新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的障礙性因素及財(cái)稅對(duì)策

李勇

（天津行政學(xué)院，天津 300191）

在致力于全面建成小康社會(huì)的今天，黨和政府致力于縮小城鄉(xiāng)差距，積極推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中共十六大以來(lái)，得益于強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和政策扶持，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)卓有成效。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布數(shù)據(jù)顯示，2012年末，我國(guó)城鎮(zhèn)人口為71182萬(wàn)人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎剡_(dá)到52．57%，2002年至2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率以平均每年1．35個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展。雖然近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率大幅度提升，但城鎮(zhèn)化原本就是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，并非由農(nóng)村集鎮(zhèn)變成中小城鎮(zhèn)就宣告結(jié)束，更為重要的環(huán)節(jié)集中在城鎮(zhèn)如何更好更科學(xué)的發(fā)展上。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的障礙性因素

與世界發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)還存著一些阻滯新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的障礙性因素，比如建設(shè)資金短缺、籌資渠道不暢以及失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制的不完善等，對(duì)此，學(xué)者們紛紛著文，從不同視角表達(dá)了自己的觀點(diǎn)。

（一）財(cái)政分配體制

研究者們認(rèn)為，現(xiàn)行政府間財(cái)政分配體制，造成基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)等，引發(fā)城鎮(zhèn)化資金緊張，土地依賴癥嚴(yán)重。1994年分稅制改革后，財(cái)政體制上呈現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)不相適應(yīng)的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)沒有地方稅立法權(quán)，缺乏獨(dú)立稅源［1］。現(xiàn)階段，政府間的財(cái)政收入過(guò)度集中在中央和省級(jí)政府，中央對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，省級(jí)政府對(duì)縣、鄉(xiāng)等基層政府的轉(zhuǎn)移支付尚未普遍建立?；鶎诱艘l(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，還要承擔(dān)社會(huì)管理和為民眾提供基本公共服務(wù)的職能［2］。面對(duì)城鎮(zhèn)化帶來(lái)建設(shè)及服務(wù)的雙重壓力，地方政府必然會(huì)捉襟見肘，難以用有限的收入滿足城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)的需求。在這種情形下，土地出讓金便成了城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要資金來(lái)源，“土地財(cái)政”助推了城鎮(zhèn)化建設(shè)，卻為城市化發(fā)展埋下了隱患?！暗貎r(jià)推高房?jī)r(jià)，加劇了房地產(chǎn)的泡沫化，過(guò)度透支了居民消費(fèi)能力。”［3］

（二）融資渠道

城鎮(zhèn)化的建設(shè)不是搭建“空中樓閣”，需要強(qiáng)大的資金支持。研究表明，每增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口，需要基礎(chǔ)設(shè)施投入6萬(wàn)元，城鎮(zhèn)化率每提高1%，需要增加投資4．1%，城鎮(zhèn)地區(qū)每建設(shè)1平方公里，需要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施至少2．5億元［4］。從以上經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)推算，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量資金投入。然而，目前我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)資金仍然依賴以地方財(cái)政為投資主體的傳統(tǒng)投融資體制。有研究者指出，在現(xiàn)有投資體制下，城鎮(zhèn)化資金來(lái)源渠道單一，資金量有限，對(duì)財(cái)政資金依賴性過(guò)強(qiáng)；不能有效吸引非政府資金的投入，融資渠道不暢［5］。另外，現(xiàn)行的一些管理制度不健全，也在一定程度上造成了我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金緊張的局面。中央及省市財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大都要求基層政府配套資金。有研究者援引陜西的實(shí)例指出，“市縣不僅需要按照省級(jí)撥借資金1∶1比例籌集配套資金，而且承擔(dān)著5年后償還省級(jí)借款的任務(wù)，普遍感到還款時(shí)間緊、壓力大”［6］。城鎮(zhèn)化過(guò)程中，不少基層政府叫苦不迭：“不搞項(xiàng)目建設(shè)就沒有資金支持，不自己配套資金就拿不到補(bǔ)助資金；每個(gè)項(xiàng)目都要投入配套資金致使基層財(cái)力捉襟見肘，一些急需建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施難以落實(shí)，大大制約了小城鎮(zhèn)發(fā)展?！保?］

