美麗中國戰(zhàn)略的內(nèi)涵、緣起及實(shí)施路徑探討

張 偉

(濟(jì)南大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心，山東濟(jì)南250022)

美麗中國戰(zhàn)略的內(nèi)涵、緣起及實(shí)施路徑探討

張 偉

(濟(jì)南大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心，山東濟(jì)南250022)

美麗中國戰(zhàn)略是在中國建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵時(shí)期提出的，體現(xiàn)了中國現(xiàn)階段發(fā)展理念和發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變。美麗中國戰(zhàn)略是中國響應(yīng)國際社會(huì)呼吁的主動(dòng)行動(dòng)，是中國推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的重要手段，是中國處理人與自然關(guān)系的正確抉擇，是滿足中國人民生態(tài)需要的重大決策。實(shí)施美麗中國戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)遵循以下路徑：一是建立促進(jìn)生態(tài)文明的體制與機(jī)制;二是完善綠色經(jīng)濟(jì)政策和技術(shù)創(chuàng)新政策;三是廣泛開拓生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目融資渠道，大力提高生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目投資效率;四是完善有關(guān)法律，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管、執(zhí)法及社會(huì)監(jiān)督。

美麗中國戰(zhàn)略;生態(tài)文明;環(huán)境保護(hù);綠色經(jīng)濟(jì);經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型;環(huán)境政策

黨的十八大報(bào)告指出，“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”［1］。在這段論述中，首次提出“美麗中國”一詞，并且指出了建設(shè)美麗中國的目的是，“給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”［1］。美麗中國戰(zhàn)略的提出，是我們黨使用具有詩意的語言對(duì)執(zhí)政實(shí)踐的高度概括和對(duì)未來發(fā)展前景的形象化表達(dá)。它進(jìn)一步完善了“以人為本”的執(zhí)政理念，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)政視野從經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)到生態(tài)系統(tǒng)的重大開拓。當(dāng)前，隨著生活水平的不斷改善，人民群眾對(duì)良好生存環(huán)境的要求越來越高。這就使得環(huán)境現(xiàn)狀與人們不斷提高的環(huán)境訴求之間的矛盾日益突出，環(huán)境群體性事件頻發(fā)，使得環(huán)境問題仍然成為威脅人體健康、公共安全和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素之一［2］。而要解決環(huán)境污染問題，就必須在治理環(huán)境污染的同時(shí)，從宏觀角度、從全局角度考慮環(huán)境保護(hù)，致力建設(shè)生態(tài)文明。作為建設(shè)生態(tài)文明的重要步驟，美麗中國戰(zhàn)略的提出是很有必要的，也是非常及時(shí)的。

一、美麗中國戰(zhàn)略的內(nèi)涵

美麗中國戰(zhàn)略是在中國建設(shè)生態(tài)文明的關(guān)鍵時(shí)期提出的。該戰(zhàn)略是對(duì)“既要金山銀山，也要綠水青山”目標(biāo)的追求，同時(shí)又是對(duì)長期“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境”行為偏差的一種調(diào)整?；谶@種背景，可以看出，美麗中國戰(zhàn)略是與生態(tài)環(huán)境保護(hù)密不可分的。

畢竟，良好的生態(tài)環(huán)境既是人類賴以生存的自然基礎(chǔ)，又是經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的物質(zhì)源泉［3］。環(huán)境保護(hù)是美麗中國建設(shè)的著力點(diǎn)。要為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，關(guān)鍵要在環(huán)境保護(hù)上取得突破性進(jìn)展［4］。生態(tài)危機(jī)就是人性的危機(jī)，生態(tài)失衡是人的本性失衡的體現(xiàn)。特別是在世界全球化的今天，我們更應(yīng)該在全人類的立場上看待生態(tài)問題［5］。但是，應(yīng)當(dāng)看到，生態(tài)環(huán)境保護(hù)不是美麗中國戰(zhàn)略的全部，美麗中國戰(zhàn)略還應(yīng)有更加深刻的內(nèi)涵，即生態(tài)環(huán)境保護(hù)背后的發(fā)展理念和發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變。

