我國公共品供給演變及缺失原因分析

王 慶

（蘭州商學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)首次賦予“公共品”以形式化定義始于保羅·薩繆爾森1954年發(fā)表的《公共支出的純理論》一文，該定義在我國的廣泛使用始于1998年“公共財政論”的確定。在這一體系中，公共財政中的公共性主要是通過公共產(chǎn)品與公共選擇理論闡釋的，并將其嚴(yán)格界定在非排他性、非競爭性的組合范圍內(nèi)。不過，相比理論上的嚴(yán)謹(jǐn)，現(xiàn)實生活中所謂的公共品是非常模糊的概念，相應(yīng)的，對公共品供給的認(rèn)識也是模糊的。

一、我國公共品供給模式的演變

從各國實際操作來看，當(dāng)前提供公共品的具體模式主要有三種：政府提供，市場提供和混合提供。而我國公共品供給的具體模式，建國以來就是典型的計劃壟斷型供給模式，即單一的以政府作為公共品的供給主體，依靠行政計劃和壟斷地位，實現(xiàn)政府提供。不過，受財政體制變革的影響，政府單一供給的格局內(nèi)存在很多變化。

（一）1950年～1979年統(tǒng)收統(tǒng)支時期

1950年，為適應(yīng)建國初期的政治經(jīng)濟(jì)形勢，我國財政上實行了“統(tǒng)收統(tǒng)支”體制，大部分財政收入屬中央財政收入，一律解繳中央金庫。相應(yīng)的，各級政府的財政支出，也由中央統(tǒng)一審核，逐級撥付，這意味著全國公共品提供的責(zé)任都集中到了中央政府身上。其后，財政體制在“統(tǒng)收統(tǒng)支”的名義下先后進(jìn)行了六次調(diào)整，通過對地方政府財政收支范圍和管理權(quán)限的放大，使地方政府也逐漸承擔(dān)起公共品供給的責(zé)任。從圖1可以看出，1950年～1979年間，中央與地方政府在表示公共品供給的事權(quán)分配上一直存在反復(fù)，不過，多數(shù)年份內(nèi)還是中央政府承擔(dān)的事權(quán)更多。當(dāng)然，這種集權(quán)的財政格局也造就出我國在公共品供給上特有的一種由中央政府自上而下的政治動員模式，即應(yīng)中央政府的決策要求，地方政府在同一時期內(nèi)集中提供某項公共品。不可否認(rèn)，這一模式取得的成效非常顯著：1949年我國人均壽命只有40歲，到1978年超過65歲；國家財政支持的衛(wèi)生保健體系使大多數(shù)地區(qū)都有了初級醫(yī)療保健，尤其是婦女和兒童的保健；受教育率也超過預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，適齡兒童小學(xué)入學(xué)率從1950年的25%增至90%［1］。

