應(yīng)對REACH的競爭法視角

隋 軍

(東北大學(xué) 文法學(xué)院,遼寧 沈陽 110819)

一、視角的轉(zhuǎn)換:尋找REACH應(yīng)對良策

REACH是歐盟規(guī)章《化學(xué)品注冊、評估、許可和限制》的英文縮寫,是歐盟2007年6月1日起實施的確?；瘜W(xué)品高度安全的監(jiān)管體系。REACH法規(guī)實施至今已超過六年,雖然我國大型化學(xué)品出口企業(yè)剛剛熬過了預(yù)注冊和注冊關(guān)口,但在未來的1～5年,對余下的中小型化學(xué)品企業(yè)來說道路仍不平坦。

據(jù)中國海關(guān)統(tǒng)計,2009年中國和歐盟的雙邊貿(mào)易同比下降了14.5%,究其原因,除金融危機、貿(mào)易壁壘,還有不容忽視的一點就是歐盟海關(guān)已進入REACH法規(guī)的執(zhí)法階段。由于中國化學(xué)品企業(yè)對REACH法規(guī)的不熟悉,以及注冊成本過高等導(dǎo)致的恐懼和觀望,使得中歐化學(xué)品貿(mào)易大受影響,家電、紡織、服裝、鞋業(yè)、玩具、輕工、電子、汽車、制藥等行業(yè)均受到波及,整個貿(mào)易格局乃至其上下游產(chǎn)業(yè)格局都將面臨一次重大洗牌。

REACH法規(guī)一經(jīng)提出,就遭遇世界各國從WTO規(guī)則角度的反對和抨擊[1]。從2003年3月開始,世界貿(mào)易組織成員方開始持續(xù)向WTO的貿(mào)易技術(shù)壁壘委員會(technical barriers to trade,簡稱TBT)提出關(guān)注。美國、日本、澳大利亞等發(fā)達國家雖然同意REACH法規(guī)保護人類健康和環(huán)境安全的目標(biāo),但卻反對其采用的方法[2]。中國認(rèn)為REACH法規(guī)是典型的新貿(mào)易壁壘[3]。歐盟回復(fù)稱,REACH法規(guī)正是歐盟為履行WTO義務(wù)而創(chuàng)設(shè),而且目前并沒有發(fā)現(xiàn)任何潛在的問題,并據(jù)此認(rèn)為REACH法規(guī)與世貿(mào)組織的規(guī)則相一致。以上情況表明,從WTO規(guī)則的角度挑戰(zhàn)REACH法規(guī)有相當(dāng)難度,尋找良策應(yīng)對REACH法規(guī)仍然是相當(dāng)緊迫的問題。

二、競爭法:REACH的軟肋

REACH法規(guī)出臺之前,歐盟化學(xué)品管理體系十分龐雜,是不同歷史時期指令和制度的簡單拼湊[4]。REACH法規(guī)的目標(biāo)是對現(xiàn)有各項法規(guī)、政策及措施加以協(xié)調(diào),建立統(tǒng)一的化學(xué)品管理體系。REACH法規(guī)將歐盟市場上約3萬種化工產(chǎn)品和其下游的紡織、輕工、制藥等產(chǎn)品,分別納入注冊、評估、授權(quán)三個環(huán)節(jié)實施安全監(jiān)控,企業(yè)必須向歐洲化學(xué)品管理局注冊其生產(chǎn)的化學(xué)品,并列出其潛在危害。相關(guān)產(chǎn)品只有在得到授權(quán)后,方可在歐盟市場上銷售。REACH法規(guī)作為歐盟進行宏觀調(diào)控的工具,與以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)的競爭法之間的關(guān)系是有矛盾的。REACH法規(guī)將龐雜的現(xiàn)有化學(xué)品法規(guī)統(tǒng)一化作為目標(biāo),以提高人體健康和環(huán)境的保護水平為宗旨;而競爭法旨在保護市場競爭,進而實現(xiàn)消費者福利。二者的目標(biāo)宗旨既有重合,又有分歧。從保護消費者安全角度而言,無疑二者有著共同的價值目標(biāo),但是化學(xué)品企業(yè)必然會將其履行REACH法規(guī)義務(wù)的費用轉(zhuǎn)嫁給消費者。歐盟化學(xué)品價格的高企,可能并非所有消費者愿意接受的結(jié)果。相反,競爭往往給消費者帶來價廉物美的商品,而消費者也有權(quán)利選擇便宜但卻不一定安全的產(chǎn)品。REACH法規(guī)的實施剝奪了這部分消費者的福利。所以,二者在目標(biāo)宗旨上存在沖突。

