“大國資”視野下國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的改革與創(chuàng)新

楊 鵬，趙連章

（東北師范大學(xué) 政法學(xué)院，吉林 長春130117）

從2011年開始，為了更好地推動國有資產(chǎn)的管理、經(jīng)營和監(jiān)督，我國政府提出了“大國資”這一理念，要求建立系統(tǒng)融合、資源整合和工作聯(lián)合的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。十八大報告指出：“要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，推行公有制多種實現(xiàn)形式，推動國有資本更多投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力。”這是對進(jìn)一步加強國有資產(chǎn)監(jiān)管作出的重要部署，我們需要在十八大精神指引下，積極探索在“大國資”視野下推動國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的改革與創(chuàng)新，以推動國有經(jīng)濟的科學(xué)發(fā)展。

一、“大國資”監(jiān)管體制的內(nèi)涵和價值

黨的十六大以來，我國按照“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”的原則逐步建立起新的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的出臺，也從法律層面上確立了國資委作為國資監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)定位。隨后，各級國資委組建，在政府機構(gòu)設(shè)置上實現(xiàn)了公共管理職能和出資人職能的分離，實現(xiàn)了國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的進(jìn)一步完善。2011年6月，全國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作會議提出了“大國資”這個概念，要求樹立國資系統(tǒng)一盤棋、一家人的理念，“各地國資委要樹立大國資的概念，推動國資監(jiān)管大格局的形成?！保?］所以，“大國資”這個概念指的是集中統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，即實施國有經(jīng)濟統(tǒng)一布局、國有資本統(tǒng)籌運作、國有資產(chǎn)集中監(jiān)管、國有企業(yè)相互合作、國資機構(gòu)上下協(xié)調(diào)、系統(tǒng)內(nèi)外協(xié)同配合，實現(xiàn)資源的統(tǒng)籌優(yōu)化配置，發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導(dǎo)引領(lǐng)作用?！按髧Y”監(jiān)管體制是“國家所有”與“分級代表”的有機統(tǒng)一，是指導(dǎo)監(jiān)管有效、相互支持有力、溝通協(xié)調(diào)順暢、共同發(fā)展有序的工作機制。通過“大國資”監(jiān)管體制的建立，在加強國資委系統(tǒng)建設(shè)上形成合力，在推進(jìn)企業(yè)國有資產(chǎn)優(yōu)化配置上打造大平臺，在發(fā)展壯大國有經(jīng)濟的事業(yè)上實現(xiàn)大發(fā)展。

構(gòu)建“大國資”監(jiān)管體制是一項極具創(chuàng)造力和創(chuàng)新性的戰(zhàn)略性構(gòu)思，這一理念的提出和實行對今后國資委系統(tǒng)在更廣闊的空間、以更開闊的視野加強國有資產(chǎn)監(jiān)管、推動國有企業(yè)改革發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。建立“大國資”監(jiān)管體制是進(jìn)一步加強國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要措施，也是加快完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制和制度的內(nèi)在要求，更是事關(guān)未來國有資產(chǎn)監(jiān)管和國企改革發(fā)展的頂層設(shè)計，充分體現(xiàn)了踐行國資監(jiān)管大格局的核心內(nèi)涵。以“大國資”理念指導(dǎo)國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新，具有十分重要的理論意義與實踐價值。

