農(nóng)村財會審計體制重構(gòu)與村官職務(wù)犯罪防治

王建國

農(nóng)村財會審計體制重構(gòu)與村官職務(wù)犯罪防治

王建國＊

從浙江省近年來查處的“村官”職務(wù)犯罪現(xiàn)象及特點來看，“村官”職務(wù)犯罪的主要原因是村級財會審計體制缺陷，因此，運用財務(wù)會計專業(yè)知識對其現(xiàn)狀和問題進行深入分析研究，提出如何重構(gòu)村級財會審計體制防治村官職務(wù)犯罪的意見建議，為國家財政、審計和農(nóng)經(jīng)等有關(guān)部門提供決策參考。

財會審計體制 村官 職務(wù)犯罪預(yù)防

隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進和支農(nóng)惠農(nóng)政策的落實，農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓和土地整理項目增多帶來土地征用費和補償費的增加，在農(nóng)民生活條件得到改善、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進一步完善同時，侵吞集體資產(chǎn)、侵害農(nóng)民利益的案件時有發(fā)生。加強村官的職務(wù)犯罪預(yù)防工作，關(guān)系到農(nóng)村基層組織是否健康穩(wěn)固和國家政權(quán)的基礎(chǔ)是否穩(wěn)定，任務(wù)重要而緊迫。

一、村級財會審計體制缺陷是村官職務(wù)犯罪的主要原因

1.村官職務(wù)犯罪現(xiàn)象

2008年以來，浙江檢察機關(guān)每年查處農(nóng)村集體經(jīng)濟組織黨支部書記、村委會主任和其他村工作人員（簡稱村官）貪污賄賂犯罪人數(shù)均占貪污賄賂案件總數(shù)的20%左右，村官成為職務(wù)犯罪案件的多發(fā)易發(fā)群體。這些案件主要特點：一是查處人員多為掌握財務(wù)管理權(quán)的村官。其中直接從事財務(wù)會計和出納工作的人員172人，約占村級基層組織人員職務(wù)犯罪總數(shù)10.7%。二是犯罪類型相對集中在受賄、貪污、挪用公款和行賄四類。其中，受賄730人，占45.3%；貪污532人、占33 %；挪用公款281人、占17.4 %；行賄52人，占總數(shù)的3.2%。三是犯罪數(shù)額大，作案次數(shù)多，危害嚴(yán)重。犯罪數(shù)額大于50萬元192人，大于100萬元79人，大于1000萬元的有11人。有不少人作案次數(shù)在10次以上。這些人的行為不僅直接給集體造成了巨大損失，還嚴(yán)重削弱了農(nóng)村基層政權(quán)，大大降低了其在群眾心目中的影響和威信。四是涉案領(lǐng)域集中，涉土環(huán)節(jié)犯罪突出。主要發(fā)生在農(nóng)村土地征用等環(huán)節(jié)，與國家工作人員勾結(jié)，套取土地補償款項予以私分；在土地整理、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目等涉農(nóng)工程建設(shè)中收受賄賂等領(lǐng)域。五是共同犯罪情況突出，呈現(xiàn)出群體性腐敗特征，社會影響惡劣。由于不少村官之間宗族、親情關(guān)系復(fù)雜，形成非法利益集團相當(dāng)普遍。村官間互相勾結(jié)共同作案，使集體腐敗呈增多趨勢。

2.村官職務(wù)犯罪原因分析

從浙江各地查處的村官職務(wù)犯罪情況看，存在以下主客觀原因：一是為人民服務(wù)的宗旨意識淡化，放松學(xué)習(xí)和人生觀、世界觀改造。拜金主義、享樂思想滋生蔓延，把追逐金錢和享受作為人生的第一目標(biāo)，盲目攀比，腐化墮落。二是法制意識淡薄。多數(shù)犯罪村官文化程度較低，綜合素質(zhì)不高，作風(fēng)粗暴武斷，行為不受法律與社會道德的制約與規(guī)范，以致滑入犯罪的深淵。三是市場經(jīng)濟和社會環(huán)境的一些負(fù)面影響。隨著農(nóng)村土地開發(fā)和建設(shè)工程規(guī)模不斷擴大，個體建筑業(yè)主等把送錢送物作為誘惑拉攏腐蝕村官的常態(tài)手段。四是村務(wù)公開和民主理財?shù)戎贫炔宦鋵?。有的村?wù)公開內(nèi)容不具體、不及時；實質(zhì)性內(nèi)容公開不細，避重就輕，大額開支不公開，不合理開支不公開。五是監(jiān)督制約缺乏力度。上級組織對村官的教育、監(jiān)督缺乏針對性和有效性，村務(wù)監(jiān)委會委員責(zé)任心不強、審核把關(guān)不嚴(yán)，群眾對村官缺乏有效監(jiān)督。六是農(nóng)村財會審計體制缺陷。財務(wù)管理制度不落實、不規(guī)范，集體存款和現(xiàn)金管理違規(guī)操作，財務(wù)印鑒和支票不按規(guī)定保管，會計與出納職責(zé)不分、互相代替，村財務(wù)公開不到位或流于形式，會計代理機構(gòu)和農(nóng)經(jīng)站等對村財務(wù)監(jiān)督制約不力等問題，成為村官職務(wù)犯罪的主要原因。

