式更多地停留于黨政系統(tǒng)內(nèi)部推行的“自上而下”問責模式，立法機關(guān)、司法機關(guān)、政治組織、社會團體以及廣大民眾參與服務問責的廣度與深度顯然不夠，問責主體明顯陷入了單一化境地。事實上，相對于“同體問責”而言，“異體問責”更加具有民主性與合法性特征，更符合民主法治社會的治理理念。從法律地位視角來看，最重要的“異體問責”主體當屬立法機關(guān)和司法機關(guān)。人民主權(quán)理論告誡我們，人民是國家的真正主人，人民將管理國家事務和社會事務的權(quán)利通過代議制原則委托于立法機關(guān)，立法機關(guān)在我國居于最高權(quán)力機關(guān)，擁有最高立法權(quán)、最高決定權(quán)、最高監(jiān)督權(quán)以及最高任免權(quán)，等等，立法機關(guān)應該是實施基本公共服務問責的法定機關(guān)之一。另外，司法機關(guān)可以對基本公共服務供給過程中的政府服務部門及其服務人員是否存在違法違規(guī)行為實施監(jiān)管，司法機關(guān)也應該成為基本公共服務問責的合法主體之一。在我國現(xiàn)實政治運行過程中，對服務機關(guān)及其領(lǐng)導干部實施問責的主體主要是黨的組織人事部門以及紀檢監(jiān)察部門，其次是行政系統(tǒng)的問責部門。立法機關(guān)以及司法機關(guān)雖然名義上享有問責權(quán)力，但在實踐中卻鮮施問責之職。

除了立法機關(guān)與司法機關(guān)之外，政協(xié)委員、各類社團組織、公民、新聞媒體等“異體問責”主體也應該參與基本公共服務的問責過程。社團組織、公民、新聞媒體以及各類組織成員經(jīng)常與民眾打交道，對民眾的服務需求意愿比較熟悉;同時，對政府部門及其工作人員提供的基本公共服務情況也比較了解。從基本公共服務需求表達機制的視角來看，他們應該是基本公共服務問責過程中最具說服力的“異體問責”主體。世界銀行專家組也認為:“近年來，越來越多的研究者和實際工作者將公民參與作為解決發(fā)展中國家存在的政府危機和公共服務危機問題的辦法?！盵3](P3)世界銀行還認為:“環(huán)顧世界，我們發(fā)現(xiàn)公民、經(jīng)常是地方的公民正在被動員起來，要求政府提供更好的服務、進行有效的開支和遵守承諾?！盵4]

二、向誰問責:清晰界定問責對象

“向誰問責”是進行基本公共服務問責的重點和焦點。能否對應該承擔服務責任的政府部門及其工作人員進行問責，則是基本公共服務問責機制的難點。從近幾年國家在食品安全領(lǐng)域?qū)嵤┑膯栘熃Y(jié)果來看，主要存在以下四種問責傾向:第一，一般只問政府職能部門領(lǐng)導人的責任而很少問當?shù)卣饕I(lǐng)導人的責任;第二，一般只問政府職能分管領(lǐng)導人的責任而很少問當?shù)卣饕I(lǐng)導人的責任;第三，一般只問政府副職領(lǐng)導人的責任而很少問當?shù)卣氼I(lǐng)導人的責任;第四，一般只問政府主要領(lǐng)導人的責任而很少問當?shù)攸h委領(lǐng)導人的責任。可見，我國在問責對象的組成結(jié)構(gòu)上不僅比較模糊，而且不夠合理?；竟卜諉栘熃?jīng)常問了一些無關(guān)緊要的官員的責任，導致被問責干部與問責事由之間缺乏必然的邏輯關(guān)系。這種問責方式和問責結(jié)果不僅起不到懲戒問題官員的威懾作用，還損害了廣大民眾對黨和國家的信任程度，容易導致黨和政府陷入合法性危機。南開大學齊善鴻教授認為:“由于我國官員問責大都指向基層、底層的下級官員，導致出了問題之后，沒有人會主動辭職，而出問題的官員也確信上級會保護自己，導致問責達不到真正的效果。為了應付輿論和更高層的政府，承擔問責責任的機關(guān)，通常會拋出一些最底層的官員。這樣不合理的責任承擔機制，生成了官場不負責任的文化?！盵1]

