中國反腐體系

南方周末記者 方可成

南方周末記者方可成發(fā)自北京

部件結(jié)構(gòu)

中共紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)

俗稱“紀(jì)委”、“紀(jì)檢委”的中國共產(chǎn)黨各級紀(jì)律檢查委員會，是黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)。在整套反腐體系中，它是發(fā)揮組織協(xié)調(diào)作用（并非決策作用）的關(guān)鍵部門。

紀(jì)委的監(jiān)督對象自然是黨員，承擔(dān)的經(jīng)常性工作包括：對黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，查處違犯黨紀(jì)的案件，受理黨員的控告和申訴，保障黨員的權(quán)利。

紀(jì)委并非獨(dú)立機(jī)構(gòu)。中紀(jì)委在黨的中央委員會領(lǐng)導(dǎo)下工作。地方各級紀(jì)委則要接受雙重領(lǐng)導(dǎo)：一是同級黨委會，二是上級紀(jì)委。有研究者建議加強(qiáng)紀(jì)委垂直領(lǐng)導(dǎo)，甚至將紀(jì)委直接改為僅由上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)。

在加強(qiáng)紀(jì)委獨(dú)立性方面，目前已經(jīng)有了一些創(chuàng)新。例如，中紀(jì)委向各部委、各國有企業(yè)等派駐紀(jì)檢組，并逐步實(shí)現(xiàn)了對派駐機(jī)關(guān)的統(tǒng)一管理，增強(qiáng)了紀(jì)委派駐機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立性。

又如，中央和省級紀(jì)委都建立了巡視制度，巡視組對上級黨委負(fù)責(zé)，對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督，這樣便打破了同級監(jiān)督中的利害關(guān)系顧慮，也消除了上級對下級進(jìn)行監(jiān)督的信息梗塞。

政府監(jiān)察機(jī)關(guān)

在中央一級，國務(wù)院組成部門中設(shè)有監(jiān)察部；在省級和市、縣級政府，分別設(shè)有監(jiān)察廳和監(jiān)察局。

在目前這套體系中，紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)是“連體兒”。從中央到地方，紀(jì)委和監(jiān)察機(jī)關(guān)都采取了“合署辦公”的方式，用一套工作機(jī)構(gòu)、兩個機(jī)構(gòu)名稱，履行兩種職能。

紀(jì)委監(jiān)督黨員，監(jiān)察機(jī)關(guān)則監(jiān)察行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)不能監(jiān)察黨的機(jī)關(guān)，人大、政協(xié)機(jī)關(guān)，審判、檢察機(jī)關(guān)，及上述機(jī)關(guān)公務(wù)員。

審計機(jī)關(guān)

審計機(jī)關(guān)是對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域腐敗的預(yù)防和懲處中不可或缺的一環(huán)。審計機(jī)關(guān)主要工作對象是機(jī)構(gòu)的財務(wù)收支，包括國務(wù)院各部門、地方各級政府及其部門、國有金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)事業(yè)單位等。此外，國家機(jī)關(guān)等單位的主要負(fù)責(zé)人個人也是審計的對象。

和紀(jì)委一樣，審計機(jī)關(guān)也實(shí)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，同時對本級政府和上級審計機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報告工作，審計業(yè)務(wù)以上級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。

與紀(jì)委系統(tǒng)類似，審計系統(tǒng)為增強(qiáng)獨(dú)立性，也進(jìn)行了垂直監(jiān)督的嘗試，例如向地方派出“特派辦”。

預(yù)防腐敗局

國家預(yù)防腐敗局成立至今僅有六年時間，和監(jiān)察部合署辦公。它的職責(zé)是統(tǒng)籌全國的預(yù)防腐敗工作，并負(fù)責(zé)預(yù)防腐敗的國際合作和技術(shù)援助。

除中央層面外，預(yù)防腐敗局僅在部分省份成立。成立時，往往也使用在該省監(jiān)察廳“加掛牌子”的方式。

國家司法機(jī)關(guān)

在本體系中，對腐敗行為的懲治，最終要依賴法院和檢察院這兩大司法機(jī)關(guān)來實(shí)現(xiàn)——法院和檢察院也被稱為“兩院”，與政府的“一府”并稱。

其他

公安、金融等其他有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)是相對處于外圍但重要的組成部分，它們在自身職責(zé)范圍內(nèi)，依法承擔(dān)反腐敗和廉政建設(shè)的相關(guān)工作。