圖1 1953年～2011年我國政府間財政支出比重

（二）1980年～1993年包干制時期

進(jìn)入20世紀(jì)80年代，西方經(jīng)濟(jì)三十年的黃金發(fā)展極大地拉開了我國與發(fā)達(dá)國家間的差距，這促使政府將工作重心迅速轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)增長。為調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，財政于1980年配合進(jìn)行了“劃分收支，分級包干”的體制改革，并經(jīng)1985年和1988年的兩次調(diào)整，最終形成六種中央與地方劃分收支的方案。客觀評價，包干制對經(jīng)濟(jì)增長的促進(jìn)作用是非常明顯的，但放權(quán)讓利、利益激勵的做法給財政本身造成巨大傷害。1978年改革前夕，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的31%，1993年下降到12．3%，即使對于發(fā)展中國家而言也是一個非常低的比例。財政體制的這一變化給公共品供給帶來三個明顯影響。第一，政府提供公共品能力急劇下降。包干制的放權(quán)讓利使中央與地方政府都面臨財政資金緊缺的局面，這嚴(yán)重削弱了政府提供公共品的能力，財政也退化為“吃飯財政”。尤其是中央財政收入的下降，使中央政府沒有足夠財力來維持涉及個體發(fā)展的全國性公共品，醫(yī)療保健、衛(wèi)生、教育等事業(yè)都出現(xiàn)了不同程度的倒退。第二，提供公共品的主體由中央政府變?yōu)榈胤秸?。從圖1可看出，自1985年之后，地方政府在事權(quán)的承擔(dān)上就反超中央政府成為主體，并一直持續(xù)到現(xiàn)在。當(dāng)然，這也是造成公共品在區(qū)域間差異化的直接原因，畢竟包干制之后地方政府間的財力差異就越拉越大。第三，政府提供公共品的方式由政治動員型轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)帶動型。所謂經(jīng)濟(jì)帶動，指公共品供給與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長緊密聯(lián)系在一起，政府提供的公共品往往是迎合經(jīng)濟(jì)增長的產(chǎn)物。出現(xiàn)這種模式，與我國地方政府的政治錦標(biāo)賽模式直接相關(guān)，周黎安等將該模式定義為上級政府對多個下級政府部門的行政長官設(shè)計的一種晉升競賽，競賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競賽標(biāo)準(zhǔn)由上級政府決定，可以是GDP，也可以是其他可度量的指標(biāo)。改革開放以來政治錦標(biāo)賽的最實質(zhì)變化是考核標(biāo)準(zhǔn)的變化，地方官員在任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì) 績 效 取 代 了 政 治 忠 誠［2］（pp．87－92）。受此影響，地方官員都把GDP增長率作為工作重心，而要提高GDP，政府就必須先創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件以吸引投資，包括道路交通、通訊、供水供熱等公共品。這一時期，政府不是沒有提供公共品，而是將提供范圍從以發(fā)展性的全國公共品為主轉(zhuǎn)向生產(chǎn)性的地方公共品為主。另外，財政弱化對公共品供給的負(fù)面影響也令政府始料未及，只是因為統(tǒng)收統(tǒng)支時期全國性公共品影響的延續(xù)和個體對經(jīng)濟(jì)收益的追求，才未使該問題顯露出來。

（三）1994年至今的分稅制時期

1994年，為扭轉(zhuǎn)財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例過低、中央財政收入占財政收入比例過低的局面，中央政府進(jìn)行了分稅制改革。從結(jié)果上看，這是一場集中財力的改革，2012年，財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例已上升到22．6%、中央財政收入占財政收入比例也上升至47．9%。財力的重新分配給公共品供給又帶來新的變化。第一，地方政府提供公共品更為困難。相比地方政府承擔(dān)更多事權(quán)，中央政府集中財力的行為給地方政府造成更大的財政壓力。一方面是GDP快速增長后公眾視線由私人收益轉(zhuǎn)向公共生活，另一方面是財力持續(xù)下降。為應(yīng)對這一矛盾，地方政府采取了諸多措施。一是公共品供給的市場化實驗。20世紀(jì)90年代中期，一些地方政府開始零星嘗試公共品市場化提供，進(jìn)入21世紀(jì)之后，中央政府出臺政策和規(guī)章，明確鼓勵非公資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運營和管理，終在2003年前后掀起了市政公用設(shè)施服務(wù)的市場化改革浪潮［3］（p．1）。不過，由于公用企業(yè)改制、價格確定、監(jiān)督體系和土地使用等問題，這一模式運作的結(jié)果更像市場提供在我國的具體實驗，而不能稱之為成熟的供給模式。而且，市場化實驗所導(dǎo)致的公共利益與市場利益的混淆，反而加深了公眾對政府提供公共品的不滿。二是城鎮(zhèn)化公共品。自1992年企業(yè)收益與政府收入脫鉤后，地方政府彌補財力的主要渠道就轉(zhuǎn)向土地收入。這種傾向在有利于城鎮(zhèn)化的同時，也使公共品供給的范圍進(jìn)一步集中于城鎮(zhèn)化需求，從而迅速拉大了城鄉(xiāng)間公共品供給的差距。第二，中央政府對發(fā)展性全國公共品供給的回歸。分稅制改革增加了中央政府的財力，這為中央政府改善民生奠定了財力基礎(chǔ)，而且這類公共品的缺失也引起了公眾廣泛關(guān)注。早在2004年，胡錦濤在北京召開的鄧小平同志誕辰100周年紀(jì)念大會上就指出：要堅持立黨為公、執(zhí)政為民，把最廣大人民的根本利益作為我們一切工作的出發(fā)點和落腳點，真正做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀；2007年，黨的十七大把“加快推進(jìn)以改善民生為重點的社會建設(shè)”正式寫入報告；2012年，十八大報告在“必須堅持走共同富裕道路”的論述中提出“使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”，這些都反映出中央政府在承擔(dān)發(fā)展性全國公共品供給責(zé)任方面的回歸。