在問責對象的結(jié)構(gòu)體系中，一般會涉及到三類不同的關(guān)系:一是黨委領(lǐng)導人與政府領(lǐng)導人之間的關(guān)系;二是上級政府領(lǐng)導人與下級政府領(lǐng)導人之間的關(guān)系;三是政府正職領(lǐng)導與副職領(lǐng)導之間的關(guān)系。第一對關(guān)系牽涉到基本公共服務問責該向黨政機關(guān)的領(lǐng)導人問責還是僅僅只對政府主要領(lǐng)導人進行問責的問題。目前我國基本公共服務問責實踐證明，黨和國家一般只針對行政系統(tǒng)的相關(guān)領(lǐng)導官員實施行政問責，問責對象基本上不牽涉到黨委系統(tǒng)的黨員領(lǐng)導干部。這種問責對象不太合理。根據(jù)我國黨政制度的運作模式，各級地方黨委是各級地方政府領(lǐng)導人的推薦組織、任免組織以及干部管理組織;而且每個政府部門都設立了相應的黨組班子，黨組是政府部門人事任免和人事管理的核心組織。既然黨委和黨組是本級政府領(lǐng)導人以及本級政府職能部門領(lǐng)導人的任免者和管理者，那么，各級黨委和黨組的領(lǐng)導干部也應該對所任用的領(lǐng)導干部承擔連帶責任，也應該被問責，至少應該被追究“任人不善”的責任。除此之外，黨委或黨組在某一地區(qū)或某一單位是制定基本公共服務政策、方針、路線的主要決策者，如果它們作出了不合理、甚至不合法的公共服務政策的話，它們也應該被追究相應責任。僅僅對政府部門的領(lǐng)導官員實施行政問責是不恰當?shù)摹Ｖ醒朦h校的王貴秀教授曾經(jīng)提出疑問:“明明書記的權(quán)力更大，為何引咎辭職的是行政領(lǐng)導?”[5]

第二對關(guān)系牽涉到基本公共服務問責應該問到哪一級的問題。從目前我國已有問責事件來看，有的事件只問一級，有的連問兩級，有的甚至實行三級問責。到底問到哪一級，往往與被問責事件的嚴重程度以及民眾的關(guān)注程度存在直接聯(lián)系，影響越大、民眾越關(guān)注的事件，往往被問責的層級越多;反之，被問責的層級相對較少。誠然，這種問責原則具有一定的合理性;但是，這并不能成為服務問責的法理依據(jù)。筆者認為，問責主體應該主要按照“權(quán)責對等”原則，對參與某項基本公共服務決策、指揮和監(jiān)管等過程的黨政官員都應該實施問責，而絕不能簡單地以官員身處哪一層級為問責依據(jù)，這樣才能夠兌現(xiàn)對需要被問責的領(lǐng)導官員進行問責。

第三對關(guān)系牽涉到該向政府正職領(lǐng)導人問責還是該向政府副職領(lǐng)導人問責的問題。從目前問責實踐來看，我國主要采取對事故發(fā)生地的政府副職領(lǐng)導人進行問責，而很少直接問責到當?shù)卣氼I(lǐng)導人。這種問責對象也不太合理。我國采取“行政首長負責制”的領(lǐng)導制度，政府正職是該單位的第一負責人，而分管副職只是協(xié)助或輔助正職工作。對分管副職的領(lǐng)導人實施問責無可厚非，但是，正職領(lǐng)導人對自己的副職肩負監(jiān)督和管理職能，政府正職有責任和義務經(jīng)常了解和關(guān)注副職所分管工作的具體進展情況。所以，不僅應該對副職進行問責，也應該對正職進行連帶問責，這才更加符合行政首長負責制的精髓。學者陳興至指出:應一改過去“罰不責眾”的傳統(tǒng)思維模式，除發(fā)表相反意見的人之外，其余成員都應當被問責，作為“一把手”沒能把好舵，更負有不可推卸的責任，故問責應以正職為主，只問責副職而不問責正職或少問責正職的傾向是與憲法的規(guī)定相矛盾的，是不公平的。

