縣轄市體制改革與湖南城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

肖萬春，肖向晶

（中共湖南省委黨校 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，湖南 長(zhǎng)沙 410006）

新世紀(jì)以來，隨著縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等重大戰(zhàn)略的實(shí)施，湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得了巨大成績(jī)，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。黨的“十八大”報(bào)告明確提出要以“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能”[1]為總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，因此，根據(jù)黨中央的戰(zhàn)略部署，以縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線、以中小城市發(fā)展為依托成為湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要選擇?？h域經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的過程，就是農(nóng)村現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化的過程。2012年湖南城鎮(zhèn)化滯后全國(guó)5.87個(gè)百分點(diǎn)，農(nóng)村人口眾多，未來一個(gè)時(shí)期大量的農(nóng)村人口需要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)市民化。一般來說，農(nóng)村人口市民化有兩條基本路徑：一是直接轉(zhuǎn)移到大中城市，二是轉(zhuǎn)移到中小城鎮(zhèn)就地城鎮(zhèn)化。湖南城鎮(zhèn)化應(yīng)把兩者結(jié)合起來，走依托大中小城市群和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。世界上不少發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)長(zhǎng)期以來一直實(shí)行縣轄市體制，積累了可資借鑒的成功做法，近年來，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界也有人呼吁推行縣轄市體制[2]，為此，我們要結(jié)合省內(nèi)城鎮(zhèn)化的實(shí)際和國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)湖南省縣轄市體制改革。

一 加快縣轄市體制改革是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要保障

湖南與沿海地區(qū)的差距主要不是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距，而是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差距。湖南作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，有87個(gè)縣（市），大部分縣（市）是農(nóng)業(yè)縣。沒有農(nóng)業(yè)大縣向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的轉(zhuǎn)變，就不可能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)大省向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的轉(zhuǎn)變。湖南城鄉(xiāng)差異大，現(xiàn)有的鎮(zhèn)的政區(qū)建制與管理體制已經(jīng)不適應(yīng)縣域中心城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)規(guī)劃與管理的需要，必須改革這種傳統(tǒng)的縣、鎮(zhèn)行政區(qū)劃體制，積極推行縣轄市管理新體制，為湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供有力的體制保障。

（一）縣轄市體制有利于促進(jìn)城鄉(xiāng)二元制向一元制的轉(zhuǎn)型

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要因素，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)之間的戶籍、資源配置、社會(huì)保障、福利等二元化。這一系列問題不但造成城鄉(xiāng)斷裂，甚至使城市本身的發(fā)展失去支撐和依托。雖然近年來湖南戶籍等改革取得成效，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民登記制度，但附著在戶籍上的社會(huì)保障、就業(yè)等社會(huì)福利制度的城鄉(xiāng)二元化仍然比較嚴(yán)重[3]。湖南作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村人口多，大中城市產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模很難吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，最大的制約因素是農(nóng)村人口的市民化問題。實(shí)行縣轄市體制有利于壯大縣城和中小鎮(zhèn)，使縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展為中小城市，從而有利于吸收農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，為城鄉(xiāng)二元制向一元制的轉(zhuǎn)型提供平臺(tái)和載體。

（二）縣轄市體制有利于提高縣城和中心鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射力

縣城和中心鎮(zhèn)是最直接面對(duì)農(nóng)村的行政區(qū)單位，縣轄市制度的推行，有利于縣城和中心鎮(zhèn)擴(kuò)大現(xiàn)有權(quán)力，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置，增強(qiáng)中心鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)功能。作為農(nóng)業(yè)大省的湖南，縣城和中心鎮(zhèn)之所以對(duì)農(nóng)村輻射力不強(qiáng)，大多是因?yàn)楣芾頇?quán)力相對(duì)較弱，許多事需上級(jí)批準(zhǔn)后才能實(shí)施，因此缺乏效率和創(chuàng)新能力，經(jīng)濟(jì)水平普遍不高。實(shí)行縣轄市體制改革就是要“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”，推進(jìn)管理權(quán)限下放。加快中心鎮(zhèn)行政機(jī)構(gòu)改革，賦予縣城和中心鎮(zhèn)更多管理權(quán)力，從而有利于出臺(tái)政策吸引外資注入，做大做強(qiáng)縣鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)，提高縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)水平?？h鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又能為所轄農(nóng)村的發(fā)展提供有利條件。

