其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位的登記管理實踐與思考

● 朱斌榮 湯克堅 劉虹濤

（作者系寧波市編辦副主任；事業(yè)單位登記管理局局長；事業(yè)單位登記管理局副調(diào)研員）

隨著社會事業(yè)全面發(fā)展，社會管理創(chuàng)新不斷加強，政府鼓勵和引導各類社會組織參與社會管理，在公共服務領域逐步形成投資主體多元化、投資方式多樣化的格局，新型的社會組織群體及其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位應運而生。如何賦予其法人資格，推進社會化進程，實行規(guī)范有效管理，是擺在各級事業(yè)單位登記管理機關面前的亟需解決的問題。依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，事業(yè)單位是指國家為社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會組織。這意味著其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位可以納入事業(yè)單位登記管理的范疇。但由于多方面原因，很多地區(qū)還沒有開展對這類事業(yè)單位的登記管理工作。本文以寧波市為例，重點分析寧波市的改革實踐及對進一步改革的思考。

一、寧波市其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的登記管理實踐

2001年，寧波市對這類單位基本情況進行了專題調(diào)研。據(jù)統(tǒng)計，這類單位有近2000家，主要是教育、衛(wèi)生部門，多數(shù)單位只經(jīng)過相關部門資質(zhì)認證，個別單位經(jīng)過機構編制管理部門審批，有相當一部分單位在民政部門作為民辦非企業(yè)單位登記。這類單位在機構設置、業(yè)務活動開展、人員管理上有很大差異，情況復雜。當時，考慮到對這類單位管理的政策法規(guī)不健全，一旦登記確認其為事業(yè)單位，就面臨著人員身份、流動、工資福利、社保等諸多問題，因此，暫緩辦理這類單位的法人登記手續(xù)。

2002年，為培養(yǎng)適應市場經(jīng)濟的實用技術人才，經(jīng)浙江省政府批準，由寧波大紅鷹經(jīng)貿(mào)有限公司出資舉辦了一所規(guī)模較大的高等職業(yè)學校——寧波大紅鷹職業(yè)技術學院。寧波大紅鷹經(jīng)貿(mào)有限公司是一家國有企業(yè)，所屬寧波大紅鷹職業(yè)技術學院應作為其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位進行登記。寧波市編辦與相關部門協(xié)商溝通，妥善解決了上述問題，為學院開辦創(chuàng)造了良好的條件。2003年1月，寧波大紅鷹職業(yè)技術學院正式辦理了事業(yè)單位法人登記，成為寧波市首家登記的其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位。

2010年初，根據(jù)《浙江省實施〈農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例〉辦法》的精神，浙江省全面開展農(nóng)村五保供養(yǎng)機構事業(yè)法人登記工作。由于這類機構審批機關、舉辦主體、規(guī)模、人員配備和管理渠道等差異很大，給登記工作造成一定難度。為此，采取積極有效措施抓好落實。首先，會同民政部門對全市農(nóng)村五保供養(yǎng)機構基本情況進行調(diào)查，以嚴格標準、歸并整合、兼顧公平的原則，合理確定登記范圍、對象和條件。其次，專門召開了縣（市）區(qū)編辦分管領導和登記管理人員參加的會議進行工作布置。以市政府辦公廳名義下發(fā)了《關于農(nóng)村五保供養(yǎng)機構登記管理工作的通知》。再次，加強對登記工作的督查和指導，協(xié)調(diào)解決登記管理工作中的困難和問題。截至2010年5月底，共有104家農(nóng)村五保供養(yǎng)機構辦理了其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位的法人登記。

二、制約其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理的原因分析

第一，傳統(tǒng)管理理念影響。傳統(tǒng)觀念認為，事業(yè)單位的主管部門是行政機關，當一家事業(yè)單位成立時，該單位與行政主管部門的隸屬和主管關系就已確定。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位，雖承擔提供公益服務的職能，但與主管部門的關系不緊密，從建立、運行到管理，基本上按照市場化模式自主運行，更類似于企業(yè)。因此，一般認為這類單位不是真正意義上的事業(yè)單位，不能按照事業(yè)單位實行登記管理。同時，從這類單位自身看，他們認為應按民辦非企業(yè)單位歸屬民政部門登記，不屬于事業(yè)單位登記管理的范疇。