三、問什么責:明確規(guī)范問責內(nèi)容

“問什么責”是基本公共服務問責機制必須解決的難題之一，是問責力度以及問責深度的主要表現(xiàn)形式。一般而言，被問責的黨政部門及其領(lǐng)導官員應該承擔以下四個層面的責任:一是承擔道義責任，亦即政府(部門)及其領(lǐng)導人應該向事件的受害者和廣大公眾負責;二是承擔政治責任，亦即政府(部門)及其領(lǐng)導人應該向黨委和政府負責;三是承擔民主責任，亦即政府(部門)及其領(lǐng)導人應該向選舉自己的廣大選民負責;四是承擔法律責任，亦即政府(部門)及其領(lǐng)導人應該向相關(guān)的法律法規(guī)負責，如果在基本公共服務供給過程中存在違法違規(guī)行為，就應該被追究法律責任。從問責深度和懲戒效力的角度來看，四種責任由低至高依此遞升，懲戒效果也明顯加強。

當前黨和國家實施的基本公共服務問責內(nèi)容僅限于政治問責，而道義問責、民主問責以及法律問責等內(nèi)容，暫時未納入行政問責的范圍，這導致基本公共服務的問責內(nèi)容陷入了狹隘性。鑒于問責內(nèi)容的狹隘性，黨政系統(tǒng)的問責主體主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》以及《公務員法》的相關(guān)條文對問責對象進行處理。其中，《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第十條規(guī)定，對被問責官員的紀律處分形式主要有“警告、嚴重警告、撤銷黨內(nèi)職務、留黨察看、開除黨籍”等五大類。《公務員法》第五十六條規(guī)定，對被問責官員的行政處分主要有“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”等六大類。客觀地說，無論是黨的《紀律處分條例》，還是《公務員法》的行政處分形式，都與道義責任、政治責任、民主責任以及法律責任等四大問責內(nèi)容不甚匹配，凸顯“以偏概全”的境地，導致問責效力陷入了合法性危機。

僅僅實施政治問責，對于被問責的政府官員來說，屬于一種成本非常低廉的懲戒方式。從成本交易理論來看，要使基本公共服務問責機制真正落到實處，要使問責制度真正發(fā)揮懲戒威力，就應該使被問責官員所承擔的問責代價和問責成本遠遠高于其預期成本或代價。在政治問責過程中，“官官相護”以及“大事化小，小事化無”的官場潛規(guī)則往往容易導致有關(guān)責任官員被減輕責任程度甚至逃脫事故責任。若要在基本公共服務領(lǐng)域踐行問責制度，除了進行必要的政治問責，還應該將問責內(nèi)容拓寬到道義問責、民主問責、法律問責。李成言教授認為:“從某種意義上來說，道義責任是官員的第一責任。對官員問責需要從道義責任開始，現(xiàn)行問責制主要限于違反法律和黨紀政紀的問責，缺乏對權(quán)力運行者政治和道義問責。這需要有關(guān)部門不斷提高對官員的約束力，轉(zhuǎn)變問責方式，深化問責對象，擴展問責范圍和領(lǐng)域?！盵1]總之，只有適當設置有差別、有層次的基本公共服務問責內(nèi)容，才能對不同的公共服務事件實施不同效力的行政問責，才能真正起到行政問責的威懾效應，以杜絕“異事同責”或“同事異責”的不合理現(xiàn)象。