（三）縣轄市體制有利于構(gòu)建服務(wù)型政府促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副主任胡祖才在介紹《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》有關(guān)情況的發(fā)布會(huì)上表示，我國(guó)基本公共服務(wù)無論從規(guī)模還是從質(zhì)量都不能滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需求，城鄉(xiāng)區(qū)域差距明顯，基層政府財(cái)力與事權(quán)不匹配等問題較為突出。由于湖南的農(nóng)村人口眾多，農(nóng)村和城市公共服務(wù)差距尤為明顯，這成了構(gòu)建服務(wù)型政府最大的障礙。我們可借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，以縣轄市體制促進(jìn)城鄉(xiāng)資源的均衡配置，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均衡發(fā)展。推行縣轄市，加快轉(zhuǎn)變政府職能，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣強(qiáng)鎮(zhèn)，提升縣級(jí)政府統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)的能力，打造服務(wù)型政府。

（四）縣轄市體制有利于產(chǎn)業(yè)與城市融合促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

實(shí)行縣轄市體制有利于推動(dòng)新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化、信息化的同步協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與城市融合發(fā)展。這是因?yàn)閷⒃械墓ど虡I(yè)較發(fā)達(dá)的縣城或中心鎮(zhèn)改制為縣轄市，以獨(dú)立的行政模式來運(yùn)行，必將為工商業(yè)發(fā)展提供更加有利的政策優(yōu)惠，吸引更多的資本投資農(nóng)業(yè)以及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，形成新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)群，推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。同時(shí)本地產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展必將吸引大批聚集于沿海地區(qū)的外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)大批農(nóng)民工本地就業(yè)，解決農(nóng)民工外出務(wù)工帶來的一系列問題，這也是成本最低的城鎮(zhèn)化之路。

二 湖南加快縣轄市體制改革面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

縣轄市體制改革是一個(gè)關(guān)系到湖南未來縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大問題，必須強(qiáng)有力推進(jìn)。湖南省縣轄市體制改革既要積極，又要穩(wěn)妥，關(guān)鍵是要善于搶抓機(jī)遇，積極應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

（一）湖南加快縣轄市體制改革面臨的機(jī)遇

1.國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇。為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的影響,國(guó)際科技與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出新的發(fā)展趨勢(shì),全球經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)入到一個(gè)新的調(diào)整時(shí)期，正在掀起以新能源、新材料、生物技術(shù)、信息技術(shù)創(chuàng)新為代表的新一輪科技革命，推動(dòng)新一輪產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大調(diào)整、大變革，世界掀起了新一輪產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移的新浪潮。湖南應(yīng)切實(shí)把握住國(guó)外的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略機(jī)遇，發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)。實(shí)行縣轄市體制改革有利于吸引外資企業(yè)進(jìn)駐具有資源優(yōu)勢(shì)的縣城和中心鎮(zhèn)，通過提升式承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移壯大縣城和中心鎮(zhèn)，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展。

