財(cái)政的無奈錯位

朱靜

提到“突擊花錢”，好多財(cái)政主官們都會告訴記者，這是個再正常不過的現(xiàn)象，只是用詞難聽了些。一些財(cái)政廳長和記者悉數(shù)了年底“突擊花錢”的幾個原委，記者把它們概括成幾個“錯位”并加以解釋。因?yàn)榫褪沁@幾個“錯位”，讓資金支出每逢年關(guān)就“火”一把。

體系錯位

先從客觀的管理體制上來看，一位財(cái)政廳長告訴記者，我們國家每年的預(yù)算執(zhí)行是從1月1號到12月31號，但是行政決策體制是在3月份的全國人民代表大會召開之后。因?yàn)橐鹊饺珖舜笳匍_后，才能確定明年政府的工作重心和工作重點(diǎn)。所以每年的1月份到3月份的時候我們的預(yù)算是沒辦法支出的，因?yàn)樵S多大的預(yù)算和項(xiàng)目全國人民代表大會還沒有通過，不能形成支出。他說：“我們財(cái)政只能把一些基本的支出，如工資和基本的運(yùn)轉(zhuǎn)資金，安排在1月份支出去，3月份全國人民代表大會開了以后，我們把預(yù)算通知發(fā)給各預(yù)算單位，于是每年各單位接到預(yù)算安排通知的時候已經(jīng)是4月份了。然后在有多少錢辦多少事的原則下，單位開始組織項(xiàng)目的申報，項(xiàng)目評審，最后項(xiàng)目在下達(dá)時已經(jīng)是八九月份了，等到預(yù)算真正開始用的時候差不多是10月份以后了。我們的預(yù)算支出，實(shí)際上是預(yù)算編制體系和我們行政管理決策體系中的體系錯位。”

根據(jù)這種體系錯位，客觀上形成了年底的支出高峰。當(dāng)然這種體系錯位也會連帶出年底的一些正常性支出。“這些正常的支出也要提一下”，這位廳長接著說，“雖然我們的預(yù)算是按年度編制的，一年一年卡得很死，但整個經(jīng)濟(jì)活動是一個連續(xù)的過程，不可能到年底就收尾了，明年再從頭來。所以許多項(xiàng)目下半年才開始實(shí)施，那么這筆支出一定是跨年度的。還有是每年很多的年度考核和年度評審的資金，這需要到年底才下發(fā)出去，這是很正常的現(xiàn)象，比如第13個月的工資，困難群體的補(bǔ)助，對人員的考核?！?/p>

客觀錯位

除此之外，還有地域方面的原因和轉(zhuǎn)移支付的原因。進(jìn)而，也就形成了地域環(huán)境的錯位與轉(zhuǎn)移支付的錯位。先來談?wù)劦赜颦h(huán)境的錯位，一位南部某省負(fù)責(zé)預(yù)算的處長告訴記者，各個地方的情況是不一樣的。眾所周知，每逢入夏，南方就多雨季，他們省從10月份到來年的5月份前，是旱季，雨水少，是搞基礎(chǔ)建設(shè)的好季節(jié)，這是大量施工高峰期的季節(jié)，它的支出肯定是跨年度的。于是，形成大量的支出是在10月份到次年的5月份之間，這是支出高峰。等到7月份以后，雨季來臨，就無法施工了。所以不同的地方就有不同的季節(jié)性。這是一個環(huán)境因素的錯位。

另外在在轉(zhuǎn)移支付的錯位中，也有這樣的因素在里面。因?yàn)槲鞑康胤綄χ醒氲闹С鲆蕾囆员容^強(qiáng)，大量的專項(xiàng)資金都需要用中央的轉(zhuǎn)移支付，雖然現(xiàn)在從管理體制上總在強(qiáng)調(diào)要減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大一般性轉(zhuǎn)移支付。因?yàn)榧哟笠话阈赞D(zhuǎn)移支付，地方就可以統(tǒng)籌自己的財(cái)力。把資金用到自己最需要用的地方。但這位處長也表示，實(shí)際這兩年，一般性轉(zhuǎn)移支付增加的速度跟不上專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增加的速度。也就是說，財(cái)政部把專項(xiàng)資金劃撥給各個部委，各大部委掌握著大量的專項(xiàng)資金，然后再由各個部委一級一級往下走，整個過程是非常慢的。從人大審批到各部委項(xiàng)目評審再到批準(zhǔn)，等這些工作都做完，已經(jīng)是9月份了，再等到這些資金撥下來后就是11月份了。地域環(huán)境的錯位和轉(zhuǎn)移支付的錯位，構(gòu)成了客觀條件的錯位?？陀^條件如此，財(cái)政也很無奈。