（三）失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程伴隨著大量失地農(nóng)民的出現(xiàn)，失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制的不完善，成為影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程和降低城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要因素。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府以貨幣方式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，這種方式僅僅考慮了眼前利益，而沒有從長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的角度提供可持續(xù)的保障?，F(xiàn)行按年產(chǎn)值計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，難以保障失地農(nóng)民生產(chǎn)生活水平。有研究者指出，三十多年的實(shí)踐證明，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中單一的貨幣化補(bǔ)償嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的利益［8］。失地農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作，卻不能享受城市居民同等的社會(huì)權(quán)利，在就業(yè)、住房、醫(yī)療、子女受教育、養(yǎng)老等方面，得不到與市民同等的待遇，在一定程度成為城鎮(zhèn)穩(wěn)定發(fā)展的隱患?！澳壳巴獬鲛r(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別僅為13．9%、23．6%、16．7%、8．0%和5．6%”［3］。近些年來(lái)，各級(jí)政府致力于建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，出臺(tái)了一系列政策措施，比如，2007年頒行的《物權(quán)法》對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償進(jìn)行了規(guī)范，以及“新農(nóng)?！薄ⅰ靶罗r(nóng)合”等強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)措施進(jìn)行推廣。就目前而言，政策覆蓋面還是相對(duì)較窄，養(yǎng)老補(bǔ)貼和醫(yī)保報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)與城市居民還存在著較大的差距。

二、提升新型城鎮(zhèn)化建設(shè)財(cái)稅支持力度的對(duì)策建議

上文述及，財(cái)政分配體制、籌資渠道及失地農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制等方面的不合理和不完善，是阻滯我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的障礙性因素，國(guó)內(nèi)研究者借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情，援引經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科理論，就加強(qiáng)制度建設(shè)與進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)稅政策支持作用有針對(duì)性地提出了以下對(duì)策和建議。

（一）建立財(cái)力與事權(quán)動(dòng)態(tài)匹配機(jī)制，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

1．明確城鎮(zhèn)化過(guò)程中政府事權(quán)，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。有研究者認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，城鎮(zhèn)政府應(yīng)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生產(chǎn)或提供基本公共服務(wù)的投入；基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)應(yīng)以市場(chǎng)投入為主，城鎮(zhèn)政府給予適當(dāng)扶持；屬于各級(jí)政府公共事務(wù)的醫(yī)療等公共服務(wù)，相關(guān)部門應(yīng)積極探索經(jīng)費(fèi)的負(fù)擔(dān)辦法；上級(jí)部門應(yīng)足額安排對(duì)城鎮(zhèn)的撥款，取消地方安排配套資金的要求，從而減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為了增強(qiáng)地方政府履行事權(quán)的能力，研究者們建議適度降低地方政府增值稅的中央分成比例［9］；上級(jí)政府應(yīng)把必要的財(cái)權(quán)劃歸地方，使地方有充足的資金滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)，努力做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一［10］；在明晰各級(jí)政府事權(quán)的前提下，“在擁有事權(quán)調(diào)整權(quán)力的非財(cái)政部門和擁有財(cái)權(quán)、財(cái)力調(diào)整權(quán)力的財(cái)政部門之間，建立中短期的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制”［11］。

2．進(jìn)一步改革和完善地方稅體系。研究者們建議通過(guò)強(qiáng)化地方稅收體系建設(shè)來(lái)應(yīng)對(duì)目前我國(guó)地方政府主體稅種缺位的現(xiàn)狀，主要觀點(diǎn)有：（1）財(cái)稅部門應(yīng)加大稅制改革，健全地方稅收體系，使得地方政府擁有主體稅種（營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅和城市維護(hù)建設(shè)稅）和輔助稅種（房產(chǎn)稅、契稅、資源稅和車船使用稅）［12］；（2）適時(shí)改革資源稅和房產(chǎn)稅，將水、森林、土地等資源列入資源稅征稅范圍，加快住房保有環(huán)節(jié)的房產(chǎn)稅改革［9］，讓房產(chǎn)稅和資源稅成為地方政府的支柱性財(cái)源，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供強(qiáng)有力的資金支撐；（3）改革耕地占用稅和土地增值稅，完善房地產(chǎn)稅收體系，通過(guò)完善土地稅收體系的方式來(lái)治理地方政府的“土地依賴癥”［13］。

