社區(qū)檢察室在參與社會(huì)管理創(chuàng)新中的若干思考

張靖春張曉英

社區(qū)檢察室在參與社會(huì)管理創(chuàng)新中的若干思考

張靖春＊張曉英＊

2009年中央政法委做出深入推進(jìn)“社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”這三項(xiàng)重點(diǎn)工作的重大部署； 2010年10月最高人民檢察院提出了“延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉”的要求。由此，社區(qū)檢察室作為上海檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新、探索檢力下沉的一項(xiàng)具體落實(shí)措施應(yīng)運(yùn)而生。本文主要就當(dāng)前社區(qū)檢察室成立的意義、現(xiàn)實(shí)背景、職能定位及功能和社區(qū)檢察工作中應(yīng)注意的問題進(jìn)行了探索和思考。

社區(qū)檢察 檢力下沉 管理創(chuàng)新

隨著時(shí)代的發(fā)展，當(dāng)前我國的社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)行為規(guī)范和價(jià)值觀念發(fā)生了深刻的改變，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展極不平衡，社會(huì)問題與矛盾凸顯，不穩(wěn)定因素增加，現(xiàn)有的社會(huì)管理模式已無法滿足當(dāng)今社會(huì)的管理需求,社會(huì)管理創(chuàng)新迫在眉睫。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是廣義的社會(huì)管理者，面對(duì)著越來越難以滿足的各種利益訴求和法律服務(wù)體系，必須加大創(chuàng)新力度，尋求司法理念轉(zhuǎn)變和執(zhí)法監(jiān)督手段的創(chuàng)新。

2009年中央政法委做出了“深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法”這三項(xiàng)重點(diǎn)工作的重大部署；2010年10月最高人民檢察院提出了延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉的要求，由此上海檢察機(jī)關(guān)將設(shè)立社區(qū)檢察室作為社會(huì)管理創(chuàng)新、探索檢力下沉的一項(xiàng)具體措施進(jìn)行落實(shí)。

本文主要就設(shè)立社區(qū)檢察室，探索參與社會(huì)管理創(chuàng)新，尋找與社區(qū)建設(shè)和基層管理要求相適應(yīng)的監(jiān)督途徑和方法作如下思考：

一、社區(qū)檢察室設(shè)立的意義所在

1.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法理念創(chuàng)新的體現(xiàn)。

社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，活躍的社會(huì)生產(chǎn)、開放的社會(huì)生活和多元思維方式，對(duì)檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督，參與社會(huì)管理創(chuàng)新提出了前所未有的挑戰(zhàn)。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，社區(qū)檢察室的設(shè)立正是為了實(shí)現(xiàn)檢力下沉、職能延伸，使檢察工作扎根于基層，踐行檢察機(jī)關(guān)服務(wù)大局、保障民生的理念。基層和社區(qū)是當(dāng)前社會(huì)矛盾集聚最前沿的地方，社區(qū)檢察可以把矛盾糾紛解決在基層，方便群眾、強(qiáng)化法律服務(wù)、切實(shí)保障人民群眾的根本利益，從而維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

2.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)職能延伸的體現(xiàn)。

社會(huì)管理手段、方式以及技術(shù)等載體的創(chuàng)新，是啟動(dòng)檢察機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新的良好契機(jī)。檢察職能的延伸和下沉，是對(duì)法律監(jiān)督內(nèi)涵的深化和外延的拓展，它要求向矛盾源頭延伸，向社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)、學(xué)校等基層部門延伸。執(zhí)法載體創(chuàng)新，是檢察機(jī)關(guān)社會(huì)管理創(chuàng)新的基礎(chǔ)條件，社區(qū)檢察室正是由此孕育而生。

3.設(shè)立社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)工作機(jī)制創(chuàng)新的體現(xiàn)。

積極推進(jìn)社區(qū)檢察室建設(shè)，包括承擔(dān)起對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)監(jiān)外刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正活動(dòng)的監(jiān)督，接受群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來訪，發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索，參與社會(huì)治安綜合治理和法制宣傳、職務(wù)犯罪預(yù)防工作等等工作。從而建立起一系列與公安派出所、司法所、信訪辦、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)等組織的工作聯(lián)系機(jī)制，整合社區(qū)各方面的資源，強(qiáng)化法律監(jiān)督實(shí)效，擴(kuò)大監(jiān)督影響力。

