近代日本町村自治立法述論

郭冬梅

（東北師范大學 日本研究所，吉林 長春130024）

近代日本的町村自治制度以1888年發(fā)布的《市制町村制》法律為標志而形成。町村自治的立法過程頗為曲折，先后形成若干草案，但最終以吸納德國顧問莫塞的建議并由其起草草案后，經(jīng)內務省、內閣和元老院的多次討論和修改而形成。該法明確規(guī)定町村的自治體性質、町村民的權利和義務、町村會、町村行政、町村的財務和監(jiān)督等，條目細致，內容完整，具有一定的近代性質。但與此同時，因為以德國制度為藍本，所以該法又具有極大的保守性。進步與保守性并存的《市制町村制》，為近代日本町村自治的運營提供了法律依據(jù)。

一

1868年明治維新后，對于最基層的町村實行何種制度，新政府一直處于探索中。1871年，從把握戶籍的需要而頒布的戶籍法，演變出了最初的町村制度——大區(qū)小區(qū)制。大區(qū)小區(qū)制把府縣以下的區(qū)域人為地劃分為大區(qū)和小區(qū)，忽視了江戶時代日本傳統(tǒng)的村落共同體，而且區(qū)長和戶長等基層負責人被納入官吏中，是明治初期政府試圖對基層地方進行官治的統(tǒng)一把握的產(chǎn)物。1878年這一制度被“三新法”體制所取代。所謂“三新法”，是指《郡區(qū)町村編制法》、《府縣會規(guī)則》和《地方稅規(guī)則》?！犊^(qū)町村編制法》規(guī)定廢除大區(qū)小區(qū)制，重新承認傳統(tǒng)的村落共同體的自治，而且在1880年發(fā)布了《區(qū)町村會規(guī)則》，推動在町村設立正式的町村會。但是1884年，由于松方財政影響下農(nóng)村的疲敝深度化，下層自由民權運動激化，為此，政府再次加強了對町村的官僚統(tǒng)治，在實行聯(lián)合戶長管區(qū)制的同時，改戶長為官選，并強化對町村會的控制。

在明治前期町村制度的變遷中，政府雖然發(fā)布了一系列的法律，但基本上帶有臨時過渡的性質。然而隨著“明治十四年政變”后，政府頒布憲法和開設國會日期的臨近，各項法律和制度的制定都提上了日程。在以伊藤博文為中心進行憲法的考察和制定的同時，內務省主導的町村制度立法也開始了，并先后出現(xiàn)了如下的草案：

（一）村田保案

早在山田顯義任內務卿時，就開始任命明治政府有名的法制家村田保起草町村法的草案。村田保曾經(jīng)在1871年為了調查刑法而被派往英國，滯留長達六年之久。1880年5月為了進行自治制、行政裁判法和憲法、刑法等的調查又被派往德國，第二年7月歸國。在德期間，“因為曾經(jīng)跟從格奈斯特和莫塞進行研究，因此以相當?shù)淖孕藕捅ж?，從事町村法調查的事業(yè)?！保?］90－91

1883年12月12日，明治政府進行改造，山縣有朋新任內務卿。1884年5月，村田保向山縣提出了他的町村法草案。村田自稱此法是“考究了本邦古今的法規(guī)慣例，并收集歐洲各國的法令，進行取舍折中”的產(chǎn)物［1］78。法案長達12章220條，包括總則、町村人民的權利和義務、五人組、執(zhí)行機關、戶長的補助機關、議決機關町村會和町村聯(lián)合會、町村費、町村債和監(jiān)督等內容。其法律條文規(guī)定極為細致，有些條目與后來頒布的町村制法律內容基本相同。

但是山縣并沒有采納村田保的法案。關于其原因，并沒有史料明確記載，但據(jù)學者的分析，大約主要有以下三點：其一，村田保草案把“町村按現(xiàn)今的行政區(qū)域名稱作為行政區(qū)劃”，與山縣有朋任內務卿后主張的戶長管區(qū)制相違背；其二村田保重視日本的傳統(tǒng)，其法案第三章為五人組，第四章戶長規(guī)則中，設有“用掛”和“總代人”的規(guī)定，這也與山縣的地方制度構想不相同；其三村田保案規(guī)定的“戶長官選方式和對町村會的強制規(guī)制也與山縣所選擇的為政治安定的自治構想不同?！保?］由此看來，過于強調傳統(tǒng)和保守性是村田保案被山縣否定的主要原因。