2.中央和省委決策有力的機(jī)遇。在國(guó)家層面，1994年3月，國(guó)務(wù)院正式提出“適當(dāng)控制大城市人口增長(zhǎng)過快的勢(shì)頭，發(fā)展大城市的衛(wèi)星城，積極發(fā)展中小城市，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”的戰(zhàn)略決策。黨的十五屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問題的決定》中強(qiáng)調(diào)要把發(fā)展小城鎮(zhèn)作為“帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的一個(gè)大戰(zhàn)略”，有力地促進(jìn)了我國(guó)小城鎮(zhèn)的發(fā)展。2008年10月，黨的十七屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出：“堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮好大中城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，形成城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)互促共進(jìn)機(jī)制?！卑l(fā)展和建設(shè)各級(jí)各類小城鎮(zhèn)已經(jīng)成為中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化不可動(dòng)搖的基石，小城鎮(zhèn)的不斷發(fā)展壯大也為縣轄市體制改革提供了必要的基礎(chǔ)性條件。在地方層面，湖南省委、省政府高度重視依托新型城鎮(zhèn)化推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，出臺(tái)了一系列政策措施，2012年省委省政府出臺(tái)《關(guān)于加快新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的意見》，明確提出：“具有一定發(fā)展基礎(chǔ)和條件的縣城，要根據(jù)區(qū)位條件、資源狀況、發(fā)展基礎(chǔ)和環(huán)境容量，加快形成城區(qū)人口過20萬的城市；發(fā)展相對(duì)滯后的縣，要突出抓好縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，把縣城逐步發(fā)展成為人口規(guī)模過10萬的城市。力爭(zhēng)經(jīng)過5年努力，全省有40個(gè)左右的縣、市城區(qū)人口達(dá)20萬以上。全省重點(diǎn)支持發(fā)展100個(gè)中心鎮(zhèn)。到2015年，每個(gè)中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口達(dá)到3萬以上，并建成高品質(zhì)、特色型的生態(tài)宜居精品城鎮(zhèn)?！边@一系列的政策措施，為湖南省縣轄市體制改革提供了政策支撐。

3.湖南的縣城和中心鎮(zhèn)發(fā)展有基礎(chǔ)。近年來，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，縣城和中心鎮(zhèn)快速發(fā)展，有的縣城和中心鎮(zhèn)已有一定規(guī)模，在體制上探索了放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的辦法。從縣城來看，2010年底，全省縣城與縣級(jí)市的建成區(qū)面積達(dá)1 087.7平方公里，較2005年增加170.89平方公里，平均每個(gè)縣市城建成區(qū)面積達(dá)到12.36平方公里，有些縣城的建成區(qū)面積已經(jīng)超過了一般小城市的標(biāo)準(zhǔn)。耒陽市由1986年建市初的7平方公里發(fā)展到現(xiàn)在的39.3平方公里，成為全省規(guī)模最大的縣級(jí)城市。寧鄉(xiāng)縣城由2005年的17.8平方公里擴(kuò)展到33平方公里，提質(zhì)改造的力度也很大。從中心鎮(zhèn)來看，2004年，國(guó)家建設(shè)部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、民政部、國(guó)土資源部等部門確定了1 887個(gè)重點(diǎn)中心鎮(zhèn)，湖南98個(gè)鎮(zhèn)入圍，其中64個(gè)鎮(zhèn)為縣城，非縣城中心鎮(zhèn)34個(gè)。中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，大多數(shù)中心鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了村村通電、通郵和通電話，通公路村的比重達(dá)到98%以上。既有的縣城和中心鎮(zhèn)對(duì)放權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)制度的探索，為湖南推進(jìn)縣轄市體制改革提供了條件，打下了基礎(chǔ)。

（二）湖南加快縣轄市體制改革面臨的挑戰(zhàn)

湖南推進(jìn)縣轄市體制改革既面臨歷史性機(jī)遇，也面臨著重大挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在觀念、相關(guān)制度法律配套改革、市的地域范圍劃分和職權(quán)劃分等方面。

1.觀念上存在一些片面的甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)。實(shí)行縣轄市體制改革首要問題是要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念。敢于創(chuàng)新思想認(rèn)識(shí)是改革成功的首要條件。當(dāng)前，湖南推行縣轄市體制改革，主要面臨以下認(rèn)識(shí)障礙：一是認(rèn)為湖南還不具備縣轄市改革的經(jīng)濟(jì)條件。一部分人的觀念保守，認(rèn)為縣轄市體制改革只適合沿海城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。二是認(rèn)為實(shí)施縣轄市體制改革，不一定能給湖南帶來新的發(fā)展，甚至有可能還會(huì)引起社會(huì)的不穩(wěn)定。三是認(rèn)為縣轄市體制改革強(qiáng)調(diào)基層擴(kuò)權(quán)，促使各地各自為政，將會(huì)直接影響資源的整體優(yōu)化配置。這些觀念和擔(dān)心不破除，必將嚴(yán)重制約湖南省縣轄市體制的改革創(chuàng)新。