二、社區(qū)檢察室設(shè)立的現(xiàn)實(shí)背景

1.社區(qū)檢察室設(shè)立是貫徹落實(shí)中政委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革的要求。

2008年《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見》中指出，要改革和完善對(duì)偵查活動(dòng)的法律監(jiān)督，進(jìn)一步建立檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所、看守所的監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作用。社區(qū)檢察室的設(shè)立是認(rèn)真貫徹落實(shí)中央政法委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革意見，探索檢力下沉、法律監(jiān)督職能延伸的重要?jiǎng)?chuàng)新舉措。通過在基層社區(qū)設(shè)立檢察室，有利于加強(qiáng)對(duì)公安派出所、司法所、信訪辦、社區(qū)矯正組織等基層組織的立案、偵查、刑罰執(zhí)行和社區(qū)矯正、綜合治理等活動(dòng)的監(jiān)督，更好地履行檢察職能，擴(kuò)大檢察效果及其影響力。

2.設(shè)立社區(qū)檢察室是貫徹落實(shí)中政委推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作的要求。

2009年底，中央政法委做出了深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作的重大部署。曹建明檢察長在全國檢察長會(huì)議上強(qiáng)調(diào)要完善和推行在農(nóng)村、社區(qū)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室、檢察工作站、聘請(qǐng)檢察聯(lián)絡(luò)員等措施，使檢察工作更好地深入基層、貼近群眾、服務(wù)社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的要求。積極推進(jìn)社區(qū)檢察室建設(shè)是貫徹落實(shí)三項(xiàng)重點(diǎn)工作，探索社會(huì)管理創(chuàng)新，延伸檢察工作職能、拓寬監(jiān)管領(lǐng)域的一項(xiàng)重要措施，通過在街鎮(zhèn)（社區(qū)）設(shè)立百姓身邊的檢察室，使檢察工作更好地服務(wù)基層、貼近群眾，更好地滿足人民群眾的利益訴求。

3.設(shè)立社區(qū)檢察室是貫徹落實(shí)高檢院加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的要求。2010年10月，高檢院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見對(duì)規(guī)范延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉作出明確規(guī)定：“各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，基層檢察院基礎(chǔ)、條件各異。因此，向基層延伸法律監(jiān)督觸角，必須因地制宜、量力而行，要充分考慮基層檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有人力、物力、財(cái)力和基層當(dāng)前的執(zhí)法環(huán)境、群眾認(rèn)可程度等多方面因素，實(shí)事求是，逐步推進(jìn)。”

三、當(dāng)前社區(qū)檢察室的職能定位和功能

探索檢力重心下沉、檢察工作延伸、社會(huì)管理創(chuàng)新，切不可脫離檢察機(jī)關(guān)自身的職能。根據(jù)本市檢察機(jī)關(guān)派駐（社區(qū)）檢察室工作職責(zé)(試行)的規(guī)定，當(dāng)前派駐（社區(qū)）檢察室主要職能定位和功能如下：

1.業(yè)務(wù)范圍。派駐（社區(qū)）檢察室主要承擔(dān)對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督、非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行（社區(qū)矯正）活動(dòng)監(jiān)督、受理社區(qū)群眾來信來訪、接受違法犯罪人員的自首、參加社會(huì)治安綜合治理工作，并開展法制宣傳和其他適宜在社區(qū)（街鎮(zhèn)）開展的相關(guān)檢察工作。

2.工作職責(zé)及相關(guān)建議。

⑴對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督。

對(duì)公安派出所應(yīng)當(dāng)立案而不立案、不應(yīng)當(dāng)立案而立案、案件立而不偵、久偵未結(jié)等情況的監(jiān)督；刑事偵查活動(dòng)中的刑訊逼供、暴力取證等違法行為，體罰、威脅誘騙等非法收集證據(jù)手段，以及違法使用拘傳、拘留、取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施，違法使用搜查、查封、扣押、凍結(jié)等財(cái)產(chǎn)性偵查等措施實(shí)施監(jiān)督。