目前，我們面臨許多紛繁復(fù)雜的問題，要解決這些問題，必須明確我們現(xiàn)階段發(fā)展是為了什么，現(xiàn)階段如何發(fā)展。美麗中國戰(zhàn)略告訴我們，現(xiàn)階段發(fā)展是為了滿足人民不斷增長的需要，包括物質(zhì)產(chǎn)品的需要、文化產(chǎn)品的需要和生態(tài)產(chǎn)品的需要等。在物質(zhì)產(chǎn)品需要和文化產(chǎn)品需要基本能夠得到滿足的情況下，生態(tài)產(chǎn)品需要的滿足應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?。既然如此，現(xiàn)階段發(fā)展就有必要通過采取集約、循環(huán)、低碳的發(fā)展方式和綠色、節(jié)約的消費(fèi)模式提升全社會(huì)的生態(tài)文明程度，使人類的各項(xiàng)活動(dòng)保持在資源、環(huán)境可以容納的范圍內(nèi)，走經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的科學(xué)發(fā)展道路。

美麗中國戰(zhàn)略的一個(gè)顯著特征是強(qiáng)調(diào)“以自然為本”與“以人為本”的結(jié)合。如果單純從學(xué)術(shù)爭鳴角度來看，“以人為本”命題的成立是有條件的，“以人為本”在一定意義上只有相對(duì)于“以物為本”才是成立和正確的［6］。對(duì)于經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)，“以人為本”是必需的。人是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)中最基本、最能動(dòng)的要素，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還是社會(huì)發(fā)展，歸根結(jié)底是為了人的全面發(fā)展?！耙匀藶楸尽斌w現(xiàn)了人力資本的價(jià)值，對(duì)于扭轉(zhuǎn)長期過于重視物力資本而輕視人力資本的局面，對(duì)于調(diào)動(dòng)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，對(duì)于改善民生問題、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正等均具有重要意義。

但是，對(duì)于生態(tài)系統(tǒng)，只強(qiáng)調(diào)“以人為本”就不夠了，還需要強(qiáng)調(diào)“以自然為本”。否則，有些人就可能產(chǎn)生與“人類中心主義”等同的誤解，造成人與自然的對(duì)立?！叭祟愔行闹髁x”主張?jiān)谌伺c自然的相互作用中將人類的利益置于首要的地位，把自然界作為人類征服和索取的對(duì)象，從而導(dǎo)致資源被過度開發(fā)、環(huán)境被肆意破壞等問題。“以自然為本”，是以自然為中心，主張人類尊重自然，與自然和諧相處，在生產(chǎn)和生活中盡量減輕對(duì)自然的破壞。對(duì)此，恩格斯曾經(jīng)指出，“人本身是自然界的產(chǎn)物，是在自己所處的環(huán)境中，并且與這個(gè)環(huán)境一起發(fā)展起來的”［7］(P374-375)。繼而又指出，“我們不要過分陶醉于我們對(duì)自然界的勝利。對(duì)于每一次這樣的勝利，自然界都報(bào)復(fù)了我們”［8］(P519)。所以，美麗中國戰(zhàn)略的提出，是對(duì)“以人為本”治國理念的完善。

二、美麗中國戰(zhàn)略的緣起

美麗中國戰(zhàn)略的提出，是圍繞“發(fā)展是硬道理”的主線展開的。從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，到科學(xué)發(fā)展觀、生態(tài)文明戰(zhàn)略，進(jìn)而到美麗中國戰(zhàn)略，體現(xiàn)了我們黨在發(fā)展認(rèn)識(shí)上的升華。同時(shí)，也是我們黨對(duì)中國特色社會(huì)主義總體布局的新認(rèn)識(shí)、新成果，彰顯了中國人民對(duì)子孫后代負(fù)責(zé)、對(duì)世界各國負(fù)責(zé)的決心和信心。