從實施的層面來看,REACH法規(guī)以“無數(shù)據(jù),無市場”為原則,要求無論是化學(xué)品生產(chǎn)商、進口商還是銷售者,必須向歐洲化學(xué)品管理局提供該化學(xué)物質(zhì)的技術(shù)信息,否則不得在歐盟市場上銷售,以使化學(xué)品產(chǎn)業(yè)能夠更好地評估其危險。為此,REACH法規(guī)要求企業(yè)間完成大量的數(shù)據(jù)交換和信息共享。最為行之有效的手段就是在競爭者之間達成各種協(xié)議或組建聯(lián)合體,而各企業(yè)間達成的協(xié)議、形成的行業(yè)協(xié)會或組建的聯(lián)合體,均不可避免地會阻礙、限制或擾亂市場競爭,均可能被認(rèn)定為非法卡特爾組織。換言之,REACH法規(guī)要求進行信息共享和進行聯(lián)合數(shù)據(jù)提交,但是歐盟的競爭法卻禁止反競爭性協(xié)議和競爭者之間的勾結(jié)?？梢哉f,REACH法規(guī)要求在競爭者之間展開合作,是其與競爭法之間沖突的核心原因。在競爭和合作的兩極之間尋找平衡點,對歐盟企業(yè)來說如履薄冰。

對此歐盟已有警覺,2010年12月歐洲化工協(xié)會發(fā)布了《符合REACH授權(quán)和競爭法指南》(以下簡稱《指南》),可見其防微杜漸之意。在《指南》中該協(xié)會向其成員介紹了歐盟競爭法的規(guī)定,對REACH法規(guī)的核心問題設(shè)置了“十準(zhǔn)”“十不準(zhǔn)”,對企業(yè)的行為提供指導(dǎo)性意見。

三、REACH論壇和聯(lián)合體:競爭法的雷區(qū)

履行REACH法規(guī)項下的義務(wù),在以下兩個方面最有可能違反競爭法:一是在競爭者之間交換秘密信息；二是競爭者合作行為會導(dǎo)致其他中小企業(yè)失去競爭力,從而退出歐盟市場。信息交換是執(zhí)行REACH法規(guī)可能觸犯競爭法的核心問題,REACH法規(guī)項下化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)交換信息的形式有兩種:一種是物質(zhì)信息交換論壇(以下簡稱“論壇”),另一種是聯(lián)合體。

1.作為信息交換平臺的論壇

REACH法規(guī)是歐盟對進入其市場的所有化學(xué)品進行預(yù)防性管理的化學(xué)品管理法,其預(yù)防功能的實現(xiàn),首先是對進入歐盟市場的化學(xué)品究竟屬于何種化學(xué)物質(zhì)進行甄別,在此基礎(chǔ)上進行注冊、評估、授權(quán)和限制,根據(jù)其安全性決定是否允許在歐盟市場上銷售。為了遵守REACH法規(guī),出于檢測其物質(zhì)的需要,企業(yè)必須自行搜集相關(guān)的技術(shù)數(shù)據(jù)。為了避免無謂的重復(fù)檢測,REACH法規(guī)鼓勵甚至強制企業(yè)間展開合作,分享技術(shù)數(shù)據(jù)。論壇就是為REACH項下每一種注冊化學(xué)物質(zhì)組建的強制性團體,實現(xiàn)相同物質(zhì)的潛在主持人之間進行信息交換,以避免重復(fù)研究和不必要的動物實驗[5]。