二、“大國資”監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及存在的問題

在“大國資”理念提出后，通過各級國資委的共同努力，我國國有資產(chǎn)監(jiān)管的組織體系逐步建立，“全國所有的省級政府、計劃單列市政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團全部組建了國資委，89%的市（地）級政府組建了國資委，另有201個縣（市、區(qū)）成立了國資監(jiān)管機構(gòu)。其中，有22個省市的市（地）級政府全部設(shè)立了國資監(jiān)管機構(gòu)。”［2］各地國資委按照“管好現(xiàn)有資產(chǎn)、爭取脫鉤資產(chǎn)、關(guān)注新增資產(chǎn)、探索相關(guān)資產(chǎn)”的工作思路，積極指導(dǎo)推動下級國資委探索擴大監(jiān)管范圍。湖南省政府專門出臺文件規(guī)定，市（州）國資委除監(jiān)管經(jīng)營性國有資產(chǎn)外，可以把監(jiān)管范圍拓展到金融領(lǐng)域國有資產(chǎn)和“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)。湖北宜昌市、天津東麗區(qū)國資委將當(dāng)?shù)赝度谫Y公司納入監(jiān)管范圍，廣東佛山市順德區(qū)國資委將金融類資產(chǎn)、文化領(lǐng)域資產(chǎn)納入監(jiān)管范圍。在“大國資”理念的推動下，我國國有企業(yè)實現(xiàn)了健康發(fā)展，“2011年，全國國有企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入39．25萬億元，實現(xiàn)利潤總額2．58萬億元，上繳稅金3．45萬億元，分別約占全社會工商企業(yè)的35%、43%和40%。其中，納入國資委系統(tǒng)監(jiān)管的企業(yè)資產(chǎn)總額、營業(yè)收入、利潤總額、上繳稅金分別占全國國有企業(yè)的71．2%、87．3%、80．7%和75．8%?！保?］在取得成就的同時，我們也必須看到，我國的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制還有許多不完善的地方，建立“大國資”監(jiān)管體制還有許多問題亟待解決，其中以下三方面的問題比較突出。

（一）“大國資”格局缺乏體制支撐

目前，大部分地方國資委沒有設(shè)立指導(dǎo)監(jiān)督的綜合歸口機構(gòu)，上下級國資委之間的信息反饋渠道不暢。直接結(jié)果是國有資產(chǎn)管理體制等宏觀性、體制性問題沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。2003年國務(wù)院國資委成立，省級國資委也相應(yīng)成立。省國資委作為省政府特設(shè)機構(gòu)，主要履行省屬企業(yè)出資人職責(zé)，同時指導(dǎo)和監(jiān)督下級國資委開展工作。但是隨著地方新一輪政府機構(gòu)改革的完成，許多地方的市國資委落實新“三定”規(guī)定將作為政府工作部門，而省國資委不屬于政府組成部門，這導(dǎo)致省級國資委對下級國資委工作實行指導(dǎo)和監(jiān)督，從體制上產(chǎn)生脫節(jié)。目前，地市一級設(shè)置和職能定位問題是新的國有資產(chǎn)管理體制健全完善中的重要環(huán)節(jié)。目前只有89%的市（地）級政府組建了國資委，且一些地方國資委機構(gòu)設(shè)置不獨立、人員編制難落實、職能定位不準(zhǔn)確、工作經(jīng)費難保障等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，國資監(jiān)管規(guī)范性不夠，直接帶來一些市級企業(yè)在企業(yè)改制、資產(chǎn)處置等方面隨意性較大的問題。比如，有的地方普遍把國資委視為“企業(yè)主管部門”，經(jīng)常要求國資委對企業(yè)行為出文承擔(dān)行政上的法律責(zé)任。有的將統(tǒng)一監(jiān)管職能移交給原來只管轄企業(yè)國有資產(chǎn)的地方國資委，有的將部分其他監(jiān)管職能移交地方國資委。例如，上海市國資委按照上海市政府的授權(quán)，實現(xiàn)國有資產(chǎn)監(jiān)管全覆蓋，對金融、文化、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域國有資產(chǎn)采取委托監(jiān)管；天津市河西區(qū)將經(jīng)營性和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)交給該級國資委統(tǒng)一監(jiān)管。多元的監(jiān)管范圍造成國資委系統(tǒng)職責(zé)、功能的差異，也進(jìn)一步影響國有資產(chǎn)在全國意義上的統(tǒng)一監(jiān)管。