3．改革和完善轉(zhuǎn)移支付制度。與分稅制相聯(lián)系的轉(zhuǎn)移支付制度也是研究者們的研究重點(diǎn)之一，他們希冀通過(guò)制度建設(shè)來(lái)緩解城鎮(zhèn)化資金緊張和地方政府財(cái)政壓力過(guò)大的局面。主要觀點(diǎn)為：（1）現(xiàn)行的基數(shù)法公式不能合理地確定地方政府的財(cái)政收支，應(yīng)采用因素法來(lái)確定中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度、可預(yù)見性和客觀公正性［14］；（2）應(yīng)按照人口增加比例增加轉(zhuǎn)移支付金額；（3）建立省級(jí)政府對(duì)縣鄉(xiāng)級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度，逐步實(shí)現(xiàn)向基層傾斜，加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度；（4）相關(guān)部門建立健全轉(zhuǎn)移支付評(píng)價(jià)、監(jiān)督和考核機(jī)制，設(shè)計(jì)科學(xué)合理的考評(píng)指標(biāo)，加強(qiáng)監(jiān)督制約體系建設(shè)，從而提高轉(zhuǎn)移支付的效率。

（二）拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資方式

城鎮(zhèn)化建設(shè)資金完全來(lái)源于政府財(cái)政是不現(xiàn)實(shí)的，需要以創(chuàng)新的思維來(lái)拓寬資金籌措渠道?；诖?，研究者提出了如下建議。

1．探索發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券，籌措城鎮(zhèn)建設(shè)長(zhǎng)期資金。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，包括市政債券在內(nèi)的債券市場(chǎng)是城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要資金來(lái)源。我國(guó)政府早在2010年就提出發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券，以此來(lái)緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資金壓力。但目前此項(xiàng)工作進(jìn)展緩慢，其主要原因在于我國(guó)公共財(cái)政體制的不透明和缺乏有效監(jiān)管機(jī)構(gòu)，使得城鎮(zhèn)化建設(shè)債券存在發(fā)行的困局［15］。城鎮(zhèn)化建設(shè)債券募集資金主要用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，具有發(fā)行主體廣泛、信用風(fēng)險(xiǎn)小和稅收減免的特點(diǎn)。有研究者擔(dān)心，地方政府出于自身利益的考慮，往往超規(guī)模進(jìn)行建設(shè)而超規(guī)模借貸，從而引發(fā)過(guò)度負(fù)債［16］。筆者認(rèn)為，可以先選擇部分城市進(jìn)行試點(diǎn)，加強(qiáng)監(jiān)管，控制好規(guī)模，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，然后逐步推廣至全國(guó)。只要操作得當(dāng)，城鎮(zhèn)化建設(shè)債券應(yīng)該可以為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)籌措長(zhǎng)期資金，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面已經(jīng)有了長(zhǎng)期的成功經(jīng)驗(yàn)。

2．創(chuàng)新融資方式，吸引社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域建設(shè)。有研究者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)都是“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，單純由政府投資或私人投資提供，都會(huì)存在嚴(yán)重不足或缺陷，因此，公私合作是較為理想的模式［17］。因此，有研究者建議，對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目運(yùn)用特許權(quán)經(jīng)營(yíng)、BT（建設(shè)－轉(zhuǎn)讓）、BOT（建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－移交）、TOT（移交－經(jīng)營(yíng)－移交）、ABS（項(xiàng)目融資）等形式吸引社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)［18］。我國(guó)部分城市，如河南固始縣和開封市、山西晉城市、貴州麻江縣等，在創(chuàng)新融資方式上進(jìn)行了成功探索，相關(guān)部門應(yīng)總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)加以推廣。

3．充分利用資本市場(chǎng)，拓寬融資渠道。我國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧撰文指出，城市化建設(shè)所需資金既不能完全靠財(cái)政，也不能完全靠市場(chǎng)，他建議通過(guò)設(shè)立公用事業(yè)投資基金來(lái)解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中公用事業(yè)資金的籌措和運(yùn)用問題?；鸬慕⑿枰醒胝?、地方政府和金融機(jī)構(gòu)三方力量組合起來(lái)，由財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委作為發(fā)起人，投入適當(dāng)?shù)呢?cái)政資金作為種子基金，吸引機(jī)構(gòu)投資者參加；基金設(shè)立后發(fā)行公用事業(yè)發(fā)展債券，向社會(huì)募集資金，從而將民間資金吸引到公用事業(yè)的建設(shè)上來(lái)［19］。還有研究者建議，“大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)上市以及中小涉農(nóng)企業(yè)發(fā)行短期融資券和中期票據(jù)等債務(wù)融資工具，以拓寬直接融資渠道；積極發(fā)展創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移投資基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金等私募方式，使之成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的‘孵化器’”［20］。