3.村官職務(wù)犯罪的發(fā)展趨勢

近年來浙江省涉及村官的舉報線索數(shù)量明顯增加，占舉報總數(shù)的25%以上，其中貪污挪用又占一半左右，且多數(shù)與財務(wù)會計工作相關(guān)。說明今后數(shù)年間村官職務(wù)犯罪將維持在一個較高的水平，且呈現(xiàn)以下變化趨勢：一是作案方式多樣化。由村主要領(lǐng)導(dǎo)與村財務(wù)會計人員共同作案轉(zhuǎn)為共同作案與單獨作案并存的趨勢。二是作案環(huán)節(jié)多樣化。由主要發(fā)生在征地補償和青苗補償環(huán)節(jié)，進一步蔓延到支農(nóng)、惠農(nóng)資金補助等環(huán)節(jié)，還出現(xiàn)了騙取國家下?lián)苻r(nóng)民工培訓(xùn)資金等案件。三是侵犯資金性質(zhì)多樣化。由侵犯村土地征用款為主轉(zhuǎn)為侵犯村土地征用款與其他補助款并存的趨勢。四是觸犯的罪名多樣化。由觸犯受賄罪、貪污罪、挪用公款罪為主轉(zhuǎn)為與單位受賄罪、介紹賄賂罪、職務(wù)侵占罪、挪用資金罪等多罪并存的趨勢。如全省2008年到2012年查處的村官職務(wù)犯罪案件中，還有單位受賄罪2人、介紹賄賂罪9人。有的還同時涉及瀆職犯罪。五是貪污公款的手段多樣化。由手段簡單、隱蔽性差、易被群眾知曉的直接虛報冒領(lǐng)等手段為主，轉(zhuǎn)為智力因素參與較多的假冒征地農(nóng)戶名義收款不入賬、巧立名目支出等虛假手段共存的趨勢，也出現(xiàn)了干股分紅、合作投資分紅、采用交易形式變相受賄等形式。

二、農(nóng)村財會審計體制缺陷的主要表現(xiàn)

1.農(nóng)村財會審計管理體制的現(xiàn)行規(guī)定

財會審計管理體制包括財務(wù)管理體制、會計管理體制和審計管理體制，是我國經(jīng)濟管理體制的重要組成部分。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，我國農(nóng)村財務(wù)會計和審計管理體制也逐步建立完善，但從預(yù)防職務(wù)犯罪出發(fā)，其現(xiàn)狀還不能適應(yīng)村級經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要進一步完善和規(guī)范。

財務(wù)管理體制是財務(wù)管理總的原則和規(guī)定，按其集權(quán)化的程度可分為集權(quán)式財務(wù)管理體制、分權(quán)制式財務(wù)管理體制和混合制式財務(wù)管理體制。財政部2006年《企業(yè)財務(wù)通則》第八條要求：“企業(yè)實行資本權(quán)屬清晰、財務(wù)關(guān)系明確、符合法人治理結(jié)構(gòu)要求的財務(wù)管理體制。企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定建立有效的內(nèi)部財務(wù)管理級次。”但是國家至今未頒布過統(tǒng)一的關(guān)于村級集體資產(chǎn)管理的法律。1995年國務(wù)院頒布的國發(fā)[1995]35號《關(guān)于加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作的通知》，僅原則性地規(guī)定了集體資產(chǎn)的范圍、管理、監(jiān)督，在現(xiàn)實中無法具體操作。2001年浙江省委、省政府《關(guān)于進一步發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟的通知》（浙委[2001]20號）和2005年月11月省農(nóng)業(yè)廳、財政廳、監(jiān)察廳聯(lián)合出臺的《關(guān)于加強村級集體資金管理的意見》（浙農(nóng)經(jīng)發(fā)[2005]29號）等規(guī)范性文件，針對農(nóng)村集體資產(chǎn)的銀行存款賬戶管理，建立健全資金審批、領(lǐng)用制度，全面推行工程項目招投標(biāo)制度以及加強對村級集體資金的監(jiān)管等作了規(guī)定。

