食品安全監(jiān)管“乏力”與諾斯悖論

方明

食品安全監(jiān)管“乏力”與諾斯悖論

方明＊

針對層出不窮的食品安全危機，“強化監(jiān)管”似乎成了應對食品安全問題的不二法門。然而，中國食品安全危機的根源真的在于監(jiān)管乏力嗎？自2009年6月1日《中華人民共和國食品安全法》施行以來，我們已建立了一個以食品安全法為核心，包括40多部法律法規(guī)、近300個部門規(guī)章以及無數(shù)的各級政府紅頭文件組成的法制監(jiān)管體系，不可謂不詳備；國務院副總理李克強曾親自牽頭的國務院食品安全委員會作為中樞協(xié)調機構來統(tǒng)籌食品安全監(jiān)管，高層亦不可不謂空前重視。那為何實際監(jiān)管效果仍難差強人意呢？我們是否還迫切需要進一步制訂更多的法律法規(guī)規(guī)章乃至文件、設立更多的監(jiān)管部門、增加更多的執(zhí)法人員來加強監(jiān)管呢？別忘了，一切監(jiān)管都不是沒有成本的，都需要普通老百姓作為納稅人付出更大的賦稅代價。在作為大背景的政經體制結構沒有實質性改觀之前，無論何種形式的強化監(jiān)管措施最多只是某種意義上的“對癥治療”，監(jiān)管饑渴癥并不能解決問題。與普通民眾面臨的食品安全危機形成鮮明對比的是，圍繞少數(shù)特權群體卻形成了獨具特色的所謂“特供”現(xiàn)象，媒體多有報道。在食品安全問題令普通老百姓觸目驚心的當下，高調的“特供”產品無疑是對所謂“中國特色”的一種絕妙諷刺。

一、為誰監(jiān)管？——監(jiān)管的諾斯悖論

眾多“強化監(jiān)管”論者的意見都是不無道理的，但任何監(jiān)管都離不開“人”，最終都是依賴政府及其執(zhí)法者來實現(xiàn)的。從公共選擇理論的視角出發(fā)，我們要探究一下：執(zhí)法者為何要進行監(jiān)管？其監(jiān)管的動力在哪里？如果不從組織和行為人的動力機制上分析清楚促使政府及其執(zhí)法者執(zhí)行法律的“積極性”在哪，再精妙的機制設計也只能是事倍功半，甚至徒勞無功。

以“冷酷”的公共選擇理論視角觀之，監(jiān)管者之所以有動力去監(jiān)管食品質量安全，基本緣由在于兩條：一、執(zhí)法者需要通過履行公務職責來獲取薪資收入，以維系其個人及家庭的生計乃至各種享受，如果瀆職則將面臨下臺、失業(yè)的威懾；二、除了執(zhí)法者身份外，其自身也是普通公民，或生活于同樣的環(huán)境中，食品安全危機也構成對其自身及身邊親人生命健康的威脅。這兩點是最根本的約束條件。類似的，從政府尤其是地方政府的角度來考慮，則是因食品安全出問題而被“問責”的壓力。

既然如此，如果上述這些基本的約束條件被放松，那么情景將會如何呢？筆者不禁想到了制度經濟學上著名的“諾斯悖論”。所謂“諾斯悖論”是新制度經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者道格拉斯·C·諾斯于1981年提出的，他認為國家或政府具有雙重目標：一方面通過向不同的利益集團提供不同的產權，來獲取“租金”的最大化；另一方面，國家還試圖降低交易費用以推動社會產出的最大化，從而獲取賦稅的增加，但國家的這兩個目標經常是沖突的?！爸Z斯悖論”描述了國家與社會、經濟相互聯(lián)系和相互矛盾的關系，即“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。受諾斯悖論啟發(fā)，我們會發(fā)現(xiàn)，如果監(jiān)管執(zhí)法者的自身利益能夠得到保障的話，那么監(jiān)管執(zhí)法者會傾向于推行不同力度的監(jiān)管水準，以使得監(jiān)管所帶來的“租金”最大化，進而使得自身在其中獲得最大收益。

結合食品安全監(jiān)管問題，如果監(jiān)管部門及其執(zhí)法者自身有條件可以免除不合格乃至有毒有害食品的威脅，那么就削弱了其在監(jiān)管中嚴格執(zhí)法的重要動力；相反，他們還可以通過實施不同的“監(jiān)管”或“服務”水準來為自身謀利。以罰代管、“監(jiān)管”即收費就成了必然存在的現(xiàn)象。

負有監(jiān)管職責的少數(shù)掌權群體所享受的“特供”待遇，恰好在動力機制上消解了監(jiān)管執(zhí)法的重要激勵：由于享有“特供”產品，他們不必擔心泛濫的食品安全危機對其自身及近親屬構成生命健康威脅；眾所周知的原因，中國式“問責”在欠缺有效的代議民主制壓力下，也僅僅是在個別突發(fā)事件的風口浪尖上才象征性處理一下，風頭過后經過短暫“雪藏”責任人又會復出，甚至被嘲諷為“帶薪休假”。如此這般，我們上文所述及的兩個最基本的條件就失去了約束力，又能指望哪個神仙能設計出精妙的監(jiān)管機制，既滿足監(jiān)管執(zhí)法者逐利的沖動，又保障普羅大眾的正常生存？