（二）建立“大國資”格局的法律依據(jù)尚不健全

目前，關(guān)于各級國資委的設(shè)立，依據(jù)的是《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，其中第6條第2款規(guī)定企業(yè)國有資產(chǎn)較少的設(shè)區(qū)的市、自治州，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以不單獨設(shè)立國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)，對市級國資委的設(shè)立作出了例外規(guī)定。但對于如何界定“企業(yè)國有資產(chǎn)較少的市”并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，造成了各地市級國資委的設(shè)立狀況差異較大，嚴(yán)重影響了各級國資委的協(xié)調(diào)，進(jìn)而影響國有資產(chǎn)的監(jiān)管效率。再比如，我國的相關(guān)法律規(guī)定國務(wù)院、省市政府分別代表國家履行出資人職責(zé)。因此，縣級政府并沒有代表國家履行出資人職責(zé)的權(quán)力，也沒有權(quán)力設(shè)立縣級國資委。但在實際的國有資產(chǎn)監(jiān)管中，縣級政府也可能履行出資人職責(zé)，法律的規(guī)范與現(xiàn)實的國有資產(chǎn)監(jiān)管形成了一定的矛盾，使得縣級政府是否擁有出資人的權(quán)力義務(wù)以及能否設(shè)置國資委的問題得不到明確的法律支持。對此國務(wù)院國資委《關(guān)于設(shè)立市（地）級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)指導(dǎo)意見》中也只能采取回避的態(tài)度，規(guī)定：市（地）級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)對縣級人民政府的國有資產(chǎn)管理工作給予指導(dǎo)，建立工作聯(lián)系制度，積極探索縣級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的有效形式?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》對上下級國資委的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系做出了原則性的規(guī)定，但是存在“模糊地帶”，能否像其他政府部門一樣對下級國資委進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督，沒有專門的法律規(guī)定。

（三）上級國資委對下級國資委指導(dǎo)有余而監(jiān)督不足

國務(wù)院國資委在對省級國資委的指導(dǎo)、監(jiān)督工作，無論是對省級國資委國有資產(chǎn)監(jiān)管范圍的指導(dǎo)，還是對地方國資委出資人定位、理解新國有資產(chǎn)監(jiān)管體系工作的指導(dǎo)，以及各專業(yè)司局結(jié)合各自職能對地方國資委履行出資人職責(zé)進(jìn)行的具體指導(dǎo)，其工作重點都是放在指導(dǎo)之上，而監(jiān)督體現(xiàn)不足。“雖然國務(wù)院國資委于2006年即頒布了《地方國有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作指導(dǎo)、監(jiān)督暫行辦法》列明國務(wù)院國資委對下級國資委就國有經(jīng)濟布局、國有資產(chǎn)收益、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)管理、國有企業(yè)改革、國有企業(yè)財務(wù)監(jiān)督等七大類事項進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督”［4］。但是，現(xiàn)有制度中對這些事項的監(jiān)督措施并不明確，造成監(jiān)督效力不足的問題。該辦法第10條規(guī)定：國務(wù)院國資委對舉報地方國有企業(yè)違規(guī)進(jìn)行改制、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等致使國有資產(chǎn)流失的案件，應(yīng)當(dāng)督促省級政府國資委調(diào)查處理。省級政府國資委對國務(wù)院國資委督促查處的違法違紀(jì)案件，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真調(diào)查處理，或者責(zé)成下級政府國資委調(diào)查處理，并將處理結(jié)果及時反饋國務(wù)院國資委。其中國務(wù)院國資委本身并沒有調(diào)查處理的權(quán)力，將發(fā)生的問題交給可能是問題發(fā)生的關(guān)系主體處理，不利于維護國家所有權(quán)的統(tǒng)一。目前，地方國資委在監(jiān)督的方式方法方面都有所探索，但是形式不一致，多元性的監(jiān)督方法往往因地而異，不利于國有資產(chǎn)的統(tǒng)一布局與監(jiān)管。2009年9月19日實施的《關(guān)于進(jìn)一步加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》作為一個面上的指導(dǎo)文件，提出加強對市（地）級、縣級人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的指導(dǎo)和監(jiān)督。但是，沒有明確指導(dǎo)和監(jiān)督的方式、途徑、內(nèi)容、分工、責(zé)任，指導(dǎo)和監(jiān)督工作機制還不完善，仍然是缺乏操作性的指導(dǎo)性文件。