4．健全農(nóng)村金融體系，發(fā)揮金融支持服務(wù)。自20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，工、農(nóng)、中、建四家國(guó)有商業(yè)銀行相繼進(jìn)行改革，撤并了部分農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)，并進(jìn)一步收縮貸款權(quán)限；農(nóng)村信用社由于自身歷史包袱沉重，支農(nóng)后勁不足；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行業(yè)務(wù)范圍不斷地縮小，支農(nóng)作用呈現(xiàn)弱化趨勢(shì)。有鑒于此，研究者們建議相關(guān)部門應(yīng)健全農(nóng)村金融體系，以進(jìn)一步發(fā)揮金融產(chǎn)業(yè)對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持作用。主要觀點(diǎn)有：（1）財(cái)稅部門應(yīng)出臺(tái)完善農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)的扶持政策，通過(guò)開辦經(jīng)費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)助等形式扶持村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型金融組織的設(shè)立與轉(zhuǎn)型升級(jí)；（2）運(yùn)用減免稅等優(yōu)惠政策激勵(lì)股份制銀行進(jìn)駐城鎮(zhèn)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向縣級(jí)延伸分支機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大信貸投放，促進(jìn)和提高金融產(chǎn)業(yè)服務(wù)城鎮(zhèn)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力［21］。

（三）創(chuàng)新保障制度，完善失地農(nóng)民的權(quán)益保障機(jī)制

如何最大程度地保全城鎮(zhèn)化過(guò)程中的失地農(nóng)民的權(quán)益，考驗(yàn)著地方政府的執(zhí)政智慧。應(yīng)該說(shuō)，在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，完善失地農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制，是一個(gè)長(zhǎng)期而深遠(yuǎn)的工程。說(shuō)其“長(zhǎng)期”，意指此項(xiàng)工程并非一蹴而就；說(shuō)其“深遠(yuǎn)”，意指此項(xiàng)工程必須將多種體制統(tǒng)籌起來(lái)考慮，影響面廣，政策性強(qiáng)。對(duì)此，研究者們紛紛發(fā)表各自觀點(diǎn)，從不同角度進(jìn)行了有益的探索。

1．優(yōu)化財(cái)稅政策設(shè)計(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。研究者們指出，相關(guān)部門應(yīng)改革和優(yōu)化現(xiàn)行財(cái)稅政策，以推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系建設(shè)。主要觀點(diǎn)有：（1）改革現(xiàn)行土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)行按市場(chǎng)價(jià)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，并將其列為政府就業(yè)政策扶持的重點(diǎn)；（2）地方政府通過(guò)優(yōu)惠政策和貸款對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行創(chuàng)業(yè)援助，輔助他們走向創(chuàng)業(yè)致富的道路［21］；（3）盡快開征社會(huì)保障稅，以解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城市正規(guī)部門和非正規(guī)部門分割的二元結(jié)構(gòu)問題；（4）分階段解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題，首先解決這部分人群的就業(yè)、大病醫(yī)療、工傷問題，然后逐步推進(jìn)到養(yǎng)老、生育等其他項(xiàng)目［22］。

2．加強(qiáng)法制建設(shè)，保障失地農(nóng)民權(quán)益。穩(wěn)步推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)離不開法制作保障，失地農(nóng)民更需要通過(guò)法律制度來(lái)保障其權(quán)益。（1）相關(guān)部門應(yīng)盡快研究制定《失地農(nóng)民社會(huì)保障條例》，在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全統(tǒng)一規(guī)范的失地農(nóng)民社會(huì)保障機(jī)制［23］。（2）改革戶籍制度。由于我國(guó)是典型的“二元制”國(guó)家，巨大的城鄉(xiāng)差別難以在較短時(shí)間內(nèi)有根本性的縮小。對(duì)此，研究者們較為集中的觀點(diǎn)是推行居住證制度，以此來(lái)彌補(bǔ)現(xiàn)行戶籍制度的不足?！皩?shí)行居住證制度，納入屬地管理，以居住年限、社會(huì)保障參保年限作為獲得基本公共服務(wù)和落戶的條件，優(yōu)先推進(jìn)家庭流動(dòng)和新生代流動(dòng)人口的市民化進(jìn)程?！保?］近些年來(lái)，上海、廣州、深圳、珠海等大城市或一線城市陸續(xù)實(shí)施了居住證制度，但二三線城市尚未執(zhí)行。相關(guān)部門應(yīng)在總結(jié)“先行先試”城市成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，盡快形成指導(dǎo)全國(guó)的意見，將這一制度全面推開。（3）加強(qiáng)立法促進(jìn)失地農(nóng)民就業(yè)?！俺青l(xiāng)勞動(dòng)力的非正規(guī)就業(yè)，是我國(guó)未來(lái)10～15年就業(yè)模式的基本走向?！币虼?，研究者們建議“依據(jù)國(guó)情，盡快建立促進(jìn)非正規(guī)部門就業(yè)的法律體系”［24］，以解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)問題。（4）建立健全針對(duì)失地農(nóng)民的救助制度。借鑒美國(guó)、德國(guó)的基金預(yù)算模式，為失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等設(shè)立社會(huì)救助基金，進(jìn)行獨(dú)立核算和獨(dú)立管理［25］。