會計管理體制是指國家管理會計工作的組織形式和基本制度，包括管理機構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)范圍的確定和管理職權(quán)的劃分，是國家會計法律、法規(guī)、規(guī)章、制度和方針、政策得以貫徹落實的組織保障和制度保障。我國會計工作實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”體制。國務(wù)院財政部門主管全國的會計工作。縣級以上地方各級人民政府財政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作。其中針對企業(yè)會計人員（主要是國有大中型企業(yè)會計）的管理體制，目前已出現(xiàn)了會計委派制、財務(wù)總監(jiān)制和稽察特派員制等三種管理模式。對村級集體經(jīng)濟組織，2004年9月財政部頒布了《村集體經(jīng)濟組織會計制度》，取代了1996年財政部頒布的《村合作經(jīng)濟組織會計制度（試行）》。規(guī)定村集體經(jīng)濟組織應(yīng)實行統(tǒng)一核算和分散核算相結(jié)合的兩級核算體制，統(tǒng)一核算作為發(fā)包單位發(fā)生的收支、結(jié)算、分配等；應(yīng)按照法規(guī)和制度的要求設(shè)置賬簿、配備必要的會計人員，也可以按照民主、自愿的原則，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營管理機構(gòu)及代理記賬機構(gòu)代理記賬、核算。

審計體制是指機構(gòu)設(shè)置（管理體制）、職權(quán)設(shè)置及其運行效率的總稱。審計體制包括國家審計、社會審計和內(nèi)部審計三個組成部分。國家審計機關(guān)實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，根據(jù)我國《憲法》和《審計法》的規(guī)定，國務(wù)院下設(shè)立國家審計署，在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，“地方各級審計機關(guān)對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主”。同時，根據(jù)《注冊會計師法》規(guī)定，注冊會計師可以接受委托從事審計和會計咨詢、會計服務(wù)業(yè)務(wù)，包括審查企業(yè)會計報表，出具審計報告；驗證企業(yè)資本，出具驗資報告等。另外，國家機關(guān)、國有公司、企業(yè)事業(yè)單位等還根據(jù)國家審計署《內(nèi)部審計工作的規(guī)定》和中國內(nèi)部審計協(xié)會的內(nèi)部審計準(zhǔn)則等設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，開展內(nèi)部審計工作。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計規(guī)定》，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計工作，縣級以上地方人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計工作，鄉(xiāng)級農(nóng)村經(jīng)營管理部門負(fù)責(zé)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計工作。審計業(yè)務(wù)接受國家審計機關(guān)和上級主管部門內(nèi)審機構(gòu)的指導(dǎo)。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的審計工作實際上是農(nóng)村經(jīng)營管理部門的審計，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來說是外部的審計監(jiān)督，對國家審計來說是農(nóng)村經(jīng)營管理部門依據(jù)審計署《內(nèi)部審計工作的規(guī)定》進行的內(nèi)部審計。

以上村級組織財務(wù)、會計和審計體制規(guī)定，對村級組織嚴(yán)格“三資”管理、實現(xiàn)保值增值，健全賬簿、配備會計或委托代理記賬，由農(nóng)經(jīng)站負(fù)責(zé)審計等基本要求是明確的，但實踐中不少地方?jīng)]有按照這些要求去做，存在較多缺陷和隱患。

2.農(nóng)村財務(wù)管理體制的缺陷

第一，資金來源渠道多。村級財務(wù)的收入事項是相當(dāng)復(fù)雜的，有土地征用補償款、康莊工程款、造地改田工程款、移民資金補助款、扶貧賑災(zāi)款、集體資產(chǎn)處置款等，也有村官工資補助款，完成某項工作的考核獎金等。如在推進城中村改造中，農(nóng)村大片土地被征用、村民房子拆遷安置、村級房產(chǎn)對外租賃等多渠道的資金匯入村級財務(wù)。一部分村官故意隱瞞收入，私設(shè)小金庫，或公款私存，挪用私分。