“特供”體系可謂是中國食品質量安全的最大威脅。從經濟學上看，“特供”產品嚴重扭曲了市場機制，將有限的資源投入到為少數(shù)人服務的活動中去，降低了生產效率，提高了生產成本，客觀上導致了社會總成本增加，而社會總產出下降，除了滿足少數(shù)特權階層的消費需求外，進一步惡化了食品供求關系，加劇了食品安全危機，拖累經濟的正常發(fā)展，從而導致社會的負擔越來越重。更何況，部分“特供”體系是打著“富民、脫貧、生態(tài)”等冠冕堂皇的旗號用納稅人的錢來為監(jiān)管者自身的“福利”埋單?！疤毓辈怀?，食品安全問題難解，任何監(jiān)管措施都只會起一時“對癥治療”的安慰劑效應，監(jiān)管饑渴癥反而會進一步加劇食品安全危機。

二、GDP導向下的監(jiān)管“乏力”癥

在當前的政經體制結構下，除了執(zhí)法者“為誰監(jiān)管”的諾斯悖論問題外，還存在GDP導向下的監(jiān)管“乏力”問題，此也是“強化監(jiān)管”論所難以逾越的體制障礙，這是由當前的官僚政績考核機制所決定的。

以《中華人民共和國食品安全法》為例，該法第五條第一款規(guī)定：“縣級以上地人民政府統(tǒng)一負責、領導、組織、協(xié)調本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作，建立健全食品安全全程監(jiān)督管理的工作機制；統(tǒng)一領導、指揮食品安全突發(fā)事件應對工作；完善、落實食品安全監(jiān)督管理責任制，對食品安全監(jiān)督管理部門進行評議、考核?！笨梢?，該法要求地方各級政府對轄區(qū)內的食品安全問題負總責。上級主管部門的下派機構也必須接受地方政府的統(tǒng)一領導，第五條第三款進一步規(guī)定：“上級人民政府所屬部門在下級行政區(qū)域設置的機構應當在所在地人民政府的統(tǒng)一組織、協(xié)調下，依法做好食品安全監(jiān)督管理工作?！?/p>

問題是，眾所周知，在欠缺自下而上的代議民主制“問責”的情境下，各級地方政府及其官僚的政績考核機制是自上而下的政績考核制，以所謂GDP為考核唯一標準。而食品安全法賦予地方政府的“統(tǒng)一負責”職能，在這一政績考核機制下注定必將讓位于追求GDP的沖動。中國各地曝出的食品安全事件，很多情況下當?shù)卣氨O(jiān)管部門并非毫不知情，但既然GDP壓倒了一切，只要不出捂不住的大紕漏，誰又會“傻”到去自曝家丑呢？心照不宣、“睜一只眼閉一只眼”自然成為監(jiān)管者奉行的潛規(guī)則。2008年的“三鹿”奶粉事件、今年才曝光的“毒膠囊”事件即是典型例證。這些企業(yè)都是當?shù)氐募{稅大戶或所謂“支柱產業(yè)”，在GDP數(shù)字的業(yè)績和政府賦稅的真金白銀面前，食品安全問題又能值幾個錢呢？

在中國當前的食品生產體系中，一方面部分呈現(xiàn)出大企業(yè)壟斷的特征，另一方面小作坊生產遍地。如果說為數(shù)眾多的小作坊生產方式給具體的監(jiān)管執(zhí)法者提供了廣闊的尋租空間，那么某些企業(yè)或行業(yè)的地方經濟“支柱”性質則必然綁架GDP政績考核體制下的地方政府及其主政者，即經濟學上所謂的“管制俘獲”現(xiàn)象。中國獨特的以政府主導的經濟發(fā)展模式，對這一問題的回答幾乎是無解，因為地方政府就是追求GDP產值的“企業(yè)”或“公司”。甚至在特定情境下，連承擔更高宏觀調控職能的中央政府都將為其綁架，“三聚氰胺奶粉”事件中部分“結石寶寶”家長的維權遭遇即是明證。

當下的食品安全危機并非是突然出現(xiàn)或爆發(fā)的，它只是宏觀政經體制結構問題的一個折射面。其實它“一直在你身旁從未走遠”，只是21世紀空前發(fā)達的新媒體技術使形形色色的食品安全問題不斷被踢爆，而利益集團及相關監(jiān)管部門更加難以“擺平”而已。當然，問題暴露出來終歸不能說更壞，它至少是解決問題的第一步。

*方明（1982.4-），男，法學博士，江南大學法學院講師，主要從事公法學與財稅、經濟問題的交叉研究。