但是，村田保草案雖然沒有得到山縣的認可，并不能由此說明它的粗糙和不成熟，相反，從法律條文上看，因為參照了各國的法律，所以說法案不僅具備町村自治法的各項條目，具體的規(guī)定上也是極為細致的，它成為后來町村自治立法的基礎。

（二）町村法調查委員案

在否認了村田保法案后，內務省于1884年12月設立町村法調查委員?！吧w山縣內務卿對村田起草的町村法草案有不滿意之處，因此決意舉省內的少壯氣銳的俊杰設立委員，以廣泛斟酌內外的法制，使之調查永久的制度?！保?］90經(jīng)過數(shù)月之久的調查，1885年6月，調查委員完成了新的町村法草案，向山縣提出。

這一法案是“參酌村田保案，進行取舍增減”的產(chǎn)物［1］91。共有10章154條，經(jīng)過在內務省的數(shù)次審議修改后，變成11章156條。山縣后來回憶說，此草案“雖未置五人組、總代人，但仍存町村用掛之規(guī)定，更設町村年寄之規(guī)定”［3］400，表達了對此案中的傳統(tǒng)因素仍然感到不滿意的態(tài)度。

（三）魯?shù)吏敺虬?/p>

此外，政府聘用的德國顧問魯?shù)吏敺蛞蔡岢隽艘环莶莅?，草案的具體提出時間不明，但據(jù)推斷大概是1885年或1886年［1］104。該草案由16章229條組成，其內容和以往的法案比起來，更顯得“雜然”［1］104，但由于案中具有明顯的偏袒地主的傾向，亦被山縣否決。

由上可見，早在1883年前后，明治政府的町村自治立法工作即已經(jīng)開始了，草案的特點都是吸納了當時西方自治法律的精髓，但是在具體的規(guī)定上不免各有側重?；蜻^于傳統(tǒng)，或過于保守，亦有過于“雜然”者，但其根本原因，應是缺乏與山縣政治構想的共鳴，所以其共同命運都歸于夭折。而直到另一個德國顧問莫塞來日后，町村自治的立法工作才終于提上正式的日程。

二

阿 爾 伯 特 · 莫 塞 （Albert Mosse1846—1925），是當時德國乃至歐洲都極為有名的國法學和行政法學家格奈斯特的高徒，在格奈斯特的引薦下，他從1879年開始就擔任駐柏林日本公使館的顧問［4］，從1882年后更作為格奈斯特的“代理人”，“相繼為來訪的日本政治家和官僚們進行國法學和行政法學的講義?！保?］不僅是1882年進行憲法考察的伊藤博文，1885年伏見宮貞愛親王也聆聽了他的講義。而后來與內務省地方制度有關的官僚，如駐柏林日本公使青木周藏、次官野村靖以及內務省官僚大森鐘一等，都曾經(jīng)聽過他的講義，對其理論極為熟悉。正是因為與日本的這種極深的淵源，1886年5月，莫塞受到明治政府的招聘，成為內閣和內務省的法律顧問。

（一）莫塞的《自治部落制草案》

莫塞到達日本后，山縣把町村法調查委員的町村法草案交給他和另一名德國顧問勞斯雷（Hermann Loesler）征求意見。7月22日，莫塞提出了一份與勞斯雷完全不同的意見書，從而奠定了他對山縣的決定性影響。在意見書中，他不是從微觀上對法律的具體條目提出意見，而是站在大局的高度主張“日本欲實現(xiàn)立憲制度，應先使國民熟悉公務，在黨派政爭風波前，先建立地方自治體之制，以鞏固國家的基礎?！倍乙仍O立一個“聚集周密的思考和透徹見識”的“高等機關”，對地方自治進行全盤的規(guī)劃。此說一出，深得山縣“共鳴”［1］109。同年10月13日，對于山縣提出的“在日本制定憲法的同時還需要什么樣的法律？”的咨詢，莫塞回答指出應有三類：一是關于裁判的法規(guī)；二是命令人民負擔的法規(guī)，即租稅和兵役法規(guī)；第三類是自治法。再次強調“自治的主旨對日本特別必要。若其編制得其宜，可以使人民熟習政治公務，為國家確立不偏不黨的基礎?！保?］112同年12月24日起，莫塞開始在法制局進行他的自治制講義。此次講義言簡意賅，再次強調日本實行地方分權和自治之利。演講后對于井上毅提出的四個問題，莫塞一一進行了解答，進一步闡釋他對日本町村自治的設計。至此，山縣已完全接納了莫塞的理論，并決定以莫塞為中心，正式開始町村自治的立法工作。