第二，財務(wù)開支不合理。主要是：對一些重要財務(wù)問題處理無據(jù)可依，如對違反土地補償費管理和使用行為的處罰，缺乏明確具體的規(guī)定，以致土地補償費不能合理分配使用和實現(xiàn)保值增值，而被平分到戶或貪污侵占，損害了廣大失地農(nóng)民的切身利益。對涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、漁業(yè)、扶貧及發(fā)改、交通、國土、民政、教育、科技、社保、衛(wèi)生等諸多部門的支農(nóng)項目申報各自為政，資金來源分散，存在多頭包裝、多頭申報的現(xiàn)象，項目開支心中無數(shù)，難以掌握。對一些明令禁止項目沒有嚴(yán)格執(zhí)行，如2002年中央紀(jì)委規(guī)定村級財務(wù)“零招待”制度，有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財務(wù)代理中心對用餐發(fā)票，不管真假，仍然給予報銷。

第三，財務(wù)公開不具體。有的村官無視群眾要求，不愿主動、如實地公開村級財務(wù)，避重就輕，避實就虛，公開不實，流于形式，應(yīng)付上級檢查。有的村財務(wù)公開內(nèi)容不具體、不及時；實質(zhì)性內(nèi)容公開不細，大額開支不公開，重大支出項目不專項公開，不合理開支不公開，公開的內(nèi)容故意含糊不清。另一方面，民主理財流于形式。絕大部分村民對村級財務(wù)關(guān)注度不高，不能主動參與到民主理財和管理實務(wù)中來；大部分村民對村級財務(wù)狀況毫不知情，自然就談不上民主理財和管理事務(wù)。

第四，財務(wù)管理機制不健全。財務(wù)管理制度執(zhí)行不嚴(yán)，財務(wù)內(nèi)控制度不落實，財務(wù)審核、審批有章不循，如沒有嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)費支出領(lǐng)導(dǎo)審批，重大資金調(diào)用領(lǐng)導(dǎo)集體決定，會計、出納分工負(fù)責(zé)和印鑒分離、備用金限額等制度?！鞍讞l”入賬現(xiàn)象依然存在，只要按照規(guī)定具備“三印六有”，社長及村財務(wù)監(jiān)督小組均會同意入賬，村出納也會報賬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計服務(wù)站或代理中心基本不予指正或退回補辦，從而使“白條”現(xiàn)象屢禁不止。農(nóng)村財務(wù)管理工作中還存在責(zé)任不明、追究不力的問題。對一些違反財務(wù)制度的行為，缺乏責(zé)任追究依據(jù)。如對村報賬員等不按規(guī)定的時間和方式報結(jié)賬、對代理中心退回的不合法、不合規(guī)票據(jù)積壓或拒不報賬、拒不辦理交接手續(xù)、強占會計檔案等行為，都無處理依據(jù)。

第五，監(jiān)督制約不到位。隨著國家涉農(nóng)政策的改革，村領(lǐng)導(dǎo)干部的管理職能弱化、職位壓縮，書記、主任一肩挑的現(xiàn)象比較普遍，在財務(wù)管理上往往是書記、主任說了就算，缺乏第三者的直接監(jiān)督。有的村民理財小組形同虛設(shè)，沒有對原始憑證真實性進行會審、清理，對偽造的名字、清單不仔細審查，或礙于情面，隨意簽字，有些甚至將自己的監(jiān)督印章直接交給村出納保管和使用。有的村監(jiān)委會委員責(zé)任心不強，審核把關(guān)不嚴(yán)，存在“走過場”現(xiàn)象，對不合理開支毫無察覺，對虛假數(shù)字沒有發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致對不應(yīng)該支付的款項進行了支付。

3.農(nóng)村會計體制的缺陷

為規(guī)范農(nóng)村財務(wù)，從源頭上預(yù)防和解決農(nóng)村村官腐敗問題，2002年以來，我省全面推行了 “村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代理制度”。應(yīng)該說這一制度對解決農(nóng)村會計力量不足和加強會計監(jiān)督方面發(fā)揮了一定作用。但由于代理中心僅僅起到“代理”作用，沒有起到應(yīng)有的監(jiān)督作用[1]章強明等，涉農(nóng)職務(wù)犯罪預(yù)防的理論與實踐，浙江檢察預(yù)防論叢第一卷[M]，北京：中國檢察出版社，2012：504.，在實際執(zhí)行過程中存在較多漏洞，給村官職務(wù)犯罪留下了空間。