2.相關(guān)制度法律配套改革滯后?？h轄市體制改革是一場(chǎng)涉及全省的行政體制改革，需要配套的法律法規(guī)支撐。改革的相關(guān)制度需要通過法律進(jìn)行規(guī)制，以保證改革的合法性。首先，要對(duì)縣轄市的用地計(jì)劃指標(biāo)提供明確的法律法規(guī)支撐。其次，對(duì)縣轄市的財(cái)政分配確定具有法律效應(yīng)的分配額度。再次，對(duì)縣轄市的權(quán)限和項(xiàng)目招標(biāo)明確法律界限。最后，對(duì)縣轄市的人事管理制定明晰的法律規(guī)章。通過上述相關(guān)法律制度的配套建設(shè)，做到有法可依。

3.市的地域范圍劃分標(biāo)準(zhǔn)不明確?？h轄市的設(shè)立一定會(huì)使城市的規(guī)模不斷擴(kuò)張，而城市擴(kuò)張的地域劃分與目前“小產(chǎn)權(quán)房”有著類似的矛盾[4]。如何使繁華的地段劃入城市后，城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)依托城市能夠快速發(fā)展而不致被邊緣化成為主要問題。如果沒有確定的劃界或劃界不科學(xué)，最終會(huì)導(dǎo)致因盲目并鄉(xiāng)鎮(zhèn)而使市域管轄范圍過大，行政效率降低。

4.市的職權(quán)劃分不明晰。縣轄市的設(shè)立在權(quán)力分配上就是下放權(quán)限，擴(kuò)大縣鎮(zhèn)行政部門的權(quán)力，即把職能機(jī)構(gòu)的權(quán)力以授權(quán)的方式下放到駐鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，而不是給鎮(zhèn)政府?，F(xiàn)在縣是可以管理縣治所在的鎮(zhèn)的，但設(shè)立縣轄市后，縣與縣轄市之間的關(guān)系就存在職權(quán)交叉的問題，如果職權(quán)區(qū)分不明的話，易造成互相推諉、權(quán)責(zé)不清的情況。

三 湖南加快縣轄市體制改革的基本思路與對(duì)策建議

推進(jìn)縣轄市體制改革是一個(gè)較長(zhǎng)的過程，既不能盲目行事，也不能借口不具備條件反對(duì)實(shí)施，必須立足實(shí)際，明確思路，采取切實(shí)有效的措施創(chuàng)新推進(jìn)。

（一）湖南加快縣轄市體制改革的基本思路

1.指導(dǎo)思想。以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以“兩型”為引領(lǐng)，以“四化”為途徑，遵循新型城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，立足湖南實(shí)際，既不搞大躍進(jìn)，也不搞一刀切，根據(jù)各縣域的經(jīng)濟(jì)水平、空間格局、城鎮(zhèn)體系布局、交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和未來發(fā)展前景等條件，選擇縣以下個(gè)別規(guī)模較大、條件優(yōu)越的縣城或中心鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后在全省逐步推廣。

2.基本原則。一是堅(jiān)持循序漸進(jìn)的原則。在進(jìn)行縣轄市體制改革過程中，既要注重改革的力度也要注重群眾可接受的程度，考慮發(fā)展的穩(wěn)定性。改革是動(dòng)力，發(fā)展是目的，穩(wěn)定是前提，因此循序漸進(jìn)原則是必不可少的。湖南省縣轄市體制改革，必須分市州域試點(diǎn)分類進(jìn)行，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，逐步在全省各縣域有序推進(jìn)。二是堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的原則。實(shí)行縣轄市體制改革的目的就是要加速城鄉(xiāng)一體化發(fā)展?？h轄市體制改革，必須堅(jiān)持有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的原則，推動(dòng)城市生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施體系，促進(jìn)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，加快新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。三是堅(jiān)持以人為本的原則。每一項(xiàng)體制改革都涉及到各種利益的調(diào)整。縣轄市體制改革，涉及到縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村、政府與居民等方方面面的利益。推進(jìn)縣轄市體制改革，必須堅(jiān)持以人為本的基本原則，以提升城鄉(xiāng)居民生活質(zhì)量和幸福指數(shù)、促進(jìn)人的全面發(fā)展為縣轄市體制改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，充分發(fā)揮廣大人民群眾參與縣轄市體制改革的積極性和創(chuàng)造性。四是堅(jiān)持“兩型”引領(lǐng)的原則。湖南推進(jìn)縣轄市體制改革，必須按照“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”建設(shè)的要求，更加注重改革的統(tǒng)籌性，更加注重資源節(jié)約的體制機(jī)制建設(shè)，更加注重環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制建設(shè)，統(tǒng)籌制定改革規(guī)劃，科學(xué)確定城鎮(zhèn)功能分區(qū)，全面實(shí)施城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治工程，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)集約節(jié)約發(fā)展。