(一)美麗中國戰(zhàn)略是中國響應(yīng)國際社會(huì)呼吁的主動(dòng)行動(dòng)

自20世紀(jì)60年代人類生態(tài)環(huán)境意識(shí)開始覺醒以來，國際社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)，以1972年聯(lián)合國首次人類環(huán)境會(huì)議、1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)、2002年可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議以及2012年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會(huì)為標(biāo)志，發(fā)生了四次歷史性飛躍［9］。這為我們建設(shè)美麗中國提供了新鮮觀念和學(xué)習(xí)借鑒。

與其同時(shí)，作為環(huán)境保護(hù)重要內(nèi)容的氣候變化得到了國際社會(huì)的高度重視。18世紀(jì)中葉以來，全球氣候正經(jīng)歷一次以變暖為主要特征的顯著變化。進(jìn)入21世紀(jì)，變暖的趨勢(shì)還在加劇，并且對(duì)人類的不利影響日益顯現(xiàn)，如海平面上升、生態(tài)環(huán)境惡化、臺(tái)風(fēng)肆虐、熱浪頻襲、干旱洪澇此起彼伏、極端氣候事件頻發(fā)等，其中對(duì)廣大發(fā)展中國家的不利影響尤為嚴(yán)重。這是人類在21世紀(jì)面臨的一大挑戰(zhàn)，直接關(guān)系到人類的生存和各國的利益，還關(guān)系到世界的公平和正義［10］。盡管中國不是溫室氣體減排義務(wù)國家，但經(jīng)過多年的努力，中國在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上已經(jīng)做了許多工作，比如，放緩經(jīng)濟(jì)增長速度、降低能源消耗強(qiáng)度、增加節(jié)能減排投入等。建設(shè)美麗中國的提出，是中國在總結(jié)多年來節(jié)能減排經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，配合國際社會(huì)應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)的重要措施。

(二)美麗中國戰(zhàn)略是中國推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的重要手段

改革開放30多年來，中國經(jīng)濟(jì)保持快速增長。但這種增長主要依靠大規(guī)模投資拉動(dòng)、大規(guī)模使用廉價(jià)勞動(dòng)力等，從而付出了沉重的環(huán)境代價(jià)。這顯然是一種典型的“高消耗、低效益、高排放”式的、“以物為本”的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，需要我們認(rèn)真加以反思，我們不能繼續(xù)走大量消耗資源和破壞環(huán)境的傳統(tǒng)工業(yè)化之路，必須依靠自主創(chuàng)新走可持續(xù)發(fā)展之路［11］。

然而，受區(qū)域競爭的外在壓力和擴(kuò)大自身利益內(nèi)在動(dòng)力的雙重驅(qū)使，追求經(jīng)濟(jì)增長速度的思維已經(jīng)在一些地方政府決策者腦海中深深扎根，難以在短期內(nèi)徹底清除?；谶@種背景，一些地方在中央政府的壓力下，開始進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，但一有機(jī)會(huì)，粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式就會(huì)“卷土重來”。另一些地方以“欠發(fā)達(dá)”為由，置中央政府的壓力于不顧，仍然在推行粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

要解決這一問題，必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。明確美麗中國為生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)，可以通過直觀化和通俗化的表達(dá)，獲得全社會(huì)的共識(shí)。通過社會(huì)輿論和監(jiān)督，“倒逼”地方政府決策者放棄粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