一要明確監(jiān)督定位。根據(jù)市院文件精神，當(dāng)前社區(qū)檢察室對(duì)公安派出所的監(jiān)督，定位于工作監(jiān)督、場(chǎng)所監(jiān)督，區(qū)別于以往傳統(tǒng)的個(gè)案監(jiān)督。二要確立監(jiān)督范圍。社區(qū)檢察室監(jiān)督范圍限定在對(duì)公安派出所的刑事執(zhí)法活動(dòng)，主要是對(duì)刑事立案活動(dòng)、偵查活動(dòng)和刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。三要明確監(jiān)督方式。主要通過入所巡查、信息通報(bào)、適時(shí)介入、工作例會(huì)、專項(xiàng)檢查等形式開展。四要增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效。社區(qū)檢察室在監(jiān)督工作中，對(duì)公安派出所執(zhí)法中的違法不當(dāng)行為，雖然可以通過口頭糾正、書面通報(bào)、檢察建議等方式糾正，但法律未明確規(guī)定公安機(jī)關(guān)拒不糾正違法或者拒不執(zhí)行檢察機(jī)關(guān)所作的決定的法律后果，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所的監(jiān)督缺乏剛性。所以，監(jiān)督措施實(shí)施以后，一定要做好跟蹤督促的工作。五要加強(qiáng)與院內(nèi)各職能部門的溝通協(xié)作，建立內(nèi)部信息共享機(jī)制，對(duì)公安派出所的刑案受理、立案、強(qiáng)制措施適用等實(shí)現(xiàn)信息共享。

⑵對(duì)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督。

對(duì)人民法院、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、看守所、司法行政機(jī)關(guān)在罪犯交付、變更監(jiān)外執(zhí)行活動(dòng)實(shí)施等環(huán)節(jié)的監(jiān)督；對(duì)公安派出所、司法所、社區(qū)矯正組織對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的日常管理、矯正與監(jiān)管情況的監(jiān)督；受理監(jiān)外執(zhí)行人員及其家屬的控告申訴，維護(hù)社區(qū)服刑人員合法權(quán)益等。

一要加強(qiáng)工作聯(lián)系、排摸掌握重控對(duì)象。社區(qū)檢察室會(huì)同當(dāng)?shù)嘏沙鏊?、司法所、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)建立信息溝通機(jī)制和協(xié)同機(jī)制，對(duì)所在的社區(qū)監(jiān)外服刑人員進(jìn)行排摸，做到底數(shù)清，重點(diǎn)明，通過參與宣告、談話、教育等方式，預(yù)防其重新犯罪。二要搭建信息平臺(tái)。社區(qū)檢察室應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)毓才沙鏊⑺痉ㄋ?、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)這些職能部門搭建起信息平臺(tái)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息的暢通和交換。三要明確社區(qū)檢察室和派出院監(jiān)所部門之間的工作職責(zé)、分工，相互銜接、形成工作合力。四要強(qiáng)化執(zhí)行的監(jiān)督。對(duì)不服管教、脫管、漏管、違法相關(guān)法律規(guī)定、重新違法犯罪的，及時(shí)提出檢察建議或者糾正意見。

⑶信訪接待及法律咨詢。

受理社區(qū)群眾對(duì)國家工作人員職務(wù)犯罪的舉報(bào)線索；對(duì)不服人民檢察院處理決定和人民法院生效判決、裁定的申訴；對(duì)公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)部門干部的違法行為的控告；對(duì)加強(qiáng)、改進(jìn)檢察工作和隊(duì)伍建設(shè)的建議和意見等。

一要明確受理的范圍。限定在“舉報(bào)國家工作人員職務(wù)犯罪的線索；不服人民檢察院處理決定和人民法院生效判決、裁定的申訴；反映公安機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動(dòng)教養(yǎng)部門工作人員違法違紀(jì)行為的控告；加強(qiáng)、改進(jìn)檢察工作和隊(duì)伍建設(shè)的建議和意見；其他依法應(yīng)當(dāng)由人民檢察院處理的信訪事項(xiàng)等”。二要嚴(yán)格依照法律規(guī)定，統(tǒng)一受理社區(qū)群眾的舉報(bào)、報(bào)案、控告、申訴，對(duì)發(fā)現(xiàn)、受理的職務(wù)犯罪案件線索等舉報(bào)件，不得自行辦理，一律移送本院控告申訴檢察部門統(tǒng)一分流。三要注重與院控申部門的聯(lián)動(dòng)，做好涉檢信訪，擴(kuò)大檢察宣傳，通過參與所轄地政府接待日活動(dòng)、召開群眾座談、分發(fā)宣傳資料、公布聯(lián)系方式等，宣傳檢察職能和法律法規(guī)，充分發(fā)揮“聯(lián)系群眾橋梁”的作用。