3.步驟和主要目標(biāo)。湖南省縣轄市體制改革可分三個(gè)階段逐步推進(jìn)。第一階段為探索試行階段，爭(zhēng)取至2014年前在環(huán)長(zhǎng)株潭城市群選三個(gè)縣，湘南及大湘西各選兩個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)，這些縣所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按不同層級(jí)、不同經(jīng)濟(jì)水平、能反映整個(gè)湖南每個(gè)層級(jí)的城鎮(zhèn)平均水平進(jìn)行試點(diǎn)。這樣有利于積累經(jīng)驗(yàn)，找出規(guī)律。第二階段為擴(kuò)大試點(diǎn)范圍階段，大致在2015年開始擴(kuò)大縣轄市體制改革的試點(diǎn)范圍，縣轄市體制改革試點(diǎn)縣在14個(gè)市州中至少各有一個(gè)縣進(jìn)入試點(diǎn)縣，試點(diǎn)縣達(dá)到全省縣域總量的40%以上。進(jìn)一步總結(jié)縣轄市體制改革中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為全面推進(jìn)縣轄市體制改革提供經(jīng)驗(yàn)。第三階段為全面推廣階段，至2020年，縣轄市體制改革全面推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)縣轄市體制改革的全省全覆蓋。

（二）湖南加快縣轄市體制改革的對(duì)策建議

1.進(jìn)一步解放思想，營(yíng)造好縣轄市體制改革的環(huán)境。一是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)學(xué)習(xí)進(jìn)一步解放思想?？h轄市體制改革的推行一定會(huì)帶來思想上的沖擊，必須進(jìn)一步解放思想，破除陳舊保守觀念，敢于創(chuàng)新敢于實(shí)踐。加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，讓各縣鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部理解縣轄市體制改革的戰(zhàn)略方針、政策措施等，深入把握縣轄市體制改革的重要性和必要性。二是開展豐富多彩的宣傳活動(dòng)凝聚共識(shí)。著力加強(qiáng)縣轄市體制改革政策宣傳，運(yùn)用電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會(huì)宣傳，讓廣大干部群眾了解政策，明確湖南推進(jìn)縣轄市體制改革的必要性和可行性，給強(qiáng)鎮(zhèn)松綁，為其發(fā)展注入新的活力，提高老百姓的福利水平，為廣大干部群眾積極參與縣轄市體制改革營(yíng)造良好的輿論環(huán)境。三是強(qiáng)化支持性縣轄市改革政策意識(shí)，成立縣轄市體制改革政策辦公室，為縣轄市體制改革提供政策支持和組織支持。

