轉(zhuǎn)型期社會管理面臨的主要問題及創(chuàng)新路徑選擇

● 李 宏

當(dāng)前，我國的社會轉(zhuǎn)型已經(jīng)進(jìn)入了一個重要的階段，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的同時，也面臨著社會分化加劇、利益主體多元分化等帶來的一系列矛盾沖突和社會問題。這就要求持續(xù)推進(jìn)社會管理體制的創(chuàng)新。由此，如何面對社會轉(zhuǎn)型時期的各種新的變化，加強和推進(jìn)社會管理方式的創(chuàng)新，是現(xiàn)階段的一個重要課題。

一、社會轉(zhuǎn)型的主要特征

社會轉(zhuǎn)型，就是由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡。由于各個國家在經(jīng)濟、政治、文化以及社會等各方面的基礎(chǔ)、背景與條件不同，社會轉(zhuǎn)型所經(jīng)由的路徑、遇到的問題以及轉(zhuǎn)型的效果都有很大的差異。我國自20世紀(jì)80年代末開始了對社會轉(zhuǎn)型問題的深入而廣泛的研究與探討，對于社會轉(zhuǎn)型的理解和解釋，除了看待問題的角度與著重點有所不同外，總的來說都是一致的。比較有代表性的觀點可見于鄭杭生、陸學(xué)藝以及李培林等學(xué)者的一系列研究。如鄭杭生認(rèn)為，社會轉(zhuǎn)型是一個有特定含義的社會學(xué)術(shù)語，意指社會從傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，或者說由傳統(tǒng)型社會向現(xiàn)代型社會轉(zhuǎn)變的過程。具體的，就是從農(nóng)業(yè)的、鄉(xiāng)村的、封閉—半封閉的傳統(tǒng)型社會，向工業(yè)的、城鎮(zhèn)的、開放的現(xiàn)代型社會的轉(zhuǎn)型。社會轉(zhuǎn)型著重強調(diào)的是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在這個意義上，社會轉(zhuǎn)型和社會現(xiàn)代化是重合的，幾乎是同義的。①陸學(xué)藝與李培林也曾經(jīng)指出，社會轉(zhuǎn)型中轉(zhuǎn)型的主體是社會結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)型的標(biāo)志是中國社會正在從自給自足的產(chǎn)品經(jīng)濟社會向有計劃的商品經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型；從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型；從鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)型；從封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)型等。②事實上，無論對社會轉(zhuǎn)型有著怎樣差異化的理解，中國社會自20世紀(jì)80年代以來一直處于轉(zhuǎn)型過程之中。鄭杭生甚至將近代以來的中國社會都視作是處于轉(zhuǎn)型過程之中，并從速度、廣度、深度以及難度等方面對其在不同時期的表現(xiàn)進(jìn)行了比較，詳見表1。

表1 中國社會轉(zhuǎn)型在不同時期的表現(xiàn)

由于改革開放，中國社會發(fā)生了巨大而深刻的變化，社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型是社會轉(zhuǎn)型的最主要和重要的特征。原先由工人階級、農(nóng)民階級以及知識分子階層所構(gòu)成的、比較單一的社會結(jié)構(gòu)逐漸被打破，隨之產(chǎn)生了一些新的社會階層。各階層之間，由于在社會、經(jīng)濟與生活方式，以及利益認(rèn)同上的差異日益明晰化，使得以職業(yè)為基礎(chǔ)的新的社會階層分化機制逐漸取代了過去的以“政治身份”、“戶口身份”和“行政身份”為依據(jù)的分化機制。③尤其是20世紀(jì)90年代以來，由于在國企改革、失業(yè)治理、社會保障以及社會治安等方面實施了許多行之有效的政策，中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的步伐不斷加快。中國社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)出幾個主要特征：第一，社會結(jié)構(gòu)的中下層在逐步縮小，農(nóng)業(yè)勞動者不斷向其他社會階層流動，同時商業(yè)服務(wù)業(yè)人員和產(chǎn)業(yè)工人階層也在分化之中；第二，社會中間階層已經(jīng)開始出現(xiàn)，并且正在不斷壯大。社會上的大部分成員處在中等和中上層，只有少數(shù)人處于高層和較高層，而處于最低層的人也是少數(shù)；第三，掌握或運作經(jīng)濟資源的階層正在興起和壯大；第四，現(xiàn)代化社會階層的基本構(gòu)成成分已經(jīng)開始具備；第五，現(xiàn)代化的社會階層位序已經(jīng)得到確立；第六，現(xiàn)代社會流動機制已經(jīng)出現(xiàn)，并正在逐漸取代傳統(tǒng)的流動機制。④