還需強(qiáng)調(diào)的是，這一時期出現(xiàn)了一個新變化，即數(shù)字化革命的發(fā)生與普及。伴隨著互聯(lián)網(wǎng)及建立在其之上的各種溝通技術(shù)的發(fā)展，這場革命已經(jīng)將不同層面主體間的溝通和合作變得更快更廉價，從而能以一種嶄新而不同的方式把復(fù)雜的系統(tǒng)組織起來，其中也包括政府與公眾的關(guān)系。我國正式接入互聯(lián)網(wǎng)是在1994年，之后的發(fā)展速度創(chuàng)造了一個互聯(lián)網(wǎng)神話，截至2011年，我國網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)5．13億，互聯(lián)網(wǎng)普及率攀升至38．3%［4］。交互性、超鏈接、可檢索、多媒體、互聯(lián)網(wǎng)的所有這些特點帶來了不勝枚舉的好處，但也模糊了公共品的公共性和區(qū)域性表現(xiàn)，使公共品供給問題變得更加復(fù)雜和多變。

回顧新中國成立以來的公共品供給歷程，政府在承擔(dān)幾乎全部供給責(zé)任的前提下，應(yīng)財力配置的變動而進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，雖成果斐然，但還是在調(diào)整中因有所側(cè)重而使公共品供給出現(xiàn)了一系列問題，如供給總量不足、供給失衡等。

二、我國公共品供給存在缺失的原因分析

我國政府在公共品供給上存在的問題，是由諸多因素綜合造成的。比較而言，理念、結(jié)構(gòu)和技術(shù)因素是主要原因。

（一）公與私理念中對公共品的認(rèn)識差異

提供公共品以滿足公共需求，是一個由來已久的問題，參照我國歷史發(fā)展，早期公眾所需的公共品主要集中在三方面。一是救荒保養(yǎng)。以江河治理為核心的公共行為是緊密聯(lián)結(jié)不同個體最有效的途徑，也是促成中央集權(quán)的國家形態(tài)在我國歷史中較早出現(xiàn)的主要原因。回顧財政支出可發(fā)現(xiàn)，涉及江河治理、災(zāi)害救濟(jì)等內(nèi)容的公共需求一直都是具體的支出項目。二是祭祀祭禮。我國傳統(tǒng)文化崇尚天、地、人和諧相處的思想，自漢帝國的政府架構(gòu)以來，位于最頂端的天子是天、地、人之間的樞紐，其下的中央政府自然承擔(dān)著祭祀祭禮的重要職責(zé)，祭祀支出也就成為歷朝歷代不可或缺的支出項目。三是生活所需。個體生活所需的衣食住行不可避免地會涉及公共品，在歷史演化中，這類公共品的提供主體不僅包括政府，還包括以倫理關(guān)系為紐帶的血緣、地緣等準(zhǔn)公共組織，后者所發(fā)揮的主體作用甚至強(qiáng)于前者。

分析早期的公共品供給，以政府為代表的公與以個體為代表的私之間缺乏直接聯(lián)系，政府所提供的公共品主要集中于無形的道義方面，而與個體生活直接相關(guān)的衣食住行類的公共品則更多的是由自發(fā)的倫理性準(zhǔn)公共組織提供，這與我國傳統(tǒng)思想對“公共性”的理解是一致的。從我國思想史來看，早期的“公”表示對某共同體首長的尊稱，或指某共同體的設(shè)施和財務(wù)。但隨后的發(fā)展給“公”派生出三層含義：一是派生出公門、朝廷、國家、政府的意思；二是派生出公開、共同的意思；三是派生出均等、公正的意思。以此為基礎(chǔ)，我國傳統(tǒng)思想對公共性的理解集中在以下三方面。第一，天下之公。這里所謂的天下，是用人類的感覺可以把握到的天空之下的無限共同空間，且這種共同感覺中滲透了天的調(diào)和、條理、公正與正義。第二，社會之公。這里所謂的社會，是立足于各個私的橫向聯(lián)系的公的狀態(tài)，即其共同性是作為私的相互聯(lián)系形成的，且私作為構(gòu)成共同性不可或缺的成分，又只有通過共同性才能發(fā)揮作用。第三，自然之公。這里所謂的自然，是戰(zhàn)國末期道家作為表示宇宙萬物的存在狀態(tài)、存在根據(jù)的含義開始使用，到魏晉時期成為廣泛使用的概念，自然之公就是自 然的和諧秩序本身［5］（pp．37－51）?？梢?，傳統(tǒng)上政府把公共品更多界定為道德大義，這與個體日常生活所需的公共品是存在很大差異的，其間的協(xié)調(diào)主要就靠血緣、地緣等準(zhǔn)公共組織完成。