為了避免信息交換違反歐盟競爭法的規(guī)定,REACH法規(guī)將信息交換限定于技術(shù)數(shù)據(jù),禁止涉及市場行為的信息交換。REACH法規(guī)第25條第2款規(guī)定:“注冊人應(yīng)避免交換有關(guān)其市場行為,特別是制造能力、產(chǎn)量或銷售量、進口量或市場份額的信息。”故下列信息不能用于公開交流:公司各自的定價、價格波動、銷售條款、業(yè)界定價政策、價格水平、價格差異、價格構(gòu)成、折扣、補貼、信用條款等；生產(chǎn)成本、公司各自的貨源、生產(chǎn)、庫存及銷售等；公司各自涉及技術(shù)、投資、設(shè)計、生產(chǎn)、分銷和銷售的未來計劃；與各自的供應(yīng)商或消費者相關(guān)的事務(wù)等。歐盟委員會和歐盟法院曾作出過判決和裁定,認(rèn)為數(shù)據(jù)交換和分享有可能導(dǎo)致企業(yè)之間的信息過分透明,促使或最終導(dǎo)致違反歐盟競爭法中所規(guī)定的“合謀”。

盡管REACH法規(guī)將數(shù)據(jù)交換僅限定于技術(shù)數(shù)據(jù),但是在某些情況下,即便僅是就技術(shù)數(shù)據(jù)進行交換,如果影響到技術(shù)發(fā)展、市場、原料的供應(yīng)等,也會違反競爭法。例如,為了評估某種物質(zhì)對環(huán)境可能造成的影響,企業(yè)需要公開該物質(zhì)單個企業(yè)產(chǎn)量和總產(chǎn)量。在競爭者之間交換這類信息,能讓對方借此了解到其競爭對手生產(chǎn)經(jīng)營的整體情況,并會相應(yīng)調(diào)整和改變其競爭行為。另外,為了分?jǐn)傉搲蛘呗?lián)合體的費用,也可能會涉及各方產(chǎn)量等敏感信息。一旦涉及此類敏感信息,信息交換被判定為對競爭產(chǎn)生限制性影響,企業(yè)就可能招致反壟斷調(diào)查。

2.推進論壇合作的聯(lián)合體

為了在論壇中推進更加深入的合作,由企業(yè)自愿組建的工作團體被稱為“聯(lián)合體”?！奥?lián)合體”這個詞并沒有出現(xiàn)在REACH法規(guī)當(dāng)中,企業(yè)也并沒有加入聯(lián)合體的義務(wù)。聯(lián)合體的創(chuàng)設(shè)是為了給生產(chǎn)或進口相同物質(zhì)的化學(xué)品企業(yè)向論壇聯(lián)合提交數(shù)據(jù)提供便利。聯(lián)合體負責(zé)選擇并進行REACH法規(guī)所要求的科學(xué)檢測,并擔(dān)任聯(lián)合體成員與實驗室、論壇以及歐洲化學(xué)品管理局的聯(lián)絡(luò)人。聯(lián)合體成員分?jǐn)偹袡z測費用,并有權(quán)獲得實驗數(shù)據(jù)。

聯(lián)合體成員為了明確彼此的權(quán)利義務(wù)以及聯(lián)合體的組建和運營等事項,通常會簽署聯(lián)合體協(xié)議。協(xié)議內(nèi)容包括聯(lián)合體的范圍、目標(biāo)、成員關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)、數(shù)據(jù)、費用分擔(dān)原則等。聯(lián)合體協(xié)議原則上屬于私法協(xié)議,應(yīng)受合同法調(diào)整,但是如果涉及壟斷的內(nèi)容,就有可能受到競爭法的限制。

因為聯(lián)合體不是REACH法規(guī)要求必須成立的團體,所以其不必對全體論壇參與者開放。但是,鑒于聯(lián)合體對履行REACH項下的義務(wù)至關(guān)重要,聯(lián)合體成員資格問題就成為競爭法上的敏感問題,成員的資格要求不能損害對手的競爭力。將幾百人甚至上千人的論壇轉(zhuǎn)化為一個聯(lián)合體很難實現(xiàn),必然導(dǎo)致大型公司,尤其是已經(jīng)組建了行業(yè)協(xié)會、工業(yè)或者利益集團的公司形成小型聯(lián)合體,但是這種做法難免有壟斷之虞。