四、如何問責:建立健全問責程序

雖然我國已經(jīng)出臺了一些有關(guān)行政問責的法規(guī)規(guī)章，其中也部分涵蓋基本公共服務問責程序的相關(guān)規(guī)定。但整體看來，行政問責過程仍然帶有比較濃厚的人治色彩，行政問責過程的隨意性頗大。具體表現(xiàn)為:其一，行政問責是否啟動在很大程度上取決于上級主要領(lǐng)導的重視以及中央的鼓勵或推行;其二，不同地區(qū)、不同時期的行政問責依據(jù)，差異性很大;其三，行政問責過程中，一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)(如過錯認定、被問責者的申訴)經(jīng)常采取簡單化的非程序處理方式。毛壽龍教授也認為，是否需要問責，問責力度如何，哪些官員承擔什么樣的責任，等等，都是由各級行政領(lǐng)導來定奪。領(lǐng)導一旦高度重視了，問責流程得以順利推動，其問責力度也相對較大。如果領(lǐng)導一旦有其他考量，問責就會退讓成次要工作，問責力度也隨之減弱，有時候甚至石沉大海、杳無信息。由此可見，如果基本公共服務問責程序缺乏制度化規(guī)范的話，問責實踐往往會陷入不穩(wěn)定狀態(tài)。因此，要使基本公共服務問責制度能夠順利推行下去，必須嚴格規(guī)范問責程序。

1．嚴格規(guī)范基本公共服務問責的啟動程序。

長期以來，我國基本公共服務問責的啟動程序?qū)儆诘湫偷摹邦I(lǐng)導啟動模式”，也就是說，主要由單位領(lǐng)導決定該不該將某事件納入問責范圍。從表象來看，有些事件確實由同級組織人事部門或紀檢監(jiān)察部門啟動問責，而并不是由主要領(lǐng)導親自啟動的。但事實上，大部分問責主體仍然是秉承上級或本級領(lǐng)導的個人意志而啟動問責的，這仍然屬于“領(lǐng)導啟動模式”的翻版。雖然這種問責程序的啟動模式曾經(jīng)起到了積極意義，但是它存在兩個致命弱點:一是該問責程序啟動模式缺乏穩(wěn)定性，難以持久下去;二是該問責程序啟動模式容易淪為領(lǐng)導人打擊報復、排除異己的工具。如果領(lǐng)導一旦對某一事件作出了行政問責的明確批示，那么，紀檢監(jiān)察部門或組織人事部門接下來所作出的問責調(diào)查以及問責建議已經(jīng)沒有太多的實質(zhì)意義。所以，要在基本公共服務領(lǐng)域推行問責制度，最為關(guān)鍵的是要嚴格規(guī)范服務問責的啟動程序，建立健全多樣化的問責促發(fā)啟動機制，逐步形成“在沒有上級或本級領(lǐng)導個人意志的驅(qū)動下”也能自行運行的程序啟動模式。

借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合本國國情，以下幾種問責啟動形式有助于推動基本公共服務問責的啟動程序朝著良性方向發(fā)展。第一，合理設定基本公共服務問責的若干責任“高壓線”。一旦政府部門及其工作人員觸犯了這些“高壓線”，相關(guān)問責機構(gòu)就應該立即啟動問責程序。比如，如果政府部門一旦沒有完成上級部門下達的各項基本公共服務指標，如果政府部門沒有兌現(xiàn)相應的服務承諾，問責機構(gòu)就應該對他們啟動問責程序。第二，通過服務對象的投訴、申訴、舉報等方式啟動問責程序。比如浙江省于2005年1月專門出臺《省級機關(guān)國家公務員(機關(guān)工作人員)績效考核實施辦法》，《辦法》規(guī)定:公務員“一年被群眾投訴三次就要降職，連續(xù)兩年被投訴三次將被辭退”[6]。要真正實現(xiàn)這種程序啟動模式的話，相關(guān)問責主體首先應該建立健全信訪、申訴、投訴、舉報等各種民意信息反饋渠道，使公民有非常順暢的渠道對政府部門及其工作人員提供的基本公共服務作出判斷，并能夠及時暢通地向問責主體表達和反饋各種意見。如果某地區(qū)存在一定數(shù)量的公民舉報、投訴或控告同一政府部門或工作人員的話，問責主體就應該立即啟動服務問責程序。