同時(shí)，明確美麗中國為生態(tài)文明的建設(shè)目標(biāo)，有利于建立科學(xué)的地方政府績效考核評(píng)估體系，有助于矯正地方政府“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)境”的價(jià)值取向和行為偏好。一要調(diào)整優(yōu)化績效考核指標(biāo)體系，降低經(jīng)濟(jì)增長等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在整個(gè)績效考核指標(biāo)體系中的權(quán)重，增加生態(tài)環(huán)境等非經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在整個(gè)績效考核指標(biāo)體系中的權(quán)重。二要改進(jìn)和創(chuàng)新考核評(píng)估方式，增加考核形式和考核過程的公開性和民主性，將地方政府績效的評(píng)估權(quán)賦予廣大公眾［12］。這種科學(xué)的績效考核評(píng)估體系，能夠調(diào)動(dòng)地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主動(dòng)性和積極性，有利于強(qiáng)化地方政府的環(huán)境保護(hù)職能［12］。

(三)美麗中國戰(zhàn)略是中國處理人與自然關(guān)系的正確抉擇

自然不僅是與人對(duì)立的客觀存在，也是人類的歷史起點(diǎn)和人類生存的現(xiàn)實(shí)規(guī)定，更是人類審美的起點(diǎn)和精神的家園［5］。人類發(fā)展史就是一部文明進(jìn)步史，也是一部人與自然的關(guān)系史。

綜觀人類發(fā)展史，人與自然的關(guān)系經(jīng)歷了人類依賴自然、畏懼自然再到征服自然的變化。在原始文明時(shí)期，人類本身是自然長期進(jìn)化的結(jié)果，始終依存于自然。在農(nóng)業(yè)文明時(shí)期，人們敬畏自然，主張順天應(yīng)時(shí)。到了工業(yè)文明時(shí)期，人們?cè)诟脑熳匀坏哪芰ρ杆僭鰪?qiáng)的同時(shí)，走向了自然的對(duì)立面，宣稱要戰(zhàn)勝和征服自然。這種做法更多地強(qiáng)調(diào)人與自然對(duì)立的狀態(tài)，充滿著“人定勝天”的萬丈豪情，而沒有從生態(tài)文明的意義上去認(rèn)識(shí)自然和善待自然［5］。其結(jié)果必然是，導(dǎo)致對(duì)自然無窮無盡的掠奪，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境日益惡化，不可避免地遭到了自然的懲罰。

事實(shí)表明，我們應(yīng)當(dāng)放棄“人類中心主義”，保持與自然的親和關(guān)系，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。中國作為一個(gè)發(fā)展中的大國，經(jīng)過30多年的改革開放實(shí)踐，已經(jīng)逐步認(rèn)識(shí)到，必須處理好人與自然的關(guān)系，而美麗中國戰(zhàn)略則是處理人與自然關(guān)系的正確抉擇。

(四)美麗中國戰(zhàn)略是滿足中國人民生態(tài)需要的重大決策

人民的需要既包括物質(zhì)需要和精神需要，也包括生態(tài)需要。美是和人類共生的東西，追求美、創(chuàng)造美是人類的本性［15］。從范疇上來看，人民追求美、創(chuàng)造美、享受美好生活既涵蓋物質(zhì)需要和精神需要，也涵蓋生態(tài)需要。其中，對(duì)清潔水、新鮮空氣、安全食品、優(yōu)雅宜居環(huán)境等方面的需要就屬于生態(tài)需要。

按照馬斯洛的需要層次學(xué)說，生態(tài)需要是最基本的需要，所以人民對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需要是最基本的需要，是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)?；仡?0多年的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，中國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力顯著提高，文化產(chǎn)品的生產(chǎn)能力也在迅速提升，而生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力卻呈現(xiàn)出不足的態(tài)勢(shì)，這顯然不符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。

