對海河流域水資源管理“三條紅線”的思考

閻戰(zhàn)友

(水利部海河水利委員會，天津300170)

回良玉副總理在2009年全國水利工作會議上明確提出，從我國的國情出發(fā)，必須實行最嚴格的水資源管理制度。2011年初，中共中央國務(wù)院頒發(fā)了專門針對水利的一號文件—《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》明確了新形勢下水利的戰(zhàn)略地位，同時指明要實行最嚴格的水資源管理制度，確定水資源管理“三條紅線”。2012年1月頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》(以下簡稱《意見》)對實行最嚴格的水資源管理制度作出了系統(tǒng)部署和具體安排。如何在海河流域加快推進實行最嚴格的水資源管理制度，是擺在流域水利工作者面前的重要課題。

1 對流域水資源管理的哲學(xué)思考

水，既有其自然屬性，又有著社會屬性。首先，水是自然界的要素之一，水資源以流域為單元循環(huán)往復(fù)，這是水的自然屬性。此外，水資源還有它的社會屬性，即與經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)，水是生命之源，是生活生產(chǎn)不可或缺的要素。在水資源的形成、存在、消耗、再形成的過程中，它以自己獨特的方式在影響著人類，如干旱、洪澇等;同時，在人類積極能動的開發(fā)活動中，水資源也為人類的生存和發(fā)展提供了支撐和保障。

在對水資源的開發(fā)利用活動中，形成了對水資源的管理。由于我們認識水平和各種條件的限制，海河流域的水資源開發(fā)利用等存在諸多問題。如水資源過渡開發(fā)、用水效率偏低、水污染嚴重等等;此外，本流域還存在水資源匱乏且時空分布不均、人均畝均水資源量低等特點，這些特點與上述問題已成為海河流域經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸。

馬克思主義哲學(xué)認為十分重要的問題，不在于懂得了客觀世界的規(guī)律性，因而能夠解釋世界，而在于拿了這種對于客觀規(guī)律性的認識去能動地改造世界。因此，對于流域水利工作者來說，我們不但要認識到水的自然屬性、社會屬性，水資源的特點及水資源管理存在的問題，更要從全流域(全局)的角度考慮解決問題的對策措施，科學(xué)地解決這些問題。

面對流域水資源及其管理存在的問題，《決定》提出要堅持人水和諧，順應(yīng)自然規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律，合理開發(fā)、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護水資源，要把嚴格水資源管理作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措，抓緊實行最嚴格的水資源管理制度，建立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”?！兑庖姟芬蔡岢鲆鹬刈匀灰?guī)律和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，處理好水資源開發(fā)與保護關(guān)系，以水定需、量水而行、因水制宜。通過嚴格管理，促進水資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，推動經(jīng)濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)，保障經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

2 實行最嚴格的水資源管理制度

2.1 適應(yīng)流域水資源條件

海河流域地跨京、津、冀、晉、魯、豫、蒙、遼等八個省、自治區(qū)、直轄市，總面積32.06萬 km2，占全國總面積的3.3%?？?cè)丝?.4億。全流域水資源總量嚴重不足，根據(jù)最新的水資源評價結(jié)果，海河流域多年平均水資源總量僅370億 m3，人均占有水資源量不足270 m3，僅為全國平均水平的1/8、世界平均水平的1/24，是我國各大流域中最為缺水的流域。海河流域以占全國1.3%的水資源量，承擔(dān)著近12%的灌溉面積和11%的人口的用水任務(wù)。此外，海河流域存在著跨省河流眾多、管理難度大，降水年際變化大、年內(nèi)時空分布不均(全年70%～80%降水集中在汛期)等特點，這些都對流域水資源管理提出了嚴峻挑戰(zhàn)，海河流域的水情決定了必須實行最嚴格的水資源管理制度。

2.2 破解流域水問題

海河流域是我國的政治文化中心和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，改革開放30多年來經(jīng)濟社會發(fā)展迅速。但是，經(jīng)濟社會發(fā)展對水資源需求的增長也帶來一些問題。首先是水資源過渡開發(fā)，其中地表水開發(fā)利用程度約為76%，大大超過了國際公認40%的合理上限，海河平原和山間盆地淺層地下水處于嚴重超采狀態(tài);其次是用水效率有待進一步提高，與國際先進水平尚有著距，同時還存在用水浪費現(xiàn)象，區(qū)域間、城鄉(xiāng)間節(jié)水發(fā)展不平衡;第三是水污染嚴重，部分區(qū)域水環(huán)境嚴重惡化等等。流域內(nèi)的這些水資源問題已成為經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展的重要制約因素，解決這些問題對水資源管理提出更高的要求。