第二，登記管理職能交叉。事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位一個重要區(qū)別在于是否利用國有資產(chǎn)舉辦?！妒聵I(yè)單位登記管理暫行條例》對登記單位的國有資產(chǎn)成分沒有數(shù)量和比例的限制，這意味著只要有國有資產(chǎn)成分，都應作為事業(yè)單位登記?！睹褶k非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，利用非國有資產(chǎn)舉辦的民辦非企業(yè)單位在民政部門登記，而民政部出臺的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》將登記范圍擴大為國有資產(chǎn)占單位全部資產(chǎn)比例不到1/3的單位。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，各類投資主體互相合作，絕大多數(shù)社會公益組織均含有不同程度的國有資產(chǎn)成分，事業(yè)單位登記對象和范圍越來越廣泛。事業(yè)單位與民辦非企業(yè)單位界限不清，登記管理機關職能重疊、管理交叉，造成登記無所適從的問題。

第三，登記條件難把握。首先，從前置審批上看，國家機關舉辦事業(yè)單位由各級政府及其機構編制管理部門審批，一般對事業(yè)單位的工作職責、機構規(guī)格、人員編制等都進行了核定，審批條件和程序較為規(guī)范。而其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位由行業(yè)主管部門審批，對這類單位的職責、規(guī)模沒有嚴格的規(guī)定，審批條件和程序也不規(guī)范。其次，從法定代表人產(chǎn)生上看，國家機關舉辦事業(yè)單位的法定代表人由主管部門任命，符合干部管理原則和相關程序。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位的法定代表人一般由出資單位委派，人員身份較為復雜。再次，從承擔民事責任的能力上看，一般來說，國家機關舉辦事業(yè)單位的財政資金供給相對穩(wěn)定，具有較強的承擔民事責任的能力。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位，財力上沒有充分保障，承擔民事責任的能力相對較弱。

第四，配套政策不完善。目前，就事業(yè)單位的定義而言，雖將其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位列入事業(yè)單位的范疇，但在機構編制、人事管理方面，由于沒有建立起一整套系統(tǒng)、完備的制度來規(guī)范管理，使單位、職工無法享受與國家舉辦事業(yè)單位的同等的待遇。政策法規(guī)缺失，優(yōu)秀人才難以吸納，制約了這類事業(yè)單位的發(fā)展。

三、其他國家對其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理的啟示

一是以法人登記為平臺，構建監(jiān)管關口。在日本、新加坡等一些國家，社會組織若想獲取法人資格并對組織行為負有限責任，必須進行法人登記。政府通過法人登記起到明晰組織法律責任和規(guī)范組織內(nèi)部治理的效果，不進行注冊登記就不能享受免稅待遇。法人設立登記分為兩種，一種是單一登記制，社會組織向登記管理機關申請成立時，僅受形式審查，無須其他相關部門批準。另一種是雙重登記制，社會組織在向登記管理機關申請登記之前，必須取得有關業(yè)務部門的批準，登記管理機關據(jù)其批復作出登記與否的決定。因此，法人登記作為一種必要的管理手段，已經(jīng)成為政府對社會組織進行監(jiān)管的一個重要關口。

二是強化各部門職責，構建多元監(jiān)管格局。在很多國家，對社會組織監(jiān)管所涉及的往往不止一個部門，需要構建一個主體多元的監(jiān)管體系。從實際情況看，各國都比較重視登記管理、稅收、審計、檢察、司法等多個部門形成依法監(jiān)管社會組織的合力，由于國情不同，不同國家在某些方面做法會比較突出。如美國以稅收管理為重點，通過財務報告、信息公開、財務抽查等途徑對免稅資格進行認定和更新，對組織存在的問題，視具體情況采取罰款、取消免稅資格等措施進行處理。英國等國家十分重視發(fā)揮登記管理機關日常監(jiān)管職責，英國慈善委員會除負責慈善組織的登記以外，還通過年度報告制度、審計與獨立財務檢查制度、公益募捐管理制度、訪問制度、質(zhì)詢調(diào)查制度等手段，對慈善組織進行日常監(jiān)管，并為慈善組織提供信息、咨詢等方面的支持。