與歷史相比，新中國成立后的情況是：一是政府層面上依然把公共品界定為崇高的道義責(zé)任；二是血緣、地緣等民間自發(fā)的準(zhǔn)公共組織逐漸退出公共品供給事宜，公與私之間的協(xié)調(diào)機(jī)制缺失；三是人口的變化，個體受教育程度的提高、人口規(guī)模的膨脹和人口結(jié)構(gòu)的分化使個體對公共品的認(rèn)識越來越具體化、實物化。公與私理念中對公共品的認(rèn)識差異被放大，并由于協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失，使這種差異演變成公眾對政府提供公共品事務(wù)的不滿。

（二）財政收支結(jié)構(gòu)對公共品供給的不利影響

若從廣義上說我國政府對公共品投入不足，是有失公正的。僅自改革開放以來，我國財政赤字累計已有約四萬億元，國債規(guī)模也從無到有并持續(xù)放大，財政投入不可謂不足①。因此，所謂的投入不足更多是財政收支在結(jié)構(gòu)上出了問題。第一，中央和地方政府財權(quán)與事權(quán)倒掛。分稅制改革的弊端之一是財力重新分配的同時事權(quán)卻未有變化，1994年～2012年間，中央政府財政收入占財政收入的比率平均為52．1%，地方政府為47．9%；而中央政府財政支出占財政支出的比率平均為25．8%，地方政府為74．2%②。中央政府的事權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于地方政府，這是改革開放以來發(fā)展性全國公共品供給不足的直接原因。另外，中央和地方的財權(quán)與事權(quán)倒掛也成為地方政府在公共品提供上排序的理由，哪些公共品先提供，哪些公共品多提供，都取決于資金情況，而不是根據(jù)公眾的實際需要。又或者情況恰恰相反，地方政府會依據(jù)獲取資金的可能來判斷何為公共品，這也是經(jīng)濟(jì)帶動型供給和城鎮(zhèn)化公共品過程中存在的潛在隱患。第二，轉(zhuǎn)移支付體系非均等化。分稅制中構(gòu)建起的轉(zhuǎn)移支付體系，廣義上包括稅收返還、一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付，其中只有一般轉(zhuǎn)移支付指向公共品均等化目標(biāo)，使當(dāng)前的轉(zhuǎn)移支付體系更多的是照顧地方既得利益。這種向收入傾斜的轉(zhuǎn)移支付體系使地方政府間公共品供給能力差異擴(kuò)大，以支出項目中的一般公共服務(wù)為例，2011年，該項支出最高的廣東省達(dá)807．41億元，最低的寧夏自治區(qū)只有51．96億元，相差達(dá)15倍。這在地方政府作為公共品供給主體的格局下，必然造成公共品供給的區(qū)域不均衡。第三，財政收入的非現(xiàn)代化。現(xiàn)代財政收入包含稅收和收費收入，從公共品供給角度而言，這兩種形式都是不可或缺的。稅收收入以其一般性擔(dān)負(fù)一般公共品供給的成本，收費收入則以其特定性擔(dān)負(fù)特定公共品供給的成本，兩種收入相互補充，才能更好滿足規(guī)范性與靈活性、全國性與地方性、一般性與特定性相結(jié)合的公共需求。不過，這有一個前提條件，即所謂的現(xiàn)代財政收入應(yīng)是預(yù)算公開、合規(guī)精確的。這恰是當(dāng)前我國財政收入構(gòu)成中存在的弊端：稅收與收費一明一暗，特別是收費收入未能全部預(yù)算公開，透明度不高，反而使收費這一特定手段退化為公共品收益私人化的工具，極大降低了公共品供給效率。