2.3 落實《水法》

2002年的新《水法》明確:“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制”。作為我國水資源管理體制的有機組成部分，流域管理與行政區(qū)域管理應(yīng)該是相輔相成的。加強二者間的相互合作，是建立健全流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合管理體制的需要;正確處理流域管理和行政區(qū)域管理的關(guān)系，是實行最嚴格水資源管理制度的客觀需要，也是實現(xiàn)海河流域水資源可持續(xù)利用的重要保障。

3 流域水資源管理“三條紅線”的主要內(nèi)容及其相互關(guān)系

3.1 主要內(nèi)容

《決定》和《意見》均提出要確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”。水資源開發(fā)利用控制紅線主要包括制定主要江河水量分配方案，建立取用水總量控制指標(biāo)體系等內(nèi)容;用水效率控制紅線主要包括制定區(qū)域、行業(yè)和用水產(chǎn)品的用水效率指標(biāo)體系，制定節(jié)水強制性標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容;水功能區(qū)限制納污紅線主要包括核定水域納污容量，制定水功能區(qū)限制排污總量，建立水功能區(qū)水質(zhì)達標(biāo)評價體系等內(nèi)容;除上述內(nèi)容外，還應(yīng)包括與“三條紅線”相對應(yīng)的政策法規(guī)、管理制度等。通過實施“三條紅線”管理，進一步規(guī)范和強化水的開發(fā)、利用、排放等活動。

3.2 相互關(guān)系

水資源管理“三條紅線”為流域水資源管理明確了管理的總體目標(biāo)，而總體目標(biāo)的實現(xiàn)需要三方面工作的相互配合與協(xié)調(diào)。流域經(jīng)濟社會的發(fā)展需要足量恰當(dāng)?shù)乃Y源的保障，但應(yīng)辯證地看待經(jīng)濟社會發(fā)展用水問題，簡單的大用水將導(dǎo)致用水浪費和大排污，而用水浪費和大排污帶來的問題將影響我們賴以生存的生態(tài)環(huán)境。所以，取用水量的多少關(guān)乎用水效率的高低和排水量的多少，反過來，用水效率的高低和水功能區(qū)限制納污又影響著取用水量，應(yīng)通過高效的用水、嚴格的排污控制，把用水量控制在合理水平。因此，水資源管理“三條紅線”不是獨立的，而是相互關(guān)聯(lián)的，要統(tǒng)籌做好三方面的工作。

4 科學(xué)劃定流域水資源管理“三條紅線”，為實行最嚴格水資源管理制度提供依據(jù)

要把實行最嚴格的水資源管理制度落到實處，加強流域水資源管理，必須科學(xué)劃定流域和各行政區(qū)域的水資源管理“三條紅線”，使之“能量化”、“可操作”，即制定相關(guān)指標(biāo)體系，為嚴格水資源管理提供操作依據(jù)。

4.1 站在全流域的高度劃定“三條紅線”

在水資源管理“三條紅線”制定過程中，各行政區(qū)域總想多爭取一些指標(biāo)，使本區(qū)域的指標(biāo)盡量寬松。從單個區(qū)域角度講，這是可以理解的。但我們應(yīng)清醒地認識到，指標(biāo)體系的制訂及決策應(yīng)站在全流域的高度，而不僅僅是某個區(qū)域，即要妥善處理好全流域(全局)與各行政區(qū)域(局部)的關(guān)系。因此，在此過程中，要統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸的關(guān)系，考慮當(dāng)?shù)厮c外流域調(diào)水等水源情況，考慮現(xiàn)狀用水與未來用水需求等，科學(xué)劃定“三條紅線”。在現(xiàn)狀用水和管理的基礎(chǔ)上，通過更為嚴格的管理，提高各區(qū)域的用水效率、保障合理的用水需求、改善水功能區(qū)的狀況，并最終達到將各區(qū)域、各行業(yè)用水總量控制在一定額度內(nèi)的目的。