3．加強(qiáng)職業(yè)培訓(xùn)財(cái)稅政策支持，增強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)能力。俗話說(shuō)，授人以魚不如授人以漁。解決失地農(nóng)民的生計(jì)問題，單純靠提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是無(wú)濟(jì)于事的。研究者們認(rèn)為，相關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力，只有這樣，才能為失地農(nóng)民鋪就可持續(xù)生計(jì)之路，從根本上解決問題。地方政府應(yīng)通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等措施，利用相關(guān)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)剩余勞動(dòng)力就業(yè)培訓(xùn)的支持，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力［26］。為提升培訓(xùn)的針對(duì)性，應(yīng)將培訓(xùn)與就業(yè)結(jié)合起來(lái)，有研究者詳細(xì)描述了具體的操作思路：以政府購(gòu)買培訓(xùn)成果的方式，公開招標(biāo)，將政府補(bǔ)貼與培訓(xùn)質(zhì)量和就業(yè)效果掛鉤；試行“培訓(xùn)券”制度，提高參訓(xùn)農(nóng)民工的自主性；在社區(qū)開辦農(nóng)民工夜校，由街道、培訓(xùn)學(xué)校、企業(yè)三方合作的培訓(xùn)基地進(jìn)行農(nóng)民工培訓(xùn)等；對(duì)企業(yè)培訓(xùn)外來(lái)農(nóng)民工給予補(bǔ)貼，并與企業(yè)推行職業(yè)資格證書、簽訂勞動(dòng)合同、參加社會(huì)保險(xiǎn)掛鉤［27］。

三、簡(jiǎn)評(píng)與思考

2001年國(guó)家“十五”計(jì)劃明確指出“要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，自此，城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略。其后，各級(jí)政府強(qiáng)化頒行各種法律法規(guī)，建立健全了相關(guān)制度，有力地促進(jìn)了城鎮(zhèn)化建設(shè)。近些年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平的大幅度提高，有力地證明了政策良好的運(yùn)行效果。但成績(jī)只能說(shuō)明過(guò)去，改革進(jìn)入攻堅(jiān)克難階段，今后，圍繞社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，推動(dòng)中小城鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展，需要更為強(qiáng)勁的政策支持。以上研究者秉承科學(xué)發(fā)展觀理念，就構(gòu)建事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配的財(cái)政體制、拓寬融資渠道、保障失地農(nóng)民權(quán)益等方面提出的對(duì)策和建議，為我們廓清了改革的方向。

正所謂“理越辯越明”，得益于觀點(diǎn)碰撞中頻頻出現(xiàn)的亮點(diǎn)，我們對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的認(rèn)識(shí)更為深刻。筆者認(rèn)同研究者關(guān)于完善財(cái)稅體制、拓寬融資渠道及強(qiáng)化權(quán)益保障的各種觀點(diǎn)。但有一個(gè)問題似乎淡出了研究者的視野，即在城鎮(zhèn)化建設(shè)中如何進(jìn)一步發(fā)揮結(jié)構(gòu)性減稅政策的作用。