中國的社會轉(zhuǎn)型，由于經(jīng)濟體制改革以及工業(yè)化和城市化的推動，在社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變過程中部分群體的利益受到了損害，從而出現(xiàn)了非均衡發(fā)展的態(tài)勢，因此，中國的社會轉(zhuǎn)型又具有著高度復(fù)雜性和艱巨性。

二、轉(zhuǎn)型期社會管理面臨的主要問題

現(xiàn)階段我國處于轉(zhuǎn)型時期，社會管理面臨的問題主要有：

一是社會管理觀念滯后。從我國社會管理體制的變遷與發(fā)展過程可以看出，當(dāng)面對各種社會矛盾和問題以及社會發(fā)展的各種需求時，社會管理的格局與體系就必然要發(fā)生變化，事實上，相應(yīng)變化的產(chǎn)生無不是以觀念的轉(zhuǎn)變?yōu)橄葲Q條件的。改革開放以來，雖然社會管理的理念逐步由管控向提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，但是由于處于劇烈轉(zhuǎn)型這一特殊的歷史時期，面對各種問題與需求，社會管理的觀念轉(zhuǎn)變?nèi)匀幌鄬?，“服?wù)”和“以人為本”等理念還沒有完全融入到政府機構(gòu)以及社會各界的觀念中。從政府社會管理的實踐來看，重視經(jīng)濟增長而輕視社會事務(wù)與社會發(fā)展的思想仍然廣泛地存在著。很多地方政府仍然認(rèn)為經(jīng)濟增長才是第一要務(wù)，而社會事務(wù)與社會發(fā)展在很多方面都是“看不見、摸不著”的，很難有比較客觀的評判標(biāo)準(zhǔn)，因此社會管理和公共服務(wù)發(fā)展相對滯后,不能滿足公眾的基本需求。

二是社會管理運行機制不健全，社會管理方式落后。社會管理體系的有效運行需要一系列機制的配合。從管理主體的明確到管理過程的規(guī)范，以及管理手段與技術(shù)的不斷提高，都是社會管理運行機制健全的標(biāo)志。然而，目前我國社會管理的運行機制還不完善。例如，從政府社會管理的職能來看，“多頭管理”、“部門分割”、“人員冗余”等現(xiàn)象仍然大量存在；從社會管理的方式與手段來看，對不同群體利益關(guān)系的調(diào)節(jié)往往過于依賴行政手段，且制度化與規(guī)范化的水平比較低；從應(yīng)對新的社會問題和社會事務(wù)的方面看，還存在一些明顯的缺陷甚至是空白地帶。對于社會組織的管理，沒有專門的法律來賦予社會組織明確的權(quán)利義務(wù)，必然導(dǎo)致社會組織的活動開展受到極大的限制，從而也就約束和限制了社會組織在社會管理過程中本來可以發(fā)揮的積極作用。

三是社會管理主體單一，社會各方力量參與不足。社會轉(zhuǎn)型時期利益主體的多元化是必然現(xiàn)象，社會管理應(yīng)該發(fā)揮不同利益主體的作用。目前我國的社會管理中，政府仍然居于主導(dǎo)地位，但是，過于重視和強調(diào)政府的主導(dǎo)作用，忽視甚至是壓制非政府主體的發(fā)展，導(dǎo)致社會性力量參與不足，成為了轉(zhuǎn)型期社會管理迫切需要解決的難題。因為，相關(guān)的理論研究與實踐活動都已經(jīng)表明：現(xiàn)代社會中，尤其是處于轉(zhuǎn)型過程中的現(xiàn)代社會，社會問題層出不窮，社會事務(wù)種類繁多，群體差異明顯，需求也是千差萬別，這必然需要有多元化的管理主體。單純依賴政府處理所有社會管理事務(wù)，不可能實現(xiàn)社會管理目標(biāo)，甚至可能會加劇社會矛盾而出現(xiàn)相反的效果。在后面這一點上，2008年汶川地震的救援賑災(zāi)活動是一個典型的正面例子，社會力量的參與不但推動了地震救援活動的順利展開，而且也增強了社會的凝聚力。