（三）數(shù)字化革命對公共品供給的更高要求

相比理念和結(jié)構(gòu)因素，始于20世紀(jì)末的我國數(shù)字化進(jìn)程則給公共品供給帶來了意料之外的影響。應(yīng)深刻認(rèn)識到，數(shù)字化革命不是簡單的技術(shù)更新，它的發(fā)生從根本上改變了信息表達(dá)、傳遞、交互方式，從而使人的觀念、思維方式、行為方式和生活方式都產(chǎn)生了巨大變化，人類正面臨有史以來最深刻的社會巨變和創(chuàng)造性重建，這自然會影響到公共品供給許多方面。第一，偏好表達(dá)民主化的困局。民主是指在個人偏好基礎(chǔ)上形成整個社會的價值判斷，從這一概念出發(fā)，民主化在公共品提供過程中發(fā)揮著重要作用。只有個人真實表達(dá)個體偏好，集結(jié)個體偏好所形成的公共偏好才有可能具備合意性。雖然基于互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的數(shù)字化革命大大降低了個體偏好表達(dá)的成本，這符合公共品供給所要求的偏好表達(dá)民主化。但也造成新的問題：一是個體表達(dá)是否真實，二是網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下過于分散的個體偏好如何集結(jié)形成最終的公共偏好。應(yīng)該說，這是民主化自身的脆弱性，即民主化不僅要求政府與官員承擔(dān)受托責(zé)任，更要求個體要承擔(dān)公民責(zé)任，對彼此負(fù)責(zé)。遺憾的是，在我國公民意識處于萌芽的前提下，這兩個問題都缺乏保障，這會造成個體偏好表達(dá)越民主越混亂的困局，虛假偏好、圍觀起哄等現(xiàn)象層出不窮，極大地增加了政府準(zhǔn)確判斷的難度。更為重要的是，在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下，表達(dá)的便捷使民主化呈現(xiàn)碎片式發(fā)展，個體表達(dá)若引起網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，可迅速轉(zhuǎn)化成公共訴求，公共范圍被極度放大，令政府疲于招架。第二，公共品供給過程的變化。傳統(tǒng)表達(dá)方式下，公共品供給是一個緩慢且復(fù)雜的過程，從個體偏好表達(dá)到公共偏好的確定，再到根據(jù)公共偏好選擇公共品提供方案，直到方案實施后收到公眾反饋，進(jìn)行評估并予以調(diào)整，公共品供給才算完成，整個過程連續(xù)且規(guī)范。但網(wǎng)絡(luò)的速度可以改變這一過程，使個體能做出超前反應(yīng)，政府整齊劃一的供給方式反而落后于個體根據(jù)環(huán)境變化不斷調(diào)整的自由。可以說，借助于互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)所深化的數(shù)字革命，不僅僅改變了私的特征與存在方式，更改變了私與公的對接模式，使以政府為主體的公共品供給行為在私看來，自然會存在對公共偏好反應(yīng)慢、供給方式單一、公共品不合意等一系列問題。

三、改善公共品供給狀況的對策建議

現(xiàn)代社會，公共品已不僅僅是公共需求的承載體，而且是構(gòu)建公眾與政府良性互動的平臺。正是通過一個個無形或有形的公共品，公眾與政府在互動中達(dá)成彼此的諒解與信任，并匯總形成朝向?qū)崿F(xiàn)偉大中國夢的歷史合力。因此，改善公共品供給狀況，減少公共品供給中存在的問題，應(yīng)受到重視。