結(jié)構(gòu)性減稅對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的最大亮點(diǎn)在于2006年我國(guó)停止征收農(nóng)業(yè)稅。其后所得稅制（包括企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅）、流轉(zhuǎn)稅制（包括增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅和關(guān)稅等）改革，雖然較大程度地降低了企業(yè)稅負(fù)，但對(duì)于人口與面積占最大數(shù)量的農(nóng)業(yè)人口和和農(nóng)村地區(qū)，都沒有明顯的傾斜。雖然家電下鄉(xiāng)等政策在一定程度上體現(xiàn)了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策意圖，但這些政策的初衷在于打開農(nóng)村市場(chǎng)，對(duì)“建設(shè)”的帶動(dòng)作用必然受限。

筆者以為，推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)該以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為切入點(diǎn)，發(fā)揮其對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的拉動(dòng)作用。中共“十八大”強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，國(guó)內(nèi)外城市化的具體實(shí)踐也充分證明，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)村城鎮(zhèn)化具有相輔相成的關(guān)系?！稗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為農(nóng)村城市化提供了生產(chǎn)力進(jìn)步的物質(zhì)基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化的發(fā)展為產(chǎn)業(yè)化提供了工業(yè)、技術(shù)、文化教育、信息、市場(chǎng)、金融及交通通訊、社會(huì)服務(wù)等方面的先導(dǎo)和條件。”［30］龍頭企業(yè)對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化具有十分重要的作用。2012年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展的意見》（國(guó)發(fā)〔2012〕10號(hào)），對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)給予了所得稅、進(jìn)口關(guān)稅等優(yōu)惠政策?！?0號(hào)文件”體現(xiàn)了國(guó)家以龍頭企業(yè)撬動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策意圖，相關(guān)稅收優(yōu)惠政策在一定程度上體現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性減稅。為有效發(fā)揮結(jié)構(gòu)性減稅功能促進(jìn)龍頭企業(yè)發(fā)展，相關(guān)部門應(yīng)加快制定“10號(hào)文件”的實(shí)施細(xì)則，將文件精神落地生根，增強(qiáng)政策執(zhí)行力；同時(shí)，完善涉農(nóng)流轉(zhuǎn)稅優(yōu)惠政策和出口退稅政策，降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，幫助其做大做強(qiáng)，增強(qiáng)龍頭企業(yè)輻射帶動(dòng)作用。

另外，政府相關(guān)部門還應(yīng)該針對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體實(shí)踐，出臺(tái)更為有力的財(cái)稅優(yōu)惠政策，降低中小城鎮(zhèn)發(fā)展成本，扶持其穩(wěn)健成長(zhǎng)；運(yùn)用稅收杠桿，打造招商引資的“政策洼地”，吸引社會(huì)資金投入到農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)中來(lái)。

還有一點(diǎn)需要特別注意的是，研究者們雖然都主張加大財(cái)稅政策對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的支持作用，但政策的運(yùn)用要致力于提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，忽視質(zhì)量單純追求速度必然會(huì)走入誤區(qū)，背離現(xiàn)代化建設(shè)的根本目標(biāo)。

綜上所述，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)還存在一些障礙性因素，需要進(jìn)一步改革現(xiàn)行財(cái)政稅收制度，只有這樣，才能強(qiáng)化財(cái)稅政策對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)的支持作用。對(duì)此，我們必須堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展的理念，在對(duì)現(xiàn)行政策翔實(shí)評(píng)估的基礎(chǔ)上與時(shí)俱進(jìn)地加以完善，提高政策執(zhí)行效力。唯有如此，才能更好地建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，推動(dòng)城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差別，早日實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

［1］ 孟勐．推進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的財(cái)稅政策思考［J］．經(jīng)濟(jì)視角，2011，（10）．

［2］ 山東省財(cái)政科學(xué)研究所課題組．促進(jìn)山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政政策研究［J］．地方財(cái)政研究，2012，（5）．

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［18］ 張炯瑋．淺談金融支持城鎮(zhèn)化建設(shè)［N］．金融時(shí)報(bào)，2010－09－20．

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［20］ 王建威，何國(guó)欽．城鎮(zhèn)化發(fā)展與財(cái)政金融支持機(jī)制協(xié)同創(chuàng)新的效率分析［J］．上海金融，2012，（6）．

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［23］ 莫起升．城市化進(jìn)程中我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)與就業(yè)政策選擇［J］．理論探討，2010，（5）．

［24］ 柯楠．論城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會(huì)救助制度的構(gòu)建［J］．理論探討，2012，（1）．

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［26］ 沈洊，潘寄青．促進(jìn)農(nóng)民工技能培訓(xùn)的財(cái)政體系研究［J］．山東社會(huì)科學(xué)，2009，（5）．

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