4.2 “三條紅線”的劃定要充分考慮流域內(nèi)各區(qū)域的實際

堅持實事求是是馬克思主義的精髓，更是我們劃定水資源管理“三條紅線”應(yīng)堅持的原則?！叭龡l紅線”是為水資源管理服務(wù)的，其各項指標(biāo)將來還是要落實到流域內(nèi)各行政區(qū)域，因此，“三條紅線”所涉及的各項指標(biāo)的制定必須充分考慮流域各區(qū)域的實際情況，并要考慮不同區(qū)域間的用水差異等情況，要考慮其可實施性。

4.3 要明確管理指標(biāo)制定的基礎(chǔ)

“三條紅線”要求確定2015年、2020年和2030年海河流域及各行政區(qū)域的用水總量、用水效率、水功能區(qū)達標(biāo)率等指標(biāo)，這就要求有一個明確的現(xiàn)狀基礎(chǔ)值。生活、工業(yè)和生態(tài)用水可以最近年份(如2010年)用水為基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)用水可以近10年平均或最近年份(如2010年)用水量為基礎(chǔ)，若以最近年份(如2010年)用水量為基礎(chǔ)，應(yīng)對該年度來水情況進行分析。用水效率和水功能區(qū)達標(biāo)率可以最近年份(如2010年)指標(biāo)為基礎(chǔ)。在上述量值的基礎(chǔ)上，再合理確定未來不同年份的水資源管理控制指標(biāo)。

4.4 要合理確定未來指標(biāo)變量

要科學(xué)劃定“三條紅線”，在明確各類指標(biāo)現(xiàn)狀值的基礎(chǔ)上，應(yīng)深入分析流域和各行政區(qū)域現(xiàn)狀用水結(jié)構(gòu)和用水水平等內(nèi)容，充分考慮各區(qū)域社會和各行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，根據(jù)各地的實際，合理確定各行政區(qū)域未來用水總量、用水效率、水功能區(qū)達標(biāo)率等指標(biāo)。如根據(jù)現(xiàn)狀各行業(yè)用水比例和各區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展政策，合理確定未來各行業(yè)用水比例;對農(nóng)業(yè)用水，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)狀用水和來水年份的分析，以及農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)提高等因素，合理確定未來不同年份的需用水總量指標(biāo);近期工業(yè)用水的增長，應(yīng)盡量落實到具體項目等等。

4.5 要合理確定管理控制節(jié)點

水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實應(yīng)可操作。這就有一個管理控制節(jié)點的問題，如從空間上，對各行政區(qū)域是一個數(shù)，還是細化到二級水資源分區(qū)?從內(nèi)容上，是所有用水行業(yè)一個數(shù)，還是細化到各行業(yè)、不同水源?在“三條紅線”指標(biāo)制定過程中，應(yīng)從便于管理的角度出發(fā)，充分考慮這些因素。

首先，在流域管理層面:用水總量控制指標(biāo)應(yīng)細化分解到省套水資源二級分區(qū)，分出農(nóng)業(yè)用水和其他用水，并分出外調(diào)水、地下水和其他水源。用水效率控制指標(biāo)和水功能區(qū)達標(biāo)率指標(biāo)可以省級行政區(qū)為單元提出?？缡『恿魉糠峙浞桨钢胁坏懈魇〉姆峙淞恐担€應(yīng)包括省界斷面的控制指標(biāo)。

其次，在區(qū)域管理層面:各省級行政區(qū)應(yīng)在流域分解指標(biāo)的基礎(chǔ)上，進一步細化分解相關(guān)指標(biāo)，使各項指標(biāo)能落得下、抓得實。

5 對落實流域水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的思考

5.1 堅持統(tǒng)籌兼顧，全面落實流域水資源管理“三條紅線”

統(tǒng)籌兼顧是科學(xué)發(fā)展觀的根本方法，也是做好水資源管理工作應(yīng)堅持的基本方針。流域水資源管理“三條紅線”相互關(guān)聯(lián)，相輔相成，因此，必須統(tǒng)籌兼顧，全面推進“三條紅線”所涉及的各項工作，不能只重其一而不顧其他。

5.2 加快流域立法工作，為“三條紅線”指標(biāo)的落實提供保障

嚴格水資源管理的前提是依法管理，而依法行政對流域立法工作提出了更高的要求。因此，應(yīng)加快流域性水法規(guī)及相關(guān)制度的制訂工作，明晰流域管理機構(gòu)與各行政區(qū)域相關(guān)部門在水資源開發(fā)利用、配置與調(diào)度、節(jié)約保護等方面的職責(zé)，為流域水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實提供法規(guī)保障。