（一）公共品的具體劃分

依照公共產(chǎn)品理論，對公共品進(jìn)行的劃分缺乏實踐意義③：一是所謂的非排他性、非競爭性不是明確不變的，同一物品在不同時空背景下所具備的特征是有可能發(fā)生變化的；二是這兩個特征不能很好地反映地域性、形態(tài)性等差別，泛化了公共品的分類。從現(xiàn)實中公眾對公共品的需求來看，除籠統(tǒng)的非排他性或非競爭性的區(qū)分外，還有如下區(qū)分需要注意。一是根據(jù)地域不同，可把公共品分為全國性和地方性公共品。通過對我國公共品供給歷程的回顧，可知財政體制調(diào)整對公共品影響最明顯的就是供給主體的變化，這也是經(jīng)常被忽略的問題。中央與地方政府雖名義上都有提供公共品的責(zé)任，但雙方的出發(fā)點、優(yōu)劣勢、提供手段都各不相同，故不能在公共品供給上把中央與地方完全等同起來。二是根據(jù)形態(tài)不同，可把公共品分為道義性和生活類公共品。生活中公眾對公共品的理解總是集中在有形的物品上，如道路、廣場、綠地等，但實際上公共品的范疇內(nèi)還包含大量無形的物品，如公平、公正、正義等。可以說，我國傳統(tǒng)思想對公共性的理解是非常深刻的，相比而言，西方自威爾遜和古德諾的政治與行政二分以及韋伯在二分框架內(nèi)關(guān)于官僚制的研究，反而是用體制的價值、結(jié)構(gòu)的科學(xué)性和運行的技術(shù)化替代了主體因素的人的價值［6］，則要膚淺得多。在這種僵化的社會自然科學(xué)論下，重要的道義性公共品被認(rèn)為是虛幻的、無用的，也就不足為奇了。其實不然，公共品表面看是夠不夠的問題，實質(zhì)是需要多少的問題。在一個講道義、遵倫理的社會環(huán)境中，擁有安全感的個體的需求是富有彈性的。相反，在一個不講道義、沒有安全感的社會環(huán)境中，個體的需求是缺乏彈性的，只會要得更多，故應(yīng)把公共品具體區(qū)分為道義性的無形物品和生活類的有形物品。三是根據(jù)提供要求不同，可把公共品分為臨時性和常態(tài)化公共品。傳統(tǒng)工業(yè)社會是低度復(fù)雜和低度不確定的社會階段，此時的公共需求往往是穩(wěn)定的，但隨著基于網(wǎng)絡(luò)的信息時代的深化，人們的交往變得復(fù)雜，突發(fā)狀況頻頻發(fā)生，社會的不可預(yù)測性和不確定性增強(qiáng)，這使公共需求也變得越來越不穩(wěn)定，故很有必要根據(jù)公共需求的內(nèi)容與要求，把公共品劃分為臨時性和常態(tài)化公共品。綜合這三種分類方法，可將公共品劃分為八類，并根據(jù)每一類的特征，分別確定各類的提供方案，以避免公共品提供的泛化，提高公共品提供的效率與準(zhǔn)確度。

表1 公共品的具體分類

（二）中間層的構(gòu)建

現(xiàn)代社會公共需求具有復(fù)雜性，董禮勝等認(rèn)為，我國未來公共品供給只有在多中心治理模式下方可實現(xiàn)有效性，并認(rèn)為多中心治理有三個優(yōu)點：一是多種選擇、減少搭便車行為以及更合理的決策；二是避免公共品提供的不足或過量；三是實現(xiàn)公共決策的民主性和 有效性［7］（p．244）。實 際上，從對公共品供給的歷史回顧可發(fā)現(xiàn)，就有形的生活類公共品而言，多中心提供模式在我國是有歷史傳統(tǒng)的，這與我國自古以來領(lǐng)土廣大、人口眾多直接相關(guān)。因此，重構(gòu)政府與公眾間的中間層，形成以政府為主、中間層緩沖的公共品供給格局，直至演化為多中心治理模式，是有很大可行性的。具體來說，需要構(gòu)建的中間層依據(jù)與政府的疏密關(guān)系，依次包括許多方面。第一，加強(qiáng)準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。我國政府雖有五級架構(gòu)，但在城鎮(zhèn)的社區(qū)和農(nóng)村的村委會也具有準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)性質(zhì)，就公共品供給而言，社區(qū)和村委會是占優(yōu)勢的。參照林達(dá)爾模型可知，人數(shù)的多少對公共品供給的精確度影響很大，一般來說，公共品覆蓋的人數(shù)越少，公共品供給越精確。我國五級政府總數(shù)是很大，可平均到每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府管轄的人數(shù)也有三萬多人，相比而言社區(qū)和村委會則小得多。故應(yīng)大力發(fā)展社區(qū)和村委會，加強(qiáng)對社區(qū)和村委會的財力支持，同時對其進(jìn)行嚴(yán)格的內(nèi)外部監(jiān)管。第二，發(fā)展社會組織。劉濤在分析國家、市場和社會關(guān)系時，借鑒了盧曼功能分化的社會理論，認(rèn)為現(xiàn)代社會分化出的每個系統(tǒng)都有自己獨立而不同于其他系統(tǒng)的運行機(jī)制和邏輯，每個系統(tǒng)都不可能由其他系統(tǒng)來代行功能，故現(xiàn)代化國家的共性在于：這些國家都能明確劃分出國家、市場和社會的界限［8］（pp．126－146）。這一功能分化理論對公共品供給也很有借鑒意義，正如前文所述，恰是血緣、地緣等組織的存在，彌補了道義性政府與公眾生活所需之間的矛盾，才使得公私在公共理念存在差異的前提下依然能達(dá)成和諧。現(xiàn)代社會的發(fā)展，創(chuàng)造了更為廣闊的社會組織空間，有更多的選擇可以建立起豐富的社會組織，應(yīng)克服政社不分、公信度不足、綜合能力不足、法制不健全等困難，大力發(fā)展社會組織，使其成為政府與公眾間的緩沖。第三，鼓勵企業(yè)參與公共品事務(wù)。李友梅等在談及企業(yè)參與公共活動時認(rèn)為：越來越多的大企業(yè)開始追求合格企業(yè)公民的形象，與社會組織不同的是，它們參與增進(jìn)公共福祉的活動會帶來如下好處：企業(yè)參與公共活動的最主要形式是提供資源和技術(shù)支持，這會改變我國公共領(lǐng)域資源主要來自政府的單一供給格局；企業(yè)需要借助其他社會組織來參與公共活動，從而促成活躍的社會力量與企業(yè)之間的互動；企業(yè)總是結(jié)合自身的運營領(lǐng)域和技術(shù)特長開展公共活動，因而有可能從新的角度促進(jìn)人們對公共性的思考［9］。因此，我國公共品提供應(yīng)在總結(jié)21世紀(jì)初市場化實驗的基礎(chǔ)上，繼續(xù)嘗試公共品市場提供模式，為企業(yè)參與公共活動提供平臺。