規(guī)則錯位

中國人做事講究游戲規(guī)則，上述處長說，那些部門都把財(cái)政的體制吃透了，很會利用規(guī)則，部門某個項(xiàng)目明明是500萬能完成，就給你報1000萬，因?yàn)橹李A(yù)算到了財(cái)政部門就會砍掉一半。部門就等著看財(cái)政最后拿多少錢，你財(cái)政給我多少錢，我就辦多少事。對部門來講，就是要拿到資金后才考慮這個項(xiàng)目。而不是在編制預(yù)算的時候，就去考慮到底要做哪些方面事情，需要哪些環(huán)節(jié)和措施，這些環(huán)節(jié)和措施到底需要多少錢。如此的游戲規(guī)則，就造成了資金申報與項(xiàng)目安排的前后錯位。

這種錯位的前身就是預(yù)算編制不細(xì)，從年初的預(yù)算編制開始就沒有一個有效的規(guī)劃控制系統(tǒng)，里面是不實(shí)在的花架子。在國外，類似的預(yù)算申報是需要很長的過程，要有半年多的時間來討論，具體到這個項(xiàng)目的每一個環(huán)節(jié)，執(zhí)行中的每一個可能性，有沒有效益，不斷的論證，不斷的逼迫部門把項(xiàng)目做更好的完善。一旦項(xiàng)目批付，那每個預(yù)算局就根本不再管理預(yù)算的執(zhí)行，因?yàn)橛小额A(yù)算法》的制約。這位處長說：“想想我們的單位部門，又有多少是拿到錢以后才去想規(guī)劃，做方案的？我們的預(yù)算執(zhí)行起來能不慢嗎？”

背道而馳

從體系錯位到客觀條件的錯位再到規(guī)則的前后錯位，一個又一個的錯位就造成了年底的“燒錢現(xiàn)象”，當(dāng)然這里包括真象和假象。財(cái)政只是想從制度上去約束部門，只是想督促預(yù)算的進(jìn)度，但想法和現(xiàn)實(shí)背道而馳。上述處長說：“我們僅僅強(qiáng)調(diào)支出進(jìn)度，但預(yù)算執(zhí)行在客觀因素上有制約，我們花錢不能不負(fù)責(zé)任。現(xiàn)在并且以后都要在確保資金安全的前提下，去強(qiáng)調(diào)支出進(jìn)度。首先是要做到確保資金的安全和有效，明明知道這個項(xiàng)目在這個時候撥下去不能用，還要強(qiáng)調(diào)支出進(jìn)度，把錢撥付給部門，這是不負(fù)責(zé)任的，也是不合理的?！?/p>

從上述的幾大錯位來看，事情的核心無非就是一個，財(cái)政是按預(yù)算進(jìn)度去監(jiān)督部門的執(zhí)行情況，而部門在這種執(zhí)行的壓力下，必須趕緊花錢，否則明年自己的預(yù)算將受到影響。其實(shí)財(cái)政本意是好的，想讓部門加快支出，但強(qiáng)調(diào)快而不強(qiáng)調(diào)好，就會要形成怪圈，產(chǎn)生了制度上的倒逼。

這種“倒逼”機(jī)制，加快了國庫集中支付制度的改革。一位財(cái)政廳長告訴記者，現(xiàn)在財(cái)政實(shí)行國庫集中支付管理，錢在國庫里面，部門需要時給他支出，不需要的時候錢仍在國庫里面。并且在會計(jì)核算里面形成一個額度金，這個額度金的處理涉及到各個國庫會計(jì)賬目上的處理。部門要是處理好這個額度金就是單位資金花得好，確保了支出效益；處理不好，就和我們的目標(biāo)背道而馳。