1887年1月24日，一個全新的大規(guī)模的地方制度編纂委員成立了。山縣任委員長，莫塞、青木周藏、芳川顯正、野村靖四人為委員，白根專一、大森鐘一、荒川邦藏三人為書記官。2月1日，莫塞先起草了《地方官政及共同行政組織的要領》，經(jīng)編纂委員討論后更名為《地方制度編纂綱領》交付閣議。經(jīng)閣議決定后，莫塞即著手起草町村自治的草案《自治部落制草案》。7月13日，交給地方制度編纂委員進行逐條審議。

《自治部落制草案》共8章162條，包括自治部落的基礎、部落會、部落行政、部落財產(chǎn)的管理、關于部落行政官廳的監(jiān)督等內容，基本上是以普魯士法為藍本做成的。

（二）內閣修改案和元老院的審議

《自治部落制草案》經(jīng)地方制度編纂委員審議，分成市制、町村制兩部分，于1887年9月17日，交給內閣進行審議。內閣的主張是變更過大，以往的法律頗簡便，而新制定的法律極為繁瑣，擔心不容易實行，因此主張“以簡易為宗旨進行改刪”［1］166。經(jīng)過多次的修改，11月1日，終于形成校正案，11月10日，交給法制局再議。又進行了若干的修正。16日，以內閣總理大臣伊藤博文的名義交給元老院審議。但是在向元老院提出前，莫塞提出了“向元老院提出前對內閣修正的莫塞意見書”，對于內閣修改后的個別條項提出了自己的意見。其要點有二：一是主張在法律上存在缺陷；二是反對后來增加的一些保守的、其認為是“違背了立憲主義”的條款［1］172。

法案在元老院開始審議是11月22日，意見亦頗不同：有主張監(jiān)督過嚴，失去自治之實的；有主張應自上而下，先制定憲法再制定府縣制郡制和市制町村制的；還有廢案說，但最后主張以修正案為主的占了多數(shù)。經(jīng)過逐條的審議、修改后，1888年1月31日，元老院審議結束。

元老院修正后，2月3日，法制局又進行了最后的檢查。4月17日得到天皇裁可，25日，《市制町村制》（法律第1號）在官報公布。

（三）町村制的內容

《市制町村制》雖為一個法律，但市制和町村制是分開的。町村制共分總則、町村會、町村行政、町村有財產(chǎn)的管理、町村內各部的行政、町村組合、町村行政的監(jiān)督和附則8章，合計139條，其具體內容可歸納如下①以下有關町村制的法律內容均出自山中永之佑監(jiān)修：《近代日本地方自治立法資料集成·2·明治中期篇》，弘文堂平成6年，第357－374 。：

關于町村的基本性質。第一章“總則”中對町村的基本性質進行了規(guī)定：町村為自治體，具有法人資格；“凡町村內有住居者總為町村居民，凡町村居民在法律上都具有共用公共設施及町村財產(chǎn)的權利及分任町村負擔的義務”；符合“有公權的獨立男子，二年以來為町村居民，分任其町村負擔，在其町村內繳納地租或者直接國稅年額二元以上”的條件者為公民，公民“具有參與町村的選舉和被選舉為町村名譽職的權利，同時也具有擔當名譽職的義務”。如果無正當理由不承擔義務，就要受到“三年以上六年以下停止町村公民權”和增課町村稅的處罰；規(guī)定町村可以設條例和規(guī)則。

町村的議決機關為町村會。法律規(guī)定按町村人口的不同，町村會議員數(shù)從8人到30人不等。在選舉方式上，實行二級選舉制。也即“合選舉人中直接町村稅納稅額多者，達到選舉人全員納稅總額的一半為一級，其余為二級”，“每級各選舉議員的半數(shù)”。選舉實行無記名投票。町村會議員為名譽職，任期為六年，每三年改選其半數(shù)?！邦鍟眍?，根據(jù)法律議決關于町村的一切事件，及其他從前特別被委任或將來依法律敕令被委任的事件”。具體包括：町村條例及規(guī)則的設定和變更、和町村財政有關的事項、有關町村的訴訟和和解之事、町村吏員的選舉和監(jiān)督等等。町村長兼任町村會議長，町村會每年由議長召集，非議員三分之二以上出席，不得進行議決。町村會議原則上公開。