（三）調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)

當(dāng)前我國以政府為主提供公共品的格局在未來一段時期內(nèi)是很難改變的，因此，公共品供給狀況的改善必須依托于財政體制的調(diào)整。

第一，完善分稅制。筆者以為，以集中財權(quán)為目標(biāo)的分稅制是合理的，只有中央政府擁有充足財力，才能扭轉(zhuǎn)全國性公共品缺失的現(xiàn)狀。不過，分稅制中影響公共品供給的不合理成分需加以完善。一是財權(quán)與事權(quán)匹配問題?，F(xiàn)行的財事權(quán)倒掛雖沒表現(xiàn)得嚴(yán)重，但中央政府是否只承擔(dān)約26%的事權(quán)是值得商榷的。劉軍強(qiáng)等在描述國民幸福感時提及雙重印象下的中國：國民既幸福又不幸福的矛盾畫面［10］，而不幸福的印象就主要來自收入差距、食品安全、環(huán)境污染、社會保障等全國性公共品。因此要明確各類事權(quán)的責(zé)任主體，增加中央政府的事權(quán)，尤其是道義性和發(fā)展性的全國公共品，應(yīng)劃由中央政府全權(quán)負(fù)責(zé)。二是轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整。分稅制中現(xiàn)行的向收入傾斜的轉(zhuǎn)移支付體系是對地方既得利益的妥協(xié)，當(dāng)然，這也保障了中央集中財力的目標(biāo)得以實現(xiàn)。但就公共品供給的現(xiàn)狀而言，這種妥協(xié)的負(fù)面影響是很大的④。故應(yīng)通過簡化轉(zhuǎn)移支付體系、完善一般性轉(zhuǎn)移支付、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付等手段，提高轉(zhuǎn)移支付的均等化程度，縮小區(qū)域間公共品供給的差異［11］（p．232）。三是體制透明性。所謂透明性表現(xiàn)為公眾對財政收支的知情權(quán)，透明性差一直是我國財政體制中存在的問題，它對公共品供給的影響有效率低和不合意兩個方面，這也是我國政府壟斷供給備受批評的原因所在。須強(qiáng)調(diào)，不論何種形式的財政收入，公開透明是第一要務(wù)，只有透明全過程，接受公眾的外部監(jiān)督，才能取信于民，這是政府與公眾在公共品方面達(dá)成相互諒解的充分條件。故應(yīng)通過加強(qiáng)預(yù)算管理、落實信息公開、深化金財工程等措施，實現(xiàn)財政體制的透明性。