第一，代理會計不熟悉村務(wù)，對村提供的財務(wù)單據(jù)的真實性和完整性無法完全鑒別，致使會計核算不能反映真實財務(wù)收支，賬實不符問題突出。代理中心的會計在中心辦公，既不列席各村年度預(yù)決算會議及“一事一議”等會議，平時也不到各村就重大開支情況了解核實，更沒有實行村重大經(jīng)濟合同報備制，所以對村的具體經(jīng)濟活動內(nèi)容不了解、不掌握，缺乏對各村財政事務(wù)的事前知情權(quán)。只能從村提供的財務(wù)單據(jù)上了解村資金運作、財務(wù)收支等情況，客觀上導(dǎo)致“賬實不符”的問題。

第二，代理中心存在體制不順、監(jiān)管不力的問題。代理中心作為中介組織，不是政府派出機構(gòu)，本身很難實質(zhì)性地履行監(jiān)管職責(zé)。目前有的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站管，有的則歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管，管理部門的不統(tǒng)一客觀上也削弱了對代理會計的管理力度。部分代理中心會計不嚴(yán)格對村報賬員報結(jié)賬時的現(xiàn)金盤點與核對，審核流于形式，日常只是作賬面的核對和檢查，重代理記賬怠審核監(jiān)督。致使部分村報賬員報賬不及時，手上違規(guī)掌握大量現(xiàn)金，進行坐收坐支，或私設(shè)“小金庫”，容易引發(fā)貪污犯罪。另外就是發(fā)現(xiàn)村報賬員有經(jīng)濟問題后也沒有引起足夠的重視。認(rèn)為村報賬員工作不容易，只要挪用的公款能歸還就包著、捂著，大事化小、小事化了，致使問題越來越嚴(yán)重。

第三，代理中心會計保障不力，隊伍不穩(wěn)定、責(zé)任心不強，日常培訓(xùn)少、履職能力差。會計受聘形式不統(tǒng)一，經(jīng)費保障沒有統(tǒng)一規(guī)定，有的受鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一聘用，工資、福利等一概由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一支出，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）預(yù)算；有的是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所轄的幾個村聯(lián)合聘用的，工資、福利等由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政統(tǒng)一向聘用村收取后發(fā)給會計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政給予一定的補助。這種實際受聘于村的代理會計，因為“經(jīng)濟命脈”掌握在村書記（社長）手里，對村財務(wù)的監(jiān)督流于形式。而且，受聘的代理會計經(jīng)濟待遇與中小企業(yè)會計待遇相比呈落后趨勢，使得部分會計人心不穩(wěn)。同時，由于目前對代理會計缺少考核激勵機制，做好做差一個樣，導(dǎo)致會計工作責(zé)任心總體不強。另外，對代理會計的各種專業(yè)技能、職業(yè)道德的培訓(xùn)極其缺乏，客觀上也影響了會計的履職能力。

4.農(nóng)村審計體制的缺陷

第一，國家審計不管。由于集體經(jīng)濟性質(zhì)局限，國家審計機關(guān)不直接參與農(nóng)村基層組織的審計。目前在農(nóng)村基層組織中，對于村級財務(wù)管理一塊，主要是體現(xiàn)村民監(jiān)督，比如成立村民理財小組等等，在理財上規(guī)定一系列的預(yù)算和開支審批程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府對于村民理財?shù)谋O(jiān)督和管理更是趨向于程序監(jiān)督和事后監(jiān)督。