近十多年來，中國不斷推動(dòng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，通過政府職能提升、推行清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)、加大生態(tài)修復(fù)和環(huán)境污染治理力度、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)、倡導(dǎo)生態(tài)文明理念、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)等，使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量具有明顯的改善。但仍然存在一些問題，主要表現(xiàn)在總體污染的趨勢(shì)尚未得到根本性遏制、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的形勢(shì)依然非常嚴(yán)峻。比如，近年來中國水體工業(yè)污染事件頻發(fā)，目前中國一半城市市區(qū)地下水污染嚴(yán)重，57%的地下水監(jiān)測點(diǎn)位水質(zhì)較差甚至極差，近2億農(nóng)村人口喝不上符合標(biāo)準(zhǔn)的飲用水［13］;一些地區(qū)大氣污染嚴(yán)重，二氧化硫、氮氧化物排放總量位居世界第一，二氧化硫、可吸入顆粒物年均濃度是發(fā)達(dá)國家的2-4倍［14］;空氣質(zhì)量下降，尤其是霧霾天氣明顯增多，范圍不斷擴(kuò)大，持續(xù)時(shí)間延長;中國受重金屬污染的耕地面積已達(dá)2 000萬公頃，占全國總耕地面積的1/6，其中，受礦區(qū)污染的土地200萬公頃，石油污染土地約500萬公頃，固體廢棄物堆放污染約5萬公頃，“工業(yè)三廢”污染耕地近1 000萬公頃，污染農(nóng)田面積達(dá)330多萬公頃［15］。這些問題表明，中國現(xiàn)階段的重要任務(wù)，就是滿足人民的生態(tài)需要。所以，美麗中國戰(zhàn)略，是為完成這一任務(wù)而做出的重大決策。

三、美麗中國戰(zhàn)略的實(shí)施路徑

如何實(shí)施美麗中國戰(zhàn)略?根據(jù)黨的十八大報(bào)告提出的要求，結(jié)合中國現(xiàn)階段存在的問題，筆者認(rèn)為，實(shí)施美麗中國戰(zhàn)略應(yīng)當(dāng)遵循以下路徑:一是建立促進(jìn)生態(tài)文明的體制與機(jī)制;二是完善綠色經(jīng)濟(jì)政策和技術(shù)創(chuàng)新政策;三是廣泛開拓生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目融資渠道，大力提高生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目投資效率;四是完善有關(guān)法律，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管、執(zhí)法及社會(huì)監(jiān)督。

(一)建立促進(jìn)生態(tài)文明的體制與機(jī)制

首先，需要做好生態(tài)文明的頂層設(shè)計(jì)，完善推行生態(tài)文明的經(jīng)濟(jì)體制。比如，建立促進(jìn)生態(tài)文明的高層領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)、能源、林業(yè)、水利、國土資源等部門的力量，形成推行生態(tài)文明的決策、執(zhí)行、監(jiān)督體制。

其次，形成有利于推行生態(tài)文明的導(dǎo)向。需要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入政府部門的評(píng)價(jià)考核體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的用人機(jī)制和獎(jiǎng)懲機(jī)制。同時(shí)，建立國土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善耕地保護(hù)制度、資源節(jié)約制度、能源節(jié)約制度和環(huán)境損害賠償制度，健全資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。通過價(jià)格改革和稅費(fèi)改革，使各種資源性產(chǎn)品能夠反映市場供求、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，能夠體現(xiàn)其應(yīng)有的價(jià)值。

第三，加快資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度改革，建立邊界清晰、權(quán)能健全、流轉(zhuǎn)順暢的資源和環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度。應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造條件推進(jìn)水權(quán)交易、排污權(quán)交易、碳排放權(quán)交易、能耗權(quán)交易、資源開發(fā)權(quán)交易等綠色產(chǎn)權(quán)交易形式，促進(jìn)資源的合理使用，促進(jìn)資源、能源的節(jié)約與污染的減排。

(二)完善綠色經(jīng)濟(jì)政策和技術(shù)創(chuàng)新政策

在完善綠色經(jīng)濟(jì)政策方面，“十一五”時(shí)期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要依靠污染物總量控制、流域限批等行政管制手段，綠色經(jīng)濟(jì)政策所起的作用較小?！笆濉睍r(shí)期，要加快完善綠色經(jīng)濟(jì)政策。

一是完善綠色財(cái)政支出政策。要加大財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的預(yù)算支出，使其增長水平能夠滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。加大財(cái)政對(duì)推廣高效節(jié)能與新能源產(chǎn)品、環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品等的獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)貼力度，發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用。