聯(lián)合體協(xié)議對聯(lián)合體成員在費用的計算和分?jǐn)偵媳仨毧陀^、公平、正當(dāng)。REACH法規(guī)要求分享數(shù)據(jù)費用的計算應(yīng)該遵循“公平、透明和非歧視”方式進行(REACH法規(guī)第27條、第30條),否則可能被認(rèn)定為卡特爾協(xié)議。如果企業(yè)在聯(lián)合體已經(jīng)組建后申請加入,通常聯(lián)合體協(xié)議要求新成員在加入時要對聯(lián)合體組建成員的“血汗股本”進行補償。也就是說,新成員不僅需要支付原始成員加入聯(lián)合體時應(yīng)繳的費用,還應(yīng)額外付費。如果入會費是人為設(shè)置,并且對新成員形成歧視,也會違反競爭法的規(guī)定。

為了減少成員資格標(biāo)準(zhǔn)限制,以及新成員申請加入聯(lián)合體遭到拒絕的影響,聯(lián)合體成員有時會向被拒絕的申請人提供一份使用權(quán)憑證(letter of access,簡稱LOA),申請人憑借該使用權(quán)憑證可以獲取聯(lián)合體的數(shù)據(jù),達到REACH法規(guī)的要求。對LOA的收費標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該符合公平、透明和非歧視原則。

四、競爭法的救濟途徑

1.歐盟競爭法適用于REACH——巨額罰款

眾所周知,歐盟競爭法的最大特點在于 “重罰”,近年不乏罰款過億歐元涉及化學(xué)品的案例,歐盟對卡特爾采取零容忍態(tài)度在當(dāng)前的金融危機中依然得以延續(xù)。判斷歐盟化學(xué)品企業(yè)是否因履行REACH法規(guī)而違反歐盟競爭法,主要的法律依據(jù)有兩個:一個是《歐共體條約》第81條關(guān)于禁止卡特爾的規(guī)定,另一個是《歐共體條約》第82條關(guān)于禁止濫用市場支配地位的規(guī)定。

根據(jù)《歐共體條約》第81條的規(guī)定,審查分為兩個步驟:首先,審查是否有與經(jīng)濟活動有關(guān)聯(lián)的、約定的行為方式存在。約定行為包括垂直的約定行為(例如生產(chǎn)者與銷售者之間關(guān)于銷售方面的約定)或者水平的約定行為(例如銷售者之間關(guān)于價格的約定)。REACH法規(guī)的實施主要涉及生產(chǎn)同種物質(zhì)化學(xué)品企業(yè)間水平的約定行為。其次,審查這些約定行為是否具有限制市場競爭的目的和作用。理事會規(guī)定的判斷標(biāo)準(zhǔn)為:橫向卡特爾的銷售額占共同體市場的5%作為基本標(biāo)準(zhǔn),而垂直卡特爾的銷售額占共同體市場的10%為基本標(biāo)準(zhǔn)[6]。

《歐共體條約》第82條是關(guān)于禁止濫用市場支配地位的規(guī)定,除了判斷企業(yè)是否具有市場支配地位,企業(yè)是否有限制市場競爭的行為則是審查的關(guān)鍵。一旦市場占有率超過40%,或明顯超過其他所有相關(guān)企業(yè)的占有率,就基本可以確定該企業(yè)具有市場支配地位。在REACH聯(lián)合體的組建和運營上,比較容易引發(fā)此類問題。

被公認(rèn)為擁有世界上最發(fā)達競爭法的歐盟,除了實體法有明確定性和量化標(biāo)準(zhǔn)的特點之外,其執(zhí)法力度和機構(gòu)設(shè)置同樣可圈可點。歐盟對卡特爾和濫用市場支配性地位行為的審查,在程序法上依據(jù)1962年頒布的歐洲經(jīng)濟共同體第17/62號條例。歐盟競爭法又分為歐盟和成員國兩個層次的執(zhí)法機構(gòu)和一個監(jiān)督機構(gòu)。在歐盟層次上,委員會是歐盟競爭法的主要執(zhí)行機構(gòu)。歐盟委員會通過23個總局工作,其中第四總局即競爭總局具體負責(zé)競爭政策與法律的實施。成員國層次上的執(zhí)法機構(gòu),包括成員國國內(nèi)法院和國內(nèi)主管機構(gòu)兩種。歐洲法院是歐洲委員會執(zhí)行歐盟競爭法的監(jiān)督機構(gòu),有權(quán)對歐盟委員會的所有決定進行復(fù)審,并酌情改判或撤銷。對于歐盟委員會不作為的行為,當(dāng)事人可以要求歐洲法院作出裁決,責(zé)令歐盟委員會采取相應(yīng)措施。