四是社會管理載體不明確，相關(guān)法律法規(guī)不健全。社會管理活動的開展以及功能的發(fā)揮，往往并不能夠通過直接作用于社會管理的對象來實現(xiàn)，而是通過一個或者多個承擔(dān)中介作用的載體才能夠?qū)崿F(xiàn)。簡言之，社會管理活動必須以特定的社會組織為載體，才能實現(xiàn)對公民和社會事務(wù)的有效管理。改革開放以來，當(dāng)戶籍制度開始松動，城鄉(xiāng)、地區(qū)、行業(yè)等多個層面上的“二元”分割局面逐步被打破，社會的流動性大大增加，出現(xiàn)了多元化的社會結(jié)構(gòu)。在這種情形之下，需要逐步明確更多的社會管理載體，以承載應(yīng)有的社會管理功能。在諸多社會組織形式中，我們認(rèn)為社區(qū)是社會事務(wù)管理的最基本單元。盡管我國的社區(qū)建設(shè)已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展，但它仍然沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。認(rèn)同感和歸屬感的缺乏、外來人口的“游離狀態(tài)”，以及社區(qū)組織的行政化傾向等，都是目前社區(qū)作為社會管理重要載體的重大缺陷和不足。

三、轉(zhuǎn)型期社會管理創(chuàng)新的路徑選擇

我國仍然處于并將長期處于社會主義的初級階段，社會轉(zhuǎn)型必然是一個長期過程，這就是現(xiàn)階段的基本國情。同時，我國的經(jīng)濟社會發(fā)展水平還遠(yuǎn)未達(dá)到很高的程度，解決社會矛盾與社會問題的物質(zhì)基礎(chǔ)還比較薄弱，發(fā)展過程中的不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)問題依然比較突出。要提高社會管理的科學(xué)化水平，不斷創(chuàng)新是唯一的選擇。

（一）不斷創(chuàng)新管理理念。任何制度體系的背后都隱含著某種價值體系。不同的時代有著不同的社會背景，從而社會管理的理念也就必然不同。處于轉(zhuǎn)型期的社會，其文化和價值觀也在隨著社會結(jié)構(gòu)的變遷而變遷，要對社會進(jìn)行科學(xué)化的管理，必然要不斷創(chuàng)新管理理念。一是堅持“以人為本”的理念。各個領(lǐng)域要采用不同的方法和途徑，具體的評價標(biāo)準(zhǔn)也可能不同。但最根本的思想內(nèi)涵應(yīng)是一切以人民群眾的根本利益為本；二是強化服務(wù)理念。當(dāng)前的社會轉(zhuǎn)型期所面臨的是在工業(yè)化、城市化、信息化、市場化以及全球化的推動之下，以工業(yè)化社會、城鎮(zhèn)化社會、法理社會、能動社會、原子化社會、多樣化社會、豐裕社會、公民社會、信息社會和風(fēng)險社會為特征的新的發(fā)展階段。⑤轉(zhuǎn)型期的特殊性使得傳統(tǒng)的管制理念，已經(jīng)完全不適應(yīng)新的時代和社會發(fā)展的要求，必須根據(jù)社會結(jié)構(gòu)的變化以及解決新的社會矛盾與沖突的要求，樹立和強化服務(wù)理念；三是建立并完善預(yù)防的理念。正如減少火災(zāi)的損失，既在于提高救火的技能，但更在于提升“防患于未然”的能力一樣，防止社會矛盾與風(fēng)險的持續(xù)累積和擴張，最重要的就是強化“重在預(yù)防”的理念。

（二）加快政府職能的轉(zhuǎn)變。社會管理職能已經(jīng)開始從政治與經(jīng)濟職能之中逐步分化出來，但到目前為止，作為政府的主要職能之一，黨委、政府、社會、公眾等“四位一體”的社會管理主體格局還遠(yuǎn)沒有達(dá)到比較完善的地步。為此，首先，要進(jìn)一步優(yōu)化社會管理機構(gòu)設(shè)置，明確職能分工。政府對一切社會事務(wù)都大包大攬，必然導(dǎo)致政府機構(gòu)承擔(dān)的任務(wù)過于繁重，管理效果差，但是如果因為權(quán)力與責(zé)任范圍不清晰導(dǎo)致管理上出現(xiàn)真空地帶，又會導(dǎo)致一些社會事業(yè)發(fā)展的滯后，影響政府的權(quán)威與公信力。其次，要強化社會管理責(zé)任，建設(shè)服務(wù)型政府。雖然不同時期政府社會管理的內(nèi)容不同，其相應(yīng)的職責(zé)依然必須由政府部門承擔(dān)，并且在社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，鑒于社會矛盾與沖突的凸顯，政府的社會管理責(zé)任尤其要得到強化。政府職能的轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)移出去的只能是具體的服務(wù)項目，而不是社會管理和公共服務(wù)的責(zé)任。再次，要健全社會管理機制，提高效率。當(dāng)前要以政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠鯔C，建立健全社會管理機制，不斷提升社會管理的效率。從整個社會管理事業(yè)的大局來看，除利益協(xié)調(diào)機制外，還應(yīng)建立社會保障機制、公眾參與機制、社會組織管理機制以及應(yīng)急管理機制等。