2．堅持基本公共服務問責結(jié)果的公開程序。

基本公共服務的問責結(jié)果是問責主體對服務問責的最終裁決，是直接影響問責主體、問責對象以及服務對象的最具威懾力的決定。按照《政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定以及國家相關(guān)法律賦予公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)的精神，基本公共服務問責部門應該將問責結(jié)果及時地向社會和公民公布，力爭實現(xiàn)問責結(jié)果程序的公開透明。問責結(jié)果公開透明化可以促使社會與民眾監(jiān)督服務問責主體所作出的問責結(jié)果是否合理合法，可以成為社會和民眾監(jiān)督被問責官員復出的依據(jù)。就當前我國行政問責過程而言，總體上屬于保密性很強的封閉系統(tǒng)，有些事發(fā)案件甚至帶有很強的“暗箱操作”痕跡。如果對問責結(jié)果進行封鎖的話，那很有可能導致廣大民眾喪失對問責結(jié)果的知情權(quán)，從而無法讓民眾在問責過程中行使其參與權(quán)、表達權(quán)與監(jiān)督權(quán)。這種行為顯然與民主法治國家的治國理念和行政理念背道而馳。世界著名經(jīng)濟學家斯蒂格利茨(Stiglitz)曾經(jīng)指出:“信息保密培育了滋養(yǎng)特殊利益集團的肥沃土壤;增加了管理租金，加大了交易成本;使民主過程中的公眾參與大打折扣;使得媒體輿論無法形成對政府濫用職權(quán)的監(jiān)督制衡機制。政府官員怕承擔責任，轉(zhuǎn)而尋求自我保護，信息就更不敢公開?！盵7]總之，要使行政問責不流于形式，就應該建立問責結(jié)果的程序公開制度，及時地、定期地將問責事件進行公開。公開的目的就是要讓社會對責問內(nèi)容的合理合法性進行廣泛監(jiān)督。除此之外，還可以對被問責官員未來政治復出的合理合法性實施監(jiān)督。只有實施問責結(jié)果的程序公開，才能較好地發(fā)揮社會與民眾的民主監(jiān)督功能。

由于我國在基本公共服務領(lǐng)域并未構(gòu)建相應的問責機制，遇到有關(guān)基本公共服務重大事件，更多地沿用行政問責制度來追究相關(guān)領(lǐng)導人的責任歸屬，導致基本公共服務的問責主體、問責對象、問責內(nèi)容以及問責程序等在一定程度上陷入了操作困境。唯有合理構(gòu)建問責主體、清晰界定問責對象、明確規(guī)范問責內(nèi)容以及建立健全問責程序，從而形成一種剛性的、持續(xù)的問責機制，方能有助于各級政府推進基本公共服務均等化。

[1]李松．官員“剛性問責”之失[J]．瞭望，2009，(10):58-59．

[2]高國舫．完善行政問責制度的對策研究[J]．長白學刊，2011，(6):50-55．

[3]世界銀行專家組．公共部門的社會問責:理論探討與模式分析[M]．宋濤譯校．北京:中國人民大學出版社，2009．

[4]WordBank．FromshoutingtoCounting:ANewFrontier inSocialDevelopment．Washington，D．C．:TheWordBank，2004．2．

[5]轉(zhuǎn)引自郭光東．“問責風暴”背后的制度四問[N]．南方周末，2004-07-08．

[6]李剛殷．浙江出臺《省級機關(guān)國家公務員(機關(guān)工作人員)績效考核實施辦法》[EB/OL]．http://www．Chinacourt．org/html/article/200501/25/147899．shtml．

[7][美]斯蒂格利茨．自由、知情權(quán)和公共話語——透明化在公共生活中的作用[J]．環(huán)球法律評論，2002，(3):263-373．