三、“大國資”視野下國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革與創(chuàng)新的對策分析

當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展既面臨難得的歷史機遇，也面對諸多可以預(yù)見和難以預(yù)見的風(fēng)險挑戰(zhàn)。國有企業(yè)作為國民經(jīng)濟的支柱，擔(dān)負(fù)著更加重大的責(zé)任，承擔(dān)著更加艱巨的任務(wù)。必須堅持以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，堅持社會主義初級階段基本經(jīng)濟制度，堅持市場化改革方向，進(jìn)一步深化改革，加快調(diào)整，強化創(chuàng)新，加強管理，增強國有經(jīng)濟的活力和競爭力。

（一）明確國資委的定位，建立國資委系統(tǒng)的協(xié)同監(jiān)管機制

“大國資”監(jiān)管體制的構(gòu)建，首要的是明確各級國資委的定位和相互關(guān)系，逐步建立協(xié)同監(jiān)管機制，凝聚國資委系統(tǒng)的“大合力”。在現(xiàn)有國有資產(chǎn)監(jiān)管體制中，國資委在履行“出資人”角色的過程中過多依賴行政手段，國有資產(chǎn)管理體制包括國有資產(chǎn)的管理、運營和監(jiān)督三大部分。深化國有資產(chǎn)管理體制的一個重點，是把全面履行國家出資人職責(zé)的三個不同領(lǐng)域，分別由不同機構(gòu)承擔(dān)。建立起權(quán)責(zé)分明、有制衡關(guān)系的國有資產(chǎn)管理、運營、監(jiān)督體制。因此，要“對國資委進(jìn)行定位，明確國有資本監(jiān)管邊界和方式，通過在國資體系內(nèi)部對出資人權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力的重新梳理，構(gòu)建有效的國有資本經(jīng)營與監(jiān)督體系”［5］，使其真正扮演出資人的角色。同時，要加快健全聯(lián)合融合整合的國資委工作系統(tǒng)，不斷完善指導(dǎo)監(jiān)管有效、相互支持有力、溝通協(xié)調(diào)順暢、共同發(fā)展有序的工作機制，努力在加強國資委系統(tǒng)建設(shè)上形成大家庭、大合力。也就是說，在“大國資”視野下，國資委應(yīng)該是一個系統(tǒng)概念，包含從中央到地方各級國資委在內(nèi)的一個國資監(jiān)管體系。各級國資監(jiān)管機構(gòu)要在堅持分級代表的前提下，牢固樹立“大國資、一盤棋”理念，以更加廣闊的工作視野，統(tǒng)籌考慮本地區(qū)監(jiān)管企業(yè)的國有資產(chǎn)和中央企業(yè)、其他省市在本地區(qū)的國有資產(chǎn)，努力拓寬資源配置的領(lǐng)域和空間。

（二）完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律制度體系

健全規(guī)則完善、上下統(tǒng)一、執(zhí)行有力的國有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)體系，是形成“大國資”工作系統(tǒng)的制度保障。目前，我國已經(jīng)制定出了一批有關(guān)國有資產(chǎn)監(jiān)管的法律法規(guī)。包括《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《國有企業(yè)財產(chǎn)監(jiān)督管理條例》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》、《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》等。為適應(yīng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的新要求，在未來的改革中，需要在國有資產(chǎn)出資人制度、國家出資企業(yè)制度和國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管制度三大制度框架下，健全完善各類的具體規(guī)章制度，形成國有資產(chǎn)監(jiān)管的完整制度體系。必須對國有資產(chǎn)管理集中統(tǒng)一立法，“要制定一部國有資產(chǎn)監(jiān)管的基本法律，把國有資產(chǎn)監(jiān)管體系的確立和完善、監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置和職能、監(jiān)管制度的健全和執(zhí)行等內(nèi)容制度化、規(guī)范化?！保?］要切實加大國有資產(chǎn)監(jiān)管法律、行政法規(guī)和規(guī)章、規(guī)范性文件的執(zhí)行力度，強化監(jiān)督檢查，嚴(yán)格責(zé)任追究，確保國資委系統(tǒng)各項制度全面落實到位。構(gòu)建與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)、與國際慣例接軌的國有資產(chǎn)監(jiān)管法律體系?！斑M(jìn)一步完善國有資產(chǎn)的準(zhǔn)入、登記、運營、交易、預(yù)算、收益、考核、退出等具體制度，推動國有資產(chǎn)監(jiān)管水平的提高”［7］。國務(wù)院國資委應(yīng)該在上級國資委對下級國資委指導(dǎo)監(jiān)督的合法性研究的基礎(chǔ)上，爭取以法律或行政法規(guī)或部門規(guī)章方式明確指導(dǎo)監(jiān)督的地位、職責(zé)、機構(gòu)以及上下級國資委之間的指導(dǎo)監(jiān)督關(guān)系。具體的講，對有關(guān)事項應(yīng)該進(jìn)一步明確，比如，必須明確獨立設(shè)置國資委的地級市的國有資產(chǎn)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)；又如，縣級政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)的依據(jù)，解決縣級國資委的“出生證”問題。