町村的行政機關“由町村長和助理各一名組成”，為名譽職，由町村會在年滿三十歲的公民中選舉產(chǎn)生，其選舉結果根據(jù)人口的不同，分別由郡長、知事和內務大臣認可。町村置收入役一名，掌管町村的財務，為有薪的官吏。此外還可以置書記、委員及其他名譽職附屬員。“町村長統(tǒng)轄其町村，擔任其行政事務”的同時，也承擔國家和府縣的行政但屬于町村的事務，也即所謂的“委任事務”。町村長和助理的報酬是實費補償和勞力報酬，其他名譽職員為實費補償，有薪吏員設退職金。

在町村財政政策上，規(guī)定“町村以其不動產(chǎn)、公積金等為基本財產(chǎn)，有進行維持的義務”。“町村有負擔其必要的支出及依從前的法律命令或將來的法律敕令屬于町村的支出的義務”。為了支付這些費用，可以使用町村基本財產(chǎn)產(chǎn)生的收入及使用費、手續(xù)費、罰款等，仍然不足的情況下可以征收町村稅。稅收主要分為兩種，一是國稅和縣稅附加稅，二是特別的直接或間接的町村稅。在町村居住三個月以上者或在町村有土地房屋、進行營業(yè)者有繳納町村稅的義務。此外，町村可以募集公債，但有嚴格的限制。關于町村的財政運營，町村長在每會計年度的兩個月前制定歲入和歲出的預算表，在每會計年度終了三個月內制定決算書，交由町村會議決。在定額預算外的費用或預算不足時征得町村會的同意可以支出；定額預算中的臨時支出可以設預備費。町村的出納要每月定期檢查，每年至少有一次的臨時檢查。

關于町村行政的監(jiān)督?！邦逍姓谝淮螢榭らL監(jiān)督，第二次為府縣知事監(jiān)督，第三次為內務大臣監(jiān)督。但在法律規(guī)定的情況下由郡參事會和府縣參事會參與?！迸c此同時，“關于町村的行政，對郡長或參事會的處分或裁決不服者可以向府縣知事或府縣參事會申訴，對府縣知事或府縣參事會的裁決不服者，可以向內務大臣申訴”。町村未將法律敕令或官廳命令的支出納入預算中時，郡長可以強制命令加入或臨時支出，“町村會不議決應議決的事項時，郡參事會可以代議決”。此外，有關町村規(guī)則和條例事項的議決要得到內務大臣的許可，有關町村財務事項的議決要同時得到內務大臣和大藏大臣的許可。府縣知事郡長可以對町村長及其他町村吏員進行懲戒處分。

三

山縣有朋在后來回憶“自治制度的確立沿革”時，曾經(jīng)有這樣一段話：“明治二十年處于歐美列國間之當時，為圖與他制度之調和，勢必在法案形式上迫切需要參照歐洲之制度。因而如自治法案，以我邦古來之自治精神為基礎，在明文上則遵據(jù)自治法規(guī)完備且優(yōu)秀之德國自治制度，乃起草我邦自治法案最切實取得功效之好辦法?！保?］401－402指出了1888年的自治法律正是明治政府為實現(xiàn)修改不平等條約而歐化的產(chǎn)物。通過以上對町村制法律內容的考察，我們的確發(fā)現(xiàn)，1888年的町村自治立法內容完備，規(guī)定詳細，而且一定程度上貫徹了西方的“法治國”理念，具有一定的近代意義，為近代日本的町村自治運營提供了法律依據(jù)。具體表現(xiàn)為：

第一，承認了町村作為自治體的法人性質和基本權利。在莫塞的理論中，他把地方制度分為行政和自治兩種，行政只是政府的下級組織，而自治體則為“特立之組織，在公法和民法上都和一個人的權利相同”，“作為法人可以擁有財產(chǎn)、進行買賣授受，和他人締結契約，擁有權利，也負擔義務，在其區(qū)域內獨立進行統(tǒng)治。”［6］374因此町村制中明確規(guī)定了町村的法人性質。而且他雖然主張“立法權必須由國家掌握，所謂地方分權絕不是分立法權”［7］，但還是規(guī)定在最基層的町村有制定條例和規(guī)則的權利，這是判斷町村“是否為自治體性質的尺度之一。”［8］因此可以說，法律賦予了町村作為自治體的基本權利。

第二，設置了更加健全的町村會，這是町村自治的核心內容。町村議員以選舉產(chǎn)生，町村會作為町村的代表，定期召開，具有以預算審議權為主的各種權限，并對町村行政進行監(jiān)督，具有極大的進步意義。

第三，建立了近代的町村公共財政。町村財政是町村自治的重要內容，法律對町村財產(chǎn)、費用、町村稅、歲入歲出預算等都進行了詳細的規(guī)定，特別是強調町村會在町村財政運營中的核心地位，標志著“近代町村公共財政制度的形成”［9］181，具有劃時代的意義。