（三）完善多元化管理模式。轉(zhuǎn)型期的社會管理應(yīng)由政府來主導(dǎo)，也就是“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)”，但同時還需要社會組織以及公民個人的協(xié)同和參與，從而形成一種多元化的管理模式。一是培育非政府主體。市場機制的引入帶來了個人利益意識和自主性的覺醒，反過來這種利益意識和自主性的覺醒也推動了市場經(jīng)濟的發(fā)展。在這一過程中，各類社會組織的發(fā)展壯大有利于社會成員維護各自利益，并與整個社會經(jīng)濟發(fā)展的要求相適應(yīng)。二是加強基層組織建設(shè)。城鄉(xiāng)社區(qū)是社會的最基本單元，是社會管理的基本環(huán)節(jié)。多元化的管理模式的形成，政府在加強城鄉(xiāng)基層組織建設(shè)與發(fā)展方面，無疑也就體現(xiàn)出了政府的主導(dǎo)性功能與作用。三是鼓勵公眾參與，激發(fā)社會活力與創(chuàng)造力。在我國，社會公眾從來都不缺乏參與社會公共事務(wù)管理的熱情和能力。然而有研究表明，改革開放以來工人、農(nóng)民等基礎(chǔ)階層中全國人大代表的比重呈現(xiàn)出了下降的趨勢，表明目前我國公眾參與嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀依舊在延續(xù)。⑥

（四）健全社會管理的方式。社會管理方式直接關(guān)系著管理理念的實現(xiàn)、政府職能的轉(zhuǎn)變以及多中心治理模式的形成。我們認(rèn)為，當(dāng)前社會管理方式創(chuàng)新的要點在于市場化、信息化和法治化手段的科學(xué)運用。這就要求：一是積極探索市場化手段的開發(fā)與利用。現(xiàn)階段的社會管理創(chuàng)新是在轉(zhuǎn)型期開展的，市場經(jīng)濟已經(jīng)成為大背景，同樣它也是社會管理及其創(chuàng)新的大背景。目前的主要問題在于，減少不必要的行政干預(yù)對市場機制配置作用的影響和制約，諸如就業(yè)、教育等一些領(lǐng)域存在的扭曲現(xiàn)象，并非是市場機制導(dǎo)致的，而是市場機制沒有充分發(fā)揮作用導(dǎo)致的。當(dāng)然，也要注意“泛市場化”的傾向，科學(xué)合理地運用市場化的手段與方式。二是大力推進(jìn)社會管理信息化建設(shè)進(jìn)程。我國已經(jīng)步入了后工業(yè)化時代，知識和信息將發(fā)揮主要甚至是決定性的作用。當(dāng)可以完全供個人自由支配的時間和空間通過網(wǎng)絡(luò)等手段得以實現(xiàn)的時候，社會管理的要素就出現(xiàn)了爆發(fā)性的擴張與膨脹，虛擬社會的出現(xiàn)并在經(jīng)濟、政治與社會生活中扮演著越來越重要的角色就是最好的例證。三是不斷提高社會管理的法治化水平?！吧鐣芾韯?chuàng)新是在法律規(guī)范的范圍內(nèi)創(chuàng)新，不是看著綠燈你就跑，看到黃燈趕緊跑，看著紅燈繞著跑?！雹哌@可以算是對提高社會管理法治化水平的一個生動而形象的比喻。為此，應(yīng)持續(xù)深入地開展社會主義法治理念的教育與宣傳，嚴(yán)厲查處社會管理過程中主體的違法行為。同時，加快立法進(jìn)程，積極引導(dǎo)公眾理性地表達(dá)利益訴求，依靠法律規(guī)范來維護自身的合法利益與權(quán)益。

▲《積學(xué)致遠(yuǎn)》 廈門市編辦陳杉山書法

① 鄭杭生：“社會轉(zhuǎn)型論及其在中國的表現(xiàn)”，《廣西民族學(xué)院學(xué)報》，2003年第9期。

② 陸學(xué)藝、李培林：《中國社會發(fā)展報告》，遼寧人民出版社，1991年版，第9頁。

③ 陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國社會階層研究報告》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版，第4頁。

④ 陸學(xué)藝：《當(dāng)代中國社會階層研究報告》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年版，第7、8頁。

⑤ 何增科：“試析我國社會管理面臨的新挑戰(zhàn)”，《北京交通大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2009年第10期。

⑥ 李迎生：“全球社會管理模式轉(zhuǎn)型的中國對策”，《人民論壇》，2011年第4期。

⑦ 中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長胡錦光教授2011年2月9日在江西省進(jìn)行的法治講座上進(jìn)行了上述概括，詳見：大力提升社會管理法治化水平，江西日報網(wǎng)，2011年2月15日。