三是通過各種手段，為社會組織提供支持性服務。比如通過稅收優(yōu)惠，為社會組織發(fā)展提供有力支持。稅收優(yōu)惠分為兩類：一類是對社會組織本身。大部分國家采取行政許可的方式認定社會組織的免稅資格，在稅收減免幅度上向非營利組織傾斜。二類是對向社會組織捐贈的組織和個人，公益捐贈減免稅制度成為鼓勵和推動社會捐贈的重要措施。又比如，以購買公共服務的方式扶植社會組織。美國、英國等國家采取“公開招標、合作運作、項目管理、評估兌現(xiàn)”的方式將公共服務外包給社會組織，在政府財政預算中列出專用資金用于向社會組織購買公共服務，積極扶持資助社會組織。此外，建立戰(zhàn)略支持框架體系，加強與民間公益組織的合作也是重要途徑之一。英國政府1998年簽署了具有里程碑意義的《政府與志愿及社區(qū)組織合作框架協(xié)議》，從國家層面確立了政府與社會組織戰(zhàn)略合作的框架，成為其他國家學習效仿的榜樣。也有部分國家采取財政直接撥款的方式資助社會組織。

四、規(guī)范其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理的建議

第一，堅持公益服務方向，大力發(fā)展社會公益事業(yè)。目前，人民群眾不斷增長的公益服務需求與社會資源不足的矛盾仍然是社會的主要矛盾，迫切需要社會力量投資興辦公益事業(yè)。其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的事業(yè)單位主要起到分擔教育、衛(wèi)生、科研等公益服務職能的作用，是事業(yè)單位的有機組成部分，對其管理應當納入對事業(yè)單位管理的大系統(tǒng)之中，統(tǒng)籌考慮。

按照分類推進事業(yè)單位改革的要求，合理布局公益服務布局結構，大力發(fā)展社會公益事業(yè)，通過擴大宣傳、增加投入、政策傾斜等方式，積極鼓勵社會力量參與并提供公益服務，支持民間資本以出資創(chuàng)辦、入股聯(lián)辦、民辦公助、公辦民助的形式興辦社會公益事業(yè)。加強社會公益組織管理，規(guī)范公益組織市場行為，確保其公益方向。積極探索科學發(fā)展的管理方式，認真落實事業(yè)單位法人的自主權，只有切實解決其發(fā)展過程中遇到的困難，才能保證規(guī)范健康發(fā)展，有效緩解當前公益服務供求之間的矛盾。

第二，規(guī)范“市場準入”條件，確立事業(yè)法人主體資格。進行事業(yè)單位法人登記，確立事業(yè)單位市場主體資格，是事業(yè)單位進入市場，實現(xiàn)社會化的基礎條件。如何解決其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦事業(yè)單位登記管理問題呢？一是明確事業(yè)單位法人登記范圍對象。建議修改《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，將原來在民政部門登記的民辦醫(yī)院、學校等社會公益機構調(diào)整納入事業(yè)單位法人登記范圍，不應以國有資產(chǎn)占有比重來確認誰來登記問題，而且登記范圍還應逐步擴大，遵循社會多元化辦事業(yè)的原則，今后民政部門回歸為純社會團體登記管理部門，這樣能有效解決登記管理上的“扯皮”問題。二是規(guī)范審批環(huán)節(jié)和程序。行業(yè)主管部門批準設立這類事業(yè)單位時，應統(tǒng)籌考慮公益事業(yè)的發(fā)展狀況和行業(yè)特點，科學合理設置機構、配置人員。三是加強對法定代表人的管理。應打破單位性質(zhì)、個人身份等限制，兼顧這類事業(yè)單位的特點，確定法定代表人的任職資格條件，明確法定代表人的權力、義務和責任。四是加強對這類事業(yè)單位的監(jiān)管。采用實地核查、年度報告、信息公開等有效方式，督促這類事業(yè)單位按照《事業(yè)單位登記管理暫行條例》及其他相關政策法規(guī)的要求規(guī)范發(fā)展。

第三，制定完善配套政策，營造公平的發(fā)展環(huán)境。一是在政策允許范圍內(nèi)，如有個別單位引進高層次人才，可向當?shù)貦C構編制管理部門申請配備事業(yè)編制，以吸引優(yōu)秀人才進入公益事業(yè)隊伍。二是采取民辦模式，在保證運行質(zhì)量的前提下，適當提高收費價格，以積累充足的物質(zhì)資本，增強事業(yè)發(fā)展后勁。三是給予投資方、捐贈方一定的稅收優(yōu)惠政策，提高民間資本的投資吸引力。四是關心職工的成長和發(fā)展，在人員錄用、教育培訓、職稱評定、考核激勵、社會保險等方面實行與國家舉辦事業(yè)單位的同等待遇，發(fā)揮內(nèi)部積極性和潛力。五是加強與政府之間的合作，通過共同研發(fā)、服務外包等方式，拓展業(yè)務，促進這類事業(yè)單位不斷發(fā)展壯大。

▲ 王菲攝