總體來看，本體系涵蓋的腐敗治理主體堪稱豐富，但這亦有可能帶來龐雜、低效、相互沖突等副作用。在本體系的運(yùn)行過程中，一直有疑問：為何如此眾多的部門都難以堵住腐敗？中國社科院研究員辛向陽的觀點(diǎn)是，雖然制度很多，但制度內(nèi)部以及制度之間的嚴(yán)密性不夠，且制度執(zhí)行不徹底，導(dǎo)致貪腐人員很容易“繞著制度漏洞走”。

上述反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性也是本體系發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。在香港，一個獨(dú)立機(jī)構(gòu)廉政公署就成為腐敗的防火墻。北京航空航天大學(xué)教授任建明認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急是保證反腐機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和充分授權(quán)。另外，人大未被納入本體系的主體結(jié)構(gòu)中，亦被一些研究者視為缺憾。

工作流程

教育

當(dāng)一名公務(wù)員剛進(jìn)入體制，或一名官員新任職的時候，他們一般都會被安排接受包括黨風(fēng)廉政教育課程在內(nèi)的培訓(xùn)。當(dāng)他在仕途上繼續(xù)前行時，還會在各級黨校、行政學(xué)院和其他干部培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，不斷接受反腐教育——這是因?yàn)?，廉潔從政教育已?jīng)被普遍納入教學(xué)計劃，成為各級領(lǐng)導(dǎo)干部的必修課。

在一些地方，領(lǐng)導(dǎo)干部選拔前還要進(jìn)行廉政法律法規(guī)考試，任用前要進(jìn)行“廉政談話”。

監(jiān)督

黨內(nèi)監(jiān)督。包括10項制度：集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監(jiān)督、詢問和質(zhì)詢、罷免或撤換要求及處理。

人大監(jiān)督。包括詢問、質(zhì)詢、執(zhí)法檢查、聽取和審議有關(guān)部門工作報告以及預(yù)算審查等。

政府內(nèi)部監(jiān)督。包括上級對下級、政府對部門、行政首長對工作人員的層級監(jiān)督，以及監(jiān)察、審計等專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

政協(xié)民主監(jiān)督。包括召開會議、提交提案、組織委員視察、開展民主評議等。

司法監(jiān)督。包括上級法院對下級法院的監(jiān)督，法院通過審理行政案件對政府行為的審查，以及檢察院對訴訟活動的法律監(jiān)督和對國家工作人員職務(wù)犯罪行為的監(jiān)督。

公民監(jiān)督。包括對國家機(jī)關(guān)和國家工作人員提出批評、建議、申訴、控告或者檢舉，渠道包括信訪機(jī)構(gòu)、舉報電話、舉報網(wǎng)站等。

輿論監(jiān)督。新聞媒體披露各種不正之風(fēng)和黨政機(jī)關(guān)及其工作人員中的違法違紀(jì)問題。

信息公開。包括政務(wù)公開、廠務(wù)公開、村務(wù)公開和公共企事業(yè)單位辦事公開等。

本體系中人大、政協(xié)的監(jiān)督，亦存在可以提升的空間。中央編譯局反腐學(xué)者何增科認(rèn)為，人大、政協(xié)既要接受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)，又在編制和經(jīng)費(fèi)等問題上受制于同級政府，難以實(shí)施有效監(jiān)督。

懲治

最常見的是，紀(jì)委在通過各種監(jiān)督途徑掌握黨員違紀(jì)線索后，展開調(diào)查。最經(jīng)常被提及的是“雙規(guī)”，即“要求有關(guān)人員在規(guī)定時間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”。

“雙規(guī)”并非司法程序，僅由縣級以上紀(jì)檢部門使用，且有較為嚴(yán)格的啟動程序。

與“雙規(guī)”相對應(yīng)的是“雙指”：“責(zé)令有違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時間、地點(diǎn)對調(diào)查事項涉及的問題做出解釋和說明”?！半p指”由監(jiān)察機(jī)關(guān)使用，對象是涉嫌違反紀(jì)律的公務(wù)人員，基本是中共黨外人士。

公安、審計、行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、法院、檢察院也可以成為懲治模式的啟動者。

懲治功能的發(fā)揮，最重要的依然是獨(dú)立性和法治保障的問題。

以審計機(jī)關(guān)為例，在雙重管理制度下，各級審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)均由地方政府任免、經(jīng)費(fèi)由地方財政供給。審計發(fā)現(xiàn)問題時，就不得不考慮本級政府意見，可能難以運(yùn)行懲治流程。