二是完善綠色稅收政策。積極推進(jìn)資源稅費(fèi)改革，將原油、天然氣和煤炭資源稅計(jì)征辦法由從量征收改為從價(jià)征收并適當(dāng)提高稅負(fù)水平。穩(wěn)定落實(shí)資源綜合利用和可再生能源發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策，取締礦產(chǎn)資源、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境污染治理等領(lǐng)域的不合理收費(fèi)項(xiàng)目。適時(shí)開征環(huán)境保護(hù)稅，并逐步擴(kuò)大征收范圍。

三是完善綠色投融資政策。健全綠色貸款政策，鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)探索適合生態(tài)環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)的貸款方式，建立綠色風(fēng)險(xiǎn)貸款基金和準(zhǔn)備金。健全綠色證券政策，規(guī)范上市公司環(huán)境保護(hù)核查和督察制度，促使上市公司加強(qiáng)環(huán)境管理。健全綠色投資政策，引導(dǎo)各類創(chuàng)業(yè)投資公司、信托投資公司、股權(quán)投資基金向生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域投資。健全綠色保險(xiǎn)政策，在高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)強(qiáng)制推行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。

四是完善綠色價(jià)格政策。應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)脫硫電價(jià)政策，研究制定燃煤電廠煙氣脫硝脫汞電價(jià)政策。進(jìn)一步完善污水處理收費(fèi)政策和垃圾處理收費(fèi)政策，使其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)能夠彌補(bǔ)企業(yè)的全部運(yùn)營成本。

在完善綠色技術(shù)創(chuàng)新政策方面，綜合對(duì)外開放戰(zhàn)略和自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的要求，我們既要堅(jiān)持走中國特色的自主創(chuàng)新道路，又要從全球的角度謀劃和推動(dòng)創(chuàng)新。為此，一方面應(yīng)當(dāng)在自身具有優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域進(jìn)行原始創(chuàng)新或集成創(chuàng)新，另一方面應(yīng)當(dāng)在缺乏優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域進(jìn)行引進(jìn)—消化—吸收—再創(chuàng)新。中國綠色技術(shù)研發(fā)起步較晚，知識(shí)積累不足，尤其是綠色技術(shù)投資較大、風(fēng)險(xiǎn)較高，在多數(shù)領(lǐng)域不具備進(jìn)行原始創(chuàng)新的條件。所以，必須重視外商投資綠色技術(shù)的溢出和消化吸收，這也是提升中國綠色創(chuàng)新能力的一個(gè)途徑。要促使外商投資綠色技術(shù)的溢出，必須加大環(huán)境規(guī)制力度和技術(shù)溢出規(guī)制力度。通過組合規(guī)制，增強(qiáng)中國綠色創(chuàng)新能力的知識(shí)基礎(chǔ)、資本基礎(chǔ)、機(jī)制基礎(chǔ)和服務(wù)基礎(chǔ)［16］。從增強(qiáng)東道國綠色創(chuàng)新能力角度看，采用強(qiáng)環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)制、強(qiáng)技術(shù)溢出規(guī)制組合最優(yōu)。但是，東道國還應(yīng)考慮強(qiáng)環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)制與強(qiáng)技術(shù)溢出規(guī)制對(duì)外商投資流向的影響。如果強(qiáng)環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)制和強(qiáng)技術(shù)溢出規(guī)制分別對(duì)外商投資流向影響較大，就只能考慮采用中環(huán)境準(zhǔn)入規(guī)制、中技術(shù)溢出規(guī)制組合［17］。從理論上來看，外商投資的進(jìn)入可以通過技術(shù)擴(kuò)散增強(qiáng)當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)新能力，進(jìn)而提升受資區(qū)域的環(huán)境效率。但實(shí)證研究表明，這一作用尚不明顯，需要采取加大規(guī)制力度、增強(qiáng)本土企業(yè)研發(fā)能力等措施加以推動(dòng)［18］。