第二，農(nóng)經(jīng)審計乏力。目前負(fù)責(zé)農(nóng)村基層組織審計的職能部門是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)站，依據(jù)內(nèi)部審計相關(guān)規(guī)定進行的部門內(nèi)部審計。由于職能的局限和依據(jù)的不足，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)站的監(jiān)督管理職能發(fā)揮不充分。如在發(fā)放土地征用補償費工作中存在著監(jiān)督盲點。一些村報賬員利用村民不知情、財務(wù)監(jiān)督不嚴(yán)的漏洞，假冒征地農(nóng)戶名義取款或巧立名目支出等手段頻頻侵吞、挪用土地征用款。同時，監(jiān)督管理力量較薄弱。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)經(jīng)員除做農(nóng)經(jīng)工作外，還要承擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政工作、聯(lián)村工作等，致使農(nóng)經(jīng)員精力分散。對村級財務(wù)的審計監(jiān)督工作不夠到位，三年輪審計劃未真正落實，審計監(jiān)督職能有限，權(quán)威性不強，沒有明確村級財務(wù)審計的機構(gòu)以及審計范圍、任務(wù)、程序，對村級財務(wù)的審計工作沒有實現(xiàn)經(jīng)?；?、制度化。

第三，中介審計不嚴(yán)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會計代理機構(gòu)屬于中介機構(gòu)，監(jiān)督職責(zé)不明確，監(jiān)督水平有限，會計監(jiān)督職責(zé)履行不夠充分。主要表現(xiàn)在對定期報賬制度監(jiān)督不嚴(yán)，對定期盤點村庫存現(xiàn)金制度執(zhí)行不力，對村財務(wù)只是停留在形式審查，實體審查的職責(zé)不知如何履行。除此之外，由于農(nóng)村會計工作和審計標(biāo)準(zhǔn)的特殊性，長期以來把村級財務(wù)排除在注冊會計師的審計范圍之外，中介審計市場在農(nóng)村發(fā)育很不充分。

三、如何重構(gòu)村級財會審計體制防治村官職務(wù)犯罪

1.健全村級財務(wù)管理體制，實現(xiàn)村級事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一

第一，摸清涉農(nóng)資金底細，實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值。要從維護村民長遠利益出發(fā)，把村集體資產(chǎn)保值增值作為頭等大事來抓，摸清涉農(nóng)資金底細，規(guī)范財務(wù)收支項目，禁止私分集體資產(chǎn)。如建立土地征用款支付告知制度，即土地征用管理部門在支付給村土地征用款的同時，應(yīng)告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理中心，便于代理中心會計準(zhǔn)確掌握情況，及時有效地進行監(jiān)督。

第二，完善票據(jù)、現(xiàn)金存款等管理制度，做到收支真實有效。規(guī)定村經(jīng)濟合作社必須使用統(tǒng)一印制的收款收據(jù)和付款憑證，必須統(tǒng)一開設(shè)存款賬戶，杜絕“白條”報賬和多頭開戶現(xiàn)象。出納員報賬時須提供原始憑證、銀行對賬單，會計應(yīng)及時進行核對。這樣有利于代理會計及時了解村財務(wù)制度遵守及村日?，F(xiàn)金收支情況。

第三，嚴(yán)格執(zhí)行印鑒分離等制度。明確村級集體經(jīng)濟組織銀行存款印鑒實行村出納與鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心分開保管制度，其中村級集體經(jīng)濟組織財務(wù)專用章由會計代理中心保管，以加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理中心對貨幣資金支取的事前監(jiān)督。在支取銀行存款前，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)會計代理中心對審批手續(xù)的完備性、審批事項的合法合規(guī)性進行審核，經(jīng)代理會計審核無誤后由代理中心負(fù)責(zé)人加蓋財務(wù)專用章。

2.改革和完善村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制度，實現(xiàn)村級會計主體權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一

第一，加強對村級會計的配備和會計代理中心的管理。在有條件的村級組織應(yīng)當(dāng)取消村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制度，恢復(fù)村級會計機構(gòu)，配備會計人員，直接對所有財務(wù)收支進行統(tǒng)一核算，做到權(quán)責(zé)統(tǒng)一、賬實相符。仍然實行村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制度的，要明確代理中心為農(nóng)村會計代理中介服務(wù)機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為其主管部門，實行中心會計鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）統(tǒng)一聘用制度；明確其負(fù)責(zé)人和代理會計的職責(zé)，實行代理會計列席村級重大財務(wù)會議及重大經(jīng)濟合同必報備案制度和會計下村辦公制度[1]慈溪市人民檢察院，“村賬鎮(zhèn)代理”制度下職務(wù)犯罪預(yù)防探索[J]，慈檢論壇，2008（13）.。確定代理收費標(biāo)準(zhǔn)、被代理村的繳費方式和違約責(zé)任，建立會計基本報酬和責(zé)任考核機制，并建立培訓(xùn)考核、獎懲激勵等管理制度，做到組織健全、人員穩(wěn)定、管理完善、經(jīng)費充足，從而保證代理中心完成正常的代理任務(wù)。