2.加快頂層設(shè)計(jì)，爭(zhēng)取國(guó)家支持。一是制定縣轄市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。由于縣轄市設(shè)置是一項(xiàng)涉及面很廣的行政體制改革，需要國(guó)家法規(guī)政策的保障。在縣轄市探索與試行階段，省政府可以“試行辦法”的形式出臺(tái)相關(guān)政策，逐步積累經(jīng)驗(yàn)，然后形成縣轄市設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和改革方案。設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)要有比較完善的指標(biāo)體系，包括人口、經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)狀況、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)保障等方面的指標(biāo)，對(duì)地質(zhì)地貌、特殊地區(qū)、特殊情況等，都要有明確規(guī)定，并以此作為設(shè)立縣轄市的基本依據(jù)。二是制定具體縣轄市改革專項(xiàng)方案。首先，明確改革專項(xiàng)方案的指導(dǎo)思想。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持“四化兩型”戰(zhàn)略，適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，針對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通布局、地理環(huán)境狀況建立縣轄市工作平臺(tái)。其次，注重城市發(fā)展與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)。堅(jiān)持因地制宜，合理布局；堅(jiān)持與各級(jí)城市發(fā)展相適應(yīng)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村發(fā)展相協(xié)調(diào)；堅(jiān)持正確處理城市與區(qū)域的關(guān)系，制定縣轄市的管理體制。再次，認(rèn)真搞好專項(xiàng)改革規(guī)劃分析評(píng)價(jià)。包括背景分析、設(shè)市情況分析、有關(guān)因素與條件評(píng)價(jià)，做好縣轄市體制改革預(yù)測(cè)與規(guī)劃等工作。三是爭(zhēng)取國(guó)家政策支持。設(shè)立縣轄市，需要國(guó)家政策、體制機(jī)制、人才物的支持與配合，可以說，國(guó)家政策支持是設(shè)立縣轄市的首要條件。因此，湖南要有序推進(jìn)縣轄市體制改革，必須積極爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)縣轄市體制改革的支持。首先，爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)縣轄市用地的支持。把一定數(shù)量的用地計(jì)劃指標(biāo)讓渡給縣轄市自治管理，并對(duì)各個(gè)縣轄市進(jìn)行年終績(jī)效考評(píng)，未達(dá)到基礎(chǔ)目標(biāo)的地區(qū)取消縣轄市的資格。其次，爭(zhēng)取國(guó)家財(cái)政政策的支持。鼓勵(lì)縣轄市自治創(chuàng)收，提高縣轄市的政府和居民積極性。再次，爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)部分項(xiàng)目的支持。實(shí)行稅收優(yōu)惠，吸引企業(yè)落戶投資，拉動(dòng)縣轄市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后，爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)縣轄市權(quán)力的支持。擴(kuò)大縣（市）派駐縣轄市部門的權(quán)限，保持縣轄市日常自治權(quán)。