第四，建立了保障町村民和町村權利的行政裁判制度。法律規(guī)定，無論是町村的權利，還是町村民的權利，都必須受到法律的保護，如果被侵犯，則不是由行政官吏來裁決，而是由町村會、郡參事會、府縣參事會和行政裁判所來裁決，莫塞稱正是由于設置了此種裁決，使日本法律的保護“最為充分，連歐洲各國都很少見到其例?！保?0］也即一切行政和監(jiān)督必須在法律的范圍內實行，“此即法治國的本義”［11］。

總之，1888年的町村自治立法為日本在形式上確立了近代的町村自治制度，具有一定的進步意義。但是另一方面，因為吸納的是保守的德國學者格奈斯特和莫塞的理論，同時又是明治政府保守官僚制定的，所以其實質上又具有極大的保守性，嚴重制約了町村自治的發(fā)展。其主要表現(xiàn)是：

第一，委任事務過重，嚴重損害了町村自治。莫塞站在國家的立場上，強調實行町村自治的本質即是“依據(jù)分權主義把行政事務分任給地方”［6］375。因此，法律規(guī)定，町村行政的重要內容是根據(jù)法律或敕令承擔國家和上級的委任事務。而近代日本的町村行政事務中，一直是委任事務過多過重，使得町村根本無暇進行自己的固有事務，這就使町村自治大打折扣。與此同時法律還強制規(guī)定，委任事務所需的費用也即“依法律或敕令命令的支出”必須由町村來承擔。近代日本委任事務費的支出一直占町村財政支出的大部分，成為町村財政的沉重負擔，使得町村根本沒有財力進行自己的自治事務，嚴重制約了戰(zhàn)前日本的町村自治的健康發(fā)展。

第二，町村自治只是有產(chǎn)者的自治。莫塞主張“多納稅者不可不比少納稅者在選舉上擁有更多的權利，選舉的權利決不能人人平等。”［12］因此設計了只有公民才有選舉權和被選舉權的限制選舉制以及按納稅額的多少分成二級的等級選舉制，保障了一小部分的地主有產(chǎn)者的參政權。而町村會議員和町村行政職員，都是無薪的名譽職，而非有薪官吏，從而保障那些“有財產(chǎn)有閑暇”的地主“名望家”們成為町村自治的主要參與者，而把廣大“無知無產(chǎn)的小民”［6］378排除在町村政治之外，具有極大的保守性。這種選舉的不平等直到大正民主時期才廢除。

第三，設立了國家和府縣郡對町村的嚴格監(jiān)督制度，侵害了町村的自治權利。如郡參事會的代議決制、強制委任事務費的支出等，就嚴重侵犯了町村的自治權利。

此外，再加上以德國的法律為藍本，存在著若干不適合日本的因素，因此，學者們將1888年《市制町村制》法律所確立的町村自治制度，稱為是“自上而下的”、“官治的”、“外來引入的”［9］181，而強烈地加以批判。也即，雖然在外形上具有近代的性質，但內涵上又存在著極大的保守性，這構成了近代日本町村自治立法的主要特點。

［1］東京市政調査會．自治五十年史·第一巻·制度編［M］．東京：良書普及會，1940．

［2］大島美津子．明治國家と地域社會［M］．東京：巖波書店，1994：175－176．

［3］山県有朋．徴兵制度及び自治制度確立沿革［M］／／國家學會編．明治憲政経済史論．東京：宗高書房，昭和49年．

［4］田邊定義．日本自治制度とアルベルト·モッセ博士［J］．都市問題，第26巻4號：93．

［5］坂井雄吉．「モッセ書簡集の刊行によせて」——出版にこぎつけるまで［J］．大東法學，第26號，1996年3月：263．

［6］山中永之佑．近代日本地方自治立法資料集成2明治中期篇［M］．東京：弘文堂，平成6年．

［7］モッせ．町村制度（前號続）［J］．國家學會雑誌，第2巻第18號，1888年8月：464．

［8］都丸泰助．地方自治制度史論［M］．東京：新日本出版社，1982：39．

［9］藤田武夫．日本地方財政制度の成立［M］．東京：巖波書店，1940．

［10］モッせ．町村制度［J］．國家學會雑誌，第2巻第17號，1888年7月：385．

［11］モッせ．町村制度（第二）［J］．國家學會雑誌，第2巻第20號，1888年10月：556．

［12］鶴岡義五郎．自治制講義［M］．東京：日本書籍會社，明治22年：第三回35．