第二，加強對村財務(wù)人員的管理。實行代理制后，雖然會計不再受村社管轄，但財務(wù)出納（報賬員）崗位沒有變化，對出納的任免仍是村書記、主任說了算，村書記、主任一般都把自己“信得過”的人放在這個崗位，有的甚至自己兼任，存在出納不顧有關(guān)規(guī)章制度，向代理會計隱瞞或提供虛假財務(wù)信息的風(fēng)險，致使村賬代理制難以監(jiān)督制約村官的違法亂紀(jì)行為。因此要加強對出納人員的管理，可從以下方面入手：一是規(guī)定由村民大會最終決定對出納的任免；二是建立對出納人員的考核考評制度；三是明確出納職責(zé)，并規(guī)定出納故意違反有關(guān)規(guī)章制度給村社造成損失的，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。[2]寧波市人民檢察院預(yù)防處，村賬鎮(zhèn)代理制度實施后腐敗“村官”為何仍能得手[G]，浙江省檢察機關(guān)職務(wù)犯罪預(yù)防調(diào)查報告精選（二），2007.

第三，加強對財務(wù)人員的定期培訓(xùn)和考核。財政、審計和農(nóng)經(jīng)等主管部門應(yīng)把對會計、出納的定期培訓(xùn)和考核作為一項專門性制度予以落實，規(guī)定每年的集中培訓(xùn)次數(shù)和集中培訓(xùn)天數(shù)。培訓(xùn)內(nèi)容既要有業(yè)務(wù)知識，更要突出財務(wù)紀(jì)律，必要時可以組織財會人員參加警示教育或聽法制教育課。培訓(xùn)不能流于形式，要確保實效。

3.建立村級審計機構(gòu)，實現(xiàn)村務(wù)公開和審計監(jiān)督的統(tǒng)一

第一，明確村級審計主體，強化審計力度。按照相關(guān)規(guī)定，要明確農(nóng)經(jīng)站作為對村級財務(wù)審計的唯一主體，對上履行內(nèi)部審計職責(zé)，對下行使部門審計的職責(zé)，相當(dāng)于國家審計的延伸。同時要加強審計力度。每年要集中一段時間對村級財務(wù)進行抽查審計，保證三年輪流一遍的審計抽查比率。要澄清把會計代理機構(gòu)當(dāng)成審計機構(gòu)的錯誤認(rèn)識，實行會計、審計機構(gòu)、人員分離，各負(fù)其責(zé)。在有條件取消代理中心的地方，可以把原來的代理中心改組為內(nèi)部審計機構(gòu)，歸由農(nóng)經(jīng)站直接管理。同時，要鼓勵注冊會計師進入農(nóng)村審計市場，制定專門的涉農(nóng)審計準(zhǔn)則，確保審計結(jié)果客觀公正。

第二，建立農(nóng)經(jīng)站、代理中心和村民理財小組的定期聯(lián)絡(luò)制度和信息共享機制。農(nóng)經(jīng)站有專門的審計人員，代理會計有一定的財務(wù)專業(yè)知識，村民理財小組則對村財務(wù)收支等村務(wù)較為熟悉，三方要定期對重大財務(wù)收支情況進行審查核對，有利于互補長短，及時全面地掌握有關(guān)情況，實施有效的監(jiān)督。

第三，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門和基層檢察室協(xié)同監(jiān)督制度。規(guī)定農(nóng)經(jīng)站發(fā)現(xiàn)村官和代理中心會計有財務(wù)違規(guī)行為，或?qū)ζ溥`規(guī)行為提出糾正后仍不落實的，應(yīng)當(dāng)書面告知鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門或基層檢察室，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門或基層檢察室應(yīng)及時受理，并做出處理。主管部門及紀(jì)檢部門可以對審計中發(fā)現(xiàn)的問題在一定范圍內(nèi)予以公開，并限期整改，該移送司法機關(guān)處理的，按規(guī)定移交。對實際受聘于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的代理中心會計不正確履行職責(zé)，導(dǎo)致村里發(fā)生職務(wù)犯罪案件造成重大經(jīng)濟損失的，可以依法追究其玩忽職守刑事責(zé)任。

*王建國，浙江省人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處副處長，高級會計師。