3.分類試點(diǎn)，探索縣轄市新模式，完善縣轄市改革配套措施。一是開展縣轄市設(shè)置試點(diǎn)。在選擇縣轄市設(shè)置試點(diǎn)時(shí)，既要考慮其綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，又要考慮它在一定區(qū)域中的輻射帶動(dòng)作用，突出地方特色。將設(shè)市工作與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合、與工業(yè)園區(qū)及支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合、與商貿(mào)物流業(yè)發(fā)展相結(jié)合，努力將縣轄市打造成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體和全縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的龍頭。近期，重點(diǎn)將綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)、在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有較強(qiáng)影響和帶動(dòng)力的少數(shù)縣城及重點(diǎn)鎮(zhèn)改設(shè)市，培植具有示范作用的現(xiàn)代化新興城市。中期即“十二五”末期，開始加快縣轄市發(fā)展步伐，不斷增加城市總數(shù)，以此推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化整體水平。遠(yuǎn)期，城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，縣轄市設(shè)置形成常態(tài)，成為推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展的重要推手。同時(shí)，大膽創(chuàng)新縣轄市體制機(jī)制，探索市政府在主管城市規(guī)劃、維護(hù)社會(huì)秩序、提供公共服務(wù)方面的路徑；縣轄市應(yīng)該直接管理社區(qū)自治組織，以此增強(qiáng)城市發(fā)展的活力；將試點(diǎn)作為制定設(shè)市政策、推進(jìn)縣轄市發(fā)展的重要依據(jù)。二是探索縣轄市的新模式。嘗試實(shí)行縣轄市制度，要與現(xiàn)有的縣轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度融合，形成完善的基層政區(qū)制度。要大力推行“城郊合治”、“適度切塊”設(shè)市的新模式[4]。在今后的設(shè)市模式實(shí)踐中，集合“城鄉(xiāng)分治”的切塊設(shè)市和“城鄉(xiāng)合治”的整縣設(shè)市兩種模式的優(yōu)點(diǎn)，擯棄兩者的缺點(diǎn)，建立按照“城郊合治”的原則“適度切塊”的模式設(shè)市，即“切塊”的面積大一些，以確保城郊比例合理，給新“切”的市留有充分發(fā)展的地域空間。適度切塊設(shè)市就是使縣域中最發(fā)達(dá)、城鎮(zhèn)化水平最高或者最有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)“切”出來設(shè)置為“市”，實(shí)行城市管理體制，集中發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，就從本質(zhì)上區(qū)分了城市和鄉(xiāng)村的不同概念，既符合城市的基本特征，反映了城鎮(zhèn)化的真實(shí)水平，又避免了“虛假城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象?？h轄市的“市”，其性質(zhì)和基本要素應(yīng)體現(xiàn)以下基本特征：縣轄市的隸屬關(guān)系不變，仍歸屬縣領(lǐng)導(dǎo)，由縣統(tǒng)籌；縣轄市的空間范圍適度，實(shí)行“城鄉(xiāng)合一”，其范圍大體為經(jīng)過調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要是中心鎮(zhèn)范圍適度微調(diào)；縣轄市不搞“一地兩府”；縣轄市專名不與“縣”專名同名；縣轄市的建成區(qū)人口積聚規(guī)模近期大致在8萬人以上，鎮(zhèn)域人口10萬以上，人口密度每平方公里1 000人以上；縣轄市是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政區(qū)制度的發(fā)展，并非替代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制仍然是縣以下政區(qū)的主體；縣轄市的“市”，其行政等級(jí)一般等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，某些管理權(quán)限可根據(jù)縣域經(jīng)濟(jì)全局發(fā)展規(guī)劃的需要適當(dāng)放寬，也可由一名副縣長(zhǎng)兼任縣轄市市長(zhǎng)；未來的縣下政區(qū)將形成街區(qū)（縣城）—居、市—居、鎮(zhèn)—居、鄉(xiāng)—村多模式并列，功能性質(zhì)各異、合作分工、緊密聯(lián)系、互為一體的新格局。三是完善縣轄市改革配套措施。首先，要完善縣轄市的就業(yè)保障措施。穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)村人口和生產(chǎn)要素向城市聚集，實(shí)現(xiàn)集約、高效發(fā)展。其次，要完善社會(huì)保障措施。建立科學(xué)的退出機(jī)制，解除進(jìn)城農(nóng)民的后顧之憂，使其在徹底退出農(nóng)村生活及生產(chǎn)用地的同時(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境不會(huì)被破壞。再次，要完善縣轄市的政府職能改革。對(duì)政府的權(quán)力進(jìn)行明確定位，確定政府自治權(quán)限以及縣轄市政府的職責(zé)，對(duì)各地區(qū)的縣轄市自治成效進(jìn)行考評(píng)，形成良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促進(jìn)發(fā)展。最后，要完善縣轄市的行政管理體制改革。各部門行業(yè)規(guī)劃應(yīng)兼顧縣轄市發(fā)展需要，合理確定行政管理機(jī)構(gòu)編制，不斷提升公共管理與服務(wù)水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。

總之，湖南面臨人多地少、財(cái)力薄弱、城鎮(zhèn)管理水平不高等現(xiàn)實(shí)問題，實(shí)行縣轄市體制改革是破解新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中就業(yè)、財(cái)政、土地以及管理等問題的最佳方法，是“四化兩型”建設(shè)的內(nèi)在要求，是促進(jìn)湖南城鄉(xiāng)一體化的最佳途徑。湖南在新的起點(diǎn)上，必須立足城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求，分類逐步推進(jìn)改革試點(diǎn)，加快推進(jìn)縣轄市體制改革，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)加快”、“兩個(gè)率先”目標(biāo)提供體制保障。

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告 [M].北京：人民出版社，2012：23.

[2]蔣榮.中國(guó)大陸地區(qū)縣轄市建制設(shè)置的可行性探討[J].浙江海洋學(xué)院學(xué)報(bào)（人文科學(xué)版），2005（2）：118-123.

[3]肖萬春.湖南加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的著力點(diǎn)[J].武陵學(xué)刊，2012（4）：46-53.

[4]賀曲夫，劉焱，孫繼英.我國(guó)縣下轄市的可行性探討[J].熱帶地理,2010（2）：167-172.