首先，在流域性法規(guī)制訂過程中應(yīng)注意幾個主要問題:一是流域性法規(guī)的制訂，尤其要注重其對本流域水資源開發(fā)利用、配置與調(diào)度、節(jié)約保護等管理活動的可操作性;二是要明晰流域管理機構(gòu)和流域內(nèi)地方水行政主管部門的管理職責(zé);三是要明晰流域管理機構(gòu)和流域內(nèi)地方水行政主管部門在水資源開發(fā)利用、水資源管理、水資源保護、水資源配置與調(diào)度、水域、水工程管理、水土保持管理、水行政執(zhí)法和水事糾紛調(diào)處、水文信息管理等方面的管理范圍和權(quán)限。

其次，要盡快完善流域水資源管理制度體系。建立健全海河流域用水總量控制制度、用水效率控制制度、水功能區(qū)限制納污制度、水資源管理責(zé)任和考核制度，以及其他配套的水資源管理規(guī)章制度。把水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實，分解到各項水資源管理具體工作中去，并為各項管理工作提供可操作的依據(jù)。

5.3 注重水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實，強化水資源管理和考核

最嚴格水資源管理制度的實施需要把相關(guān)指標(biāo)落在實處，這就需要流域管理機構(gòu)和地方水行政主管部門應(yīng)按照各自的職權(quán)范圍，在流域水資源管理控制指標(biāo)框架下，嚴格管理，加強考核。

首先，在水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護等活動的管理過程中，流域管理機構(gòu)和流域內(nèi)地方各級水行政主管部門應(yīng)該按照各自的管理權(quán)限，嚴格建設(shè)項目水資源論證和取水許可審批管理，從水資源開發(fā)的初始環(huán)節(jié)和源頭對流域和各行政區(qū)域的用水總量進行控制;流域內(nèi)各地應(yīng)加強節(jié)水管理，制訂相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和政策，落實建設(shè)項目節(jié)水“三同時”制度，落實本區(qū)域用水效率控制指標(biāo);地方各級人民政府要把水功能區(qū)限制排污總量作為水污染防治和污染減排工作的重要依據(jù)，明確責(zé)任，落實措施;流域管理機構(gòu)和地方各級水行政主管部門應(yīng)嚴格新增取水和入河排污口審批等管理。

其次，應(yīng)加強水資源管理考核工作。各行政區(qū)域應(yīng)嚴格落實水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護的各項指標(biāo)，流域管理機構(gòu)應(yīng)加強對各行政區(qū)域指標(biāo)落實情況的日常監(jiān)督和檢查。為督促指標(biāo)的落實，水利部或流域管理機構(gòu)應(yīng)會同有關(guān)部門加強對省級行政區(qū)域指標(biāo)落實情況進行考核，地方省級水行政主管部門應(yīng)會同有關(guān)部門加強對各地區(qū)指標(biāo)落實情況進行考核。

5.4 加強流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)，為水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實提供技術(shù)支撐

建設(shè)海河流域水資源管理系統(tǒng)，加強流域水資源監(jiān)控能力建設(shè)，建立健全流域與區(qū)域水資源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善流域雨水情、旱情等預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)，加強對省界斷面和重要取水口等重要斷面水資源信息的監(jiān)測，建立流域性、跨區(qū)域的水資源信息網(wǎng)絡(luò)平臺;建立流域水資源數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建和完善流域水資源實時監(jiān)控與調(diào)度管理系統(tǒng)，為最嚴格水資源管理制度的實施和水資源管理“三條紅線”指標(biāo)的落實提供有力的基礎(chǔ)支撐。

6 結(jié)語

《決定》的頒發(fā)使水利的發(fā)展迎來了春天，《意見》的頒布進一步明確了實行最嚴格水資源管理制度的具體部署，我們應(yīng)清醒地認識到水資源管理工作所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)，貫徹落實好《決定》和《意見》的精神，積極推進實行最嚴格的水資源管理制度，制定并落實好水資源管理“三條紅線”，強化管理，促進人水和諧，保障流域經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

［1］中共中央，國務(wù)院:中共中央國務(wù)院關(guān)于加強水利改革發(fā)展的決定.2011.

［2］＜中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定＞輔導(dǎo)讀本.編寫組編:中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定輔導(dǎo)讀本.中國水利水電出版社.2011.

［3］國務(wù)院:國務(wù)院關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見.2012.