(三)廣泛開拓生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目融資渠道，大力提高生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目投資效率

美麗中國戰(zhàn)略的實(shí)施離不開項(xiàng)目建設(shè)。項(xiàng)目建設(shè)的資金除政府供給少部分外，其余還需要通過市場化融資來解決。目前需要政府向生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目提供必要的補(bǔ)貼和合理的定價(jià)方式，使生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目具備市場化融資的條件。

在貸款融資方面，需要加強(qiáng)信用擔(dān)保體系建設(shè)，形成政策性擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保合理分工的生態(tài)環(huán)境擔(dān)保格局。政策性銀行和國有商業(yè)銀行作為政府全資或控股的金融機(jī)構(gòu)，在生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目融資中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主動(dòng)和示范作用［19］。政府部門可以通過宣傳和引導(dǎo)，增強(qiáng)股份制商業(yè)銀行的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，促使其向生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目提供融資服務(wù)。

在股權(quán)融資方面，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目可以通過定向募集股份、國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公私合作(PPP)、私人主動(dòng)融資(PFI)等方式，引進(jìn)國內(nèi)各類資本和外商資本。對(duì)于符合要求的生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目，可以爭取進(jìn)入國內(nèi)外證券市場公開發(fā)行股票(IPO)，利用龐大的社會(huì)資金彌補(bǔ)自身的資金不足問題［20］。積極發(fā)展綠色創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)現(xiàn)有的創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)向生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目投資［19］。

在其他融資方面，生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目還可以通過特種國債(碳國債)、專項(xiàng)市政債券(水治理市政債券)、企業(yè)債券、金融債券、資產(chǎn)證券化(ABS)、專項(xiàng)彩票(生態(tài)彩票)、綠色信托、節(jié)能服務(wù)、污染治理服務(wù)等方式，并不斷創(chuàng)新融資方式，解決生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的融資困難。

提高生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目投資效率非常重要。因?yàn)槿绻Y本不能得到有效利用，將會(huì)直接降低生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的經(jīng)營效益，同時(shí)也不符合資源節(jié)約的生態(tài)文明原則［21］。面對(duì)許多生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目低效運(yùn)行、投資浪費(fèi)嚴(yán)重等問題，應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)有力的措施加以解決。一是明晰國有投資的產(chǎn)權(quán)，縮短國有投資的委托—代理鏈條，建立國有投資的考核制度、審計(jì)制度和責(zé)任追究制度，落實(shí)國有投資者和管理者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。二是借助先進(jìn)的計(jì)量分析手段和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，通過精細(xì)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，提高決策的成功率。同時(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，實(shí)施全過程的信息管理，提升生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目的信息化水平。三是加強(qiáng)項(xiàng)目管理。采用嚴(yán)格的制度、先進(jìn)的工程建設(shè)方法、工程進(jìn)度管理方法和工程成本管理方法，對(duì)建設(shè)周期和工程造價(jià)進(jìn)行嚴(yán)格控制，縮短建設(shè)周期，降低建設(shè)成本。

(四)完善有關(guān)法律，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管、執(zhí)法及社會(huì)監(jiān)督

如果未來仍然是霧霾彌漫、垃圾圍城、工業(yè)廢水亂排等，美麗中國戰(zhàn)略就是一句空談。我們不能以破壞人居生活環(huán)境為代價(jià)擴(kuò)大政績，更不能犧牲幾代人的健康去換取經(jīng)濟(jì)的所謂“高增長”。所以，必須完善有關(guān)法律，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管、執(zhí)法及社會(huì)監(jiān)督。