2.化學(xué)品企業(yè)自我保護——反壟斷訴訟

從企業(yè)的角度來看,2010年指南中的“十不準(zhǔn)”可以作為構(gòu)成違反競爭法的線索,我國化學(xué)品出口企業(yè)根據(jù)救濟目標(biāo)的不同可以作出相應(yīng)選擇,或者依歐盟競爭法向歐盟委員會提起反壟斷訴訟,或者依成員國國內(nèi)法向歐盟成員國法院提起反壟斷訴訟。歐盟委員會執(zhí)法特點是,其審理案件只能作為競爭法案件審理,其處罰有兩種:一是宣布該行為無效,要求當(dāng)事人停止其違法行為。二是處以罰款。委員會不能采取單方面的禁令,也不能給原告以補償。成員國法院審理案件的好處則是,不僅可以直接作為競爭案件審理,也可以作為侵權(quán)案件審理,所以受害人可以向成員國法院請求損害賠償。

3.政府或行業(yè)協(xié)會的協(xié)助——《中國REACH反壟斷指南》

鑒于REACH法規(guī)的巨大影響,除歐盟自身外,美國和日本等向歐盟出口化學(xué)品的發(fā)達國家政府都在努力幫助企業(yè)應(yīng)對REACH法規(guī)帶來的變化。例如,日本化學(xué)工業(yè)協(xié)會(Japan chemical industry association,簡稱JCIA)在協(xié)會內(nèi)部建立了REACH法規(guī)專責(zé)小組,用以鞏固和加強化學(xué)品產(chǎn)業(yè)體系,幫助協(xié)會成員遵守REACH法規(guī)。在必要時,JCIA還會和歐盟工業(yè)協(xié)會一起,與歐盟組織外的相關(guān)國家的工業(yè)協(xié)會開展合作。我國主要通過批準(zhǔn)行會或商會為企業(yè)提供REACH法規(guī)服務(wù)。為了幫助中國化學(xué)品出口企業(yè)判斷自己被拒絕加入聯(lián)合體是否違反競爭法或者構(gòu)成壟斷,我國政府應(yīng)該發(fā)揮更為積極的作用,相關(guān)部門可以提供有針對性的幫助,比如由相關(guān)政府部門或行業(yè)協(xié)會出面與歐盟工業(yè)協(xié)會展開合作,出臺《中國REACH反壟斷指南》,其中應(yīng)該從數(shù)據(jù)交換、論壇和聯(lián)合體的組建及運營、標(biāo)準(zhǔn)化等幾個重點方面給予指導(dǎo)性意見,以協(xié)助我國化學(xué)品出口企業(yè)贏得反壟斷訴訟。

[1] 陳茜.歐盟REACH法規(guī)與GATT/WTO規(guī)則的沖突與協(xié)調(diào)[D].北京:中國地質(zhì)大學(xué)政法學(xué)院,2010:9-11.

[2] Kubasek N K,Silverman G S.Evironmental Law [M].6th ed.北京: 清華大學(xué)出版社,2008: 283-284.

[3] 蔡巖紅.中國出口企業(yè)遭遇“入世”以來最大貿(mào)易壁壘[N].法制日報,2007-06-03(9).

[4] Gillies D.A Guide to EC Environmental Law[M].London: Earthscan,2009:40-42.

[5] 中國化工經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展中心.歐盟REACH法規(guī)解讀——REACH法規(guī)對中國石油和化工行業(yè)的影響及應(yīng)對[M].北京:化學(xué)工業(yè)出版社,2008:149-162.

[6] 王維達.歐洲聯(lián)盟法[M].上海:上海人民出版社,2009:120-127.