⑷參與社會(huì)治安綜合治理和法制宣傳、犯罪預(yù)防工作。

了解社區(qū)基本情況，掌握當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治安狀況，發(fā)現(xiàn)不利于穩(wěn)定的違法犯罪苗頭性問題，及時(shí)配合解決；建立溝通渠道，積極收集各類犯罪線索，拓寬案件線索的來源；深化檢務(wù)公開，增強(qiáng)檢察工作的透明度，加強(qiáng)法制宣傳，拓寬社區(qū)群眾了解檢察工作的渠道。

在社會(huì)治安綜合治理方面，筆者建議要發(fā)揮檢察建議的作用。要努力尋找案件背后隱藏的深層次社會(huì)問題和矛盾，運(yùn)用檢察建議預(yù)防違法犯罪、化解矛盾糾紛、監(jiān)督執(zhí)法活動(dòng)。

四、當(dāng)前探索社區(qū)檢察工作應(yīng)注意的問題

1.準(zhǔn)確定位，認(rèn)真履職

社區(qū)檢察室是檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職能的一種延伸，是實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的關(guān)口前移，其職能承擔(dān)應(yīng)與人員配置、經(jīng)費(fèi)保障和所轄區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r等相適應(yīng)。要結(jié)合檢察工作特性，突出法律監(jiān)督作用，體現(xiàn)服務(wù)民生、執(zhí)法為民的理念。通過合理設(shè)置社區(qū)檢察室的工作職責(zé)，并予以積極履行。比如，對(duì)當(dāng)?shù)貓?zhí)法部門司法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督；接受群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來信、來訪；發(fā)現(xiàn)受理職務(wù)犯罪案件線索；開展職務(wù)犯罪案件預(yù)防；受理執(zhí)法不嚴(yán)，司法不公問題，開展法制宣傳，參與社會(huì)治安綜合治理等活動(dòng)。對(duì)社區(qū)檢察室的工作實(shí)行目標(biāo)管理，明確任務(wù)、分解責(zé)任。另外需要注意的是，在開展日常社區(qū)檢察職能過程中需要地方黨委和政法委的支持和協(xié)調(diào)，在重大問題上，應(yīng)該建立溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制，使鎮(zhèn)街（社區(qū)）政權(quán)真正能維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

2.理順關(guān)系、形成合力

社區(qū)檢察室是本院派駐社區(qū)檢察工作的窗口，要真正搞好社區(qū)檢察室工作，發(fā)揮其作用，就必須賦予其一定的職責(zé)，檢察室的職能雖然不會(huì)與院內(nèi)部業(yè)務(wù)部門產(chǎn)生沖突，但是一定會(huì)發(fā)生部分業(yè)務(wù)重疊，所以一定要理順檢察室與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系，兩者分工合作、相互配合和銜接，才能形成工作合力。

3.保障經(jīng)費(fèi)，提高素質(zhì)。

沒有人才和經(jīng)費(fèi)，就如同無米之炊，因此要切實(shí)解決這兩個(gè)問題，才能建設(shè)好社區(qū)檢察室。在設(shè)置經(jīng)費(fèi)上，要積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h委政府的支持，從地方財(cái)政中撥款用于社區(qū)檢察室的建設(shè)，并將其納入地方財(cái)政統(tǒng)籌范圍。在檢察工作隊(duì)伍要求上，要培養(yǎng)和錘煉一支專業(yè)化的隊(duì)伍，因?yàn)樘剿魃鐓^(qū)檢察涉及一個(gè)全新的領(lǐng)域，采用的是全新的工作模式，面對(duì)的是最基層的執(zhí)法部門和社區(qū)群眾，隊(duì)伍素質(zhì)高低是社區(qū)檢察工作能否順利推進(jìn)的重要因素之一。

*上海市普陀區(qū)人民檢察院社區(qū)檢察室。