首先，完善相關(guān)法律。應(yīng)修訂《環(huán)境保護(hù)法》，并使之上升為基本法，賦予環(huán)境管理部門必要的執(zhí)法權(quán)，賦予公益團(tuán)體環(huán)境訴訟的資格，必要時(shí)可以建立環(huán)境法庭和環(huán)境警察隊(duì)伍。通過完善法律，建立環(huán)境問責(zé)體系，明確地方政府首長是環(huán)境保護(hù)的第一責(zé)任人，明確地方環(huán)境管理部門、污染制造企業(yè)和資金提供者等的環(huán)境責(zé)任。在發(fā)生污染問題時(shí)，同時(shí)進(jìn)行地方政府、地方環(huán)境管理部門、污染制造企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的四方問責(zé)。

其次，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管和執(zhí)法。在環(huán)境保護(hù)監(jiān)管方面，應(yīng)在擴(kuò)充機(jī)構(gòu)、增加人員、更新設(shè)備的基礎(chǔ)上，采取定期檢查、不定期檢查與暗訪相結(jié)合、全面檢查與隨機(jī)抽查相結(jié)合、白天檢查與夜晚檢查相結(jié)合等方式對(duì)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。通過增加監(jiān)管頻次和加大監(jiān)管力度，徹底改變環(huán)境監(jiān)管不力的現(xiàn)狀。在環(huán)境保護(hù)執(zhí)法方面，應(yīng)明確“人民健康是第一民生”、“誰破壞誰擔(dān)責(zé)”和“治亂用重典”的原則，借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，讓破壞生態(tài)環(huán)境者付出高昂的代價(jià)，以儆效尤。針對(duì)一些地方為了短期的經(jīng)濟(jì)利益，要求環(huán)境管理部門對(duì)環(huán)境污染置若罔聞的現(xiàn)象，必須嚴(yán)肅處理。對(duì)于不能履行職能的環(huán)境管理部門，必須追究負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任。對(duì)于制造污染的企業(yè)經(jīng)營者，除對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)制裁、刑事制裁外，還應(yīng)將其制造污染的不良行為記入信用檔案，列為職業(yè)經(jīng)理人市場的永遠(yuǎn)禁入者。對(duì)于違法違規(guī)排放污染物的企業(yè)，不能僅僅“一罰了之”，應(yīng)堅(jiān)決依法給予關(guān)閉，并防止其“改頭換面”再予開工。通過采取多種措施，徹底改變環(huán)境執(zhí)法不力的現(xiàn)狀。

第三，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的社會(huì)監(jiān)督。環(huán)境保護(hù)，僅僅依靠政府的力量是有限的，還要發(fā)揮民間的作用。應(yīng)給予社會(huì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，及時(shí)披露政府掌握的環(huán)境信息，積極推動(dòng)企業(yè)環(huán)境行為信息公開，為社會(huì)公眾監(jiān)督環(huán)境創(chuàng)造條件。環(huán)境非政府組織和環(huán)境公益人士是推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要力量。早在1992年，美國就已有1萬多個(gè)非政府環(huán)境保護(hù)組織，其中10個(gè)最大的組織的成員已有720萬人［22］。近年來，中國環(huán)境非政府組織在環(huán)境保護(hù)中也發(fā)揮了一定的作用。應(yīng)改革傳統(tǒng)的社會(huì)組織管理體制，為環(huán)境非政府組織提供發(fā)展的政策空間;建立環(huán)境管理部門與環(huán)境非政府組織的溝通交流制度，積極聽取他們的意見和建議，主動(dòng)回應(yīng)他們的訴求，不斷加強(qiáng)與他們的合作等，促使其發(fā)揮更大的作用。

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責(zé)任編輯：高文河

F043

A

1671-3842(2013)03-0001-06

10．3969/j．issn．1671-3842．2013．03．01

2013-01-18

張偉(1964-)，男，河南上蔡人，教授，博士，濟(jì)南大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心主任，山東省城市發(fā)展研究基地首席專家，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與環(huán)境政策。

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“低碳城市建設(shè)投融資機(jī)制研究”(10BGL066);國家軟科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目“金融促進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新的理論、實(shí)務(wù)與案例研究”(2010GXS5D228)。