（三）健全國有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系

“國有資產(chǎn)監(jiān)管體制改革事關(guān)我國國民經(jīng)濟發(fā)展的全局，是一個不斷深化的過程，是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程”［8］。建立機構(gòu)健全、定位準(zhǔn)確、職責(zé)統(tǒng)一的國有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系，是形成“大國資”工作系統(tǒng)的組織基礎(chǔ)。要按照“政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離”原則，繼續(xù)堅持國資委作為本級政府直屬特設(shè)機構(gòu)的性質(zhì)，保持機構(gòu)穩(wěn)定，指導(dǎo)地市級國資委防止機構(gòu)設(shè)置上的行政化傾向，明確縣級國有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任主體。要按照“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”的原則，積極落實國資委根據(jù)授權(quán)承擔(dān)的出資人三項主要職責(zé)，依法把握職責(zé)邊界，對出資人職責(zé)范圍內(nèi)的工作不缺位，對監(jiān)管企業(yè)經(jīng)營管理的指導(dǎo)工作不越位，對協(xié)助政府其他部門的工作不錯位。要按照“指導(dǎo)、溝通、交流、服務(wù)”的工作思路，加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)，全面加強國有資產(chǎn)監(jiān)管工作。要堅持出資人職責(zé)與面上監(jiān)管職責(zé)的有機結(jié)合，在依法履行出資人職責(zé)的同時，認(rèn)真履行面上監(jiān)管職責(zé)。推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管，健全企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作體系，不斷提升各級國資委依法履行出資人職責(zé)的能力和水平。

［1］楊帆．國資委推進(jìn)“大國資”監(jiān)管［N］．經(jīng)濟日報，2011－08－24（8）．

［2］國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會研究中心．做優(yōu)做強、世界一流：中央企業(yè)改革發(fā)展新目標(biāo)［M］．北京：中國經(jīng)濟出版社，2012：291．

［3］國務(wù)院關(guān)于國有企業(yè)改革與發(fā)展工作情況的報告［R／OL］．http：／／www．npc．gov．cn／npc／xinwen／2012－10／26／content＿1740994．htm．

［4］國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會研究局．探索與研究——國有資產(chǎn)監(jiān)管與國有企業(yè)改革研究報告（2010）［R］．北京：中國法律出版社，2011：443－444．

［5］劉紀(jì)鵬，劉妍．組建大國資監(jiān)管系統(tǒng)的戰(zhàn)略構(gòu)想［J］．上海國資，2011（2）：25．

［6］甄紅線，馬珍珍．透視國有資產(chǎn)管理體制改革［J］．海南金融，2011（12）：18．

［7］倪受彬．中國國有資產(chǎn)管理目標(biāo)及其實現(xiàn)機制［J］．學(xué)術(shù)月刊，2008（6）：87．

［8］袁東升．國有資產(chǎn)管理體制調(diào)整探究［J］．社會科學(xué)家，2012（5）：52．