第二，現(xiàn)代化財政收入。現(xiàn)代社會中，財政收入是由多種形式共同組成的⑤，每種形式都有其在提供公共品方面的優(yōu)勢，現(xiàn)代化財政收入即公開透明并綜合運用各種形式的財政收入來提供公共品。一是完善稅收體系。我國現(xiàn)行的稅收體系并不完整，以增值稅為代表的間接稅比重過大，以所得稅、財產(chǎn)稅為代表的直接稅殘缺不全。不完整的稅制導(dǎo)致中央與地方聚焦于財力劃分和財源建設(shè)問題⑥，對支出性質(zhì)的公共品自然顧及不足。故應(yīng)加快稅制結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善稅收體系，穩(wěn)定中央與地方的財政關(guān)系，使各級政府將注意力轉(zhuǎn)移到公共品供給上來。二是規(guī)范收費收入。收費收入的靈活性和特定性是稅收收入不具備的，尤其是小范圍內(nèi)的公共品更適宜通過收費來提供。當(dāng)然，只要實現(xiàn)財政透明性，長期以來對收費的不信任就能化解。故規(guī)范收費收入的重點就是把收費由暗變明，實現(xiàn)公開透明。三是加強(qiáng)國有資產(chǎn)收益管理。自1992年企業(yè)收益與政府收入脫鉤以來，國有資產(chǎn)收益存在的問題就是在財政收入之外。一方面，國有資產(chǎn)憑借行政壟斷地位獲取更多壟斷利潤，另一方面，巨額的壟斷利潤游離于公共財政之外，對公共品供給毫無幫助，積弱的國有資產(chǎn)管理反而激化了政府與公眾的矛盾。故應(yīng)盡快建立以國有資產(chǎn)預(yù)算為核心的國有資產(chǎn)管理體系，讓國有資產(chǎn)收益為全體公眾所用，造福于民［12］。

（四）加強(qiáng)技術(shù)的學(xué)習(xí)與更新

闕天舒談及網(wǎng)絡(luò)空間中形成的倒逼政府的形式包括公民社會的批評和指責(zé)、專家的分析與質(zhì)疑、行業(yè)組織的反對和抗議、社會精英的激憤與行動以及弱勢群體的抱怨與訴求等［4］。網(wǎng)絡(luò)空間中各種言語表達(dá)與激情討論雖會給政府帶來很大壓力，但也是迫使政府面對、學(xué)習(xí)與掌握新技術(shù)的動力。正如米歇爾·?？滤J(rèn)為的，現(xiàn)代化社會實際上是個監(jiān)管社會和規(guī)訓(xùn)社會，國家表面上看更加自由，事實上國家干預(yù)的程度需要更加精密化、隱形化和 深 化［8］（pp．207－217）。 自20世紀(jì)80年代以來，西方政府順應(yīng)數(shù)字化革命的發(fā)展，在公共品供給方面積極探索新的模式，包括公私伙伴關(guān)系、網(wǎng)絡(luò)化治理等都已進(jìn)行了廣泛的實踐并取得了寶貴的經(jīng)驗。在一個人人面對高度棘手和個性化問題的復(fù)雜社會中，我們不僅需要提供公共品的新模式，還要為問題的解決提供必要條件，那就是公民與政府的相互合作與協(xié)商，以實現(xiàn)管理者和公民的需要、目標(biāo)和目的，而數(shù)字化革命則為公共服務(wù)的這種實質(zhì)性改進(jìn)和相應(yīng)的管理挑戰(zhàn)提供了充足機(jī)會。我國政府應(yīng)抓住這一機(jī)遇，借鑒西方已實踐的新模式，加強(qiáng)對基于網(wǎng)絡(luò)的新技術(shù)的學(xué)習(xí)與更新，提高面對更為復(fù)雜的公共需求的技術(shù)回應(yīng)。

四、結(jié)語

公共品是一個涉及面廣、協(xié)同度高、綜合性強(qiáng)的難題，而且，公共品的特征、表現(xiàn)形式等都不是固化的，會隨技術(shù)水平的變化而變化。因此，對待公共品及相關(guān)問題，既不能急功近利，更不能大而化之。比較起來，西方現(xiàn)代理論自休謨提及免費搭車以來，就一直未停止對公共品的研究，而實踐上的努力甚至還走在理論研究的前面。這種認(rèn)真謹(jǐn)慎對待公共品的態(tài)度，非常值得我們學(xué)習(xí)。2012年，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值已增至51．9萬億，公共財政收入增至11．7萬億，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入年均增長8．8%和9．9%，這些都意味著圍繞公共品產(chǎn)生的問題會更多更復(fù)雜。面對此挑戰(zhàn)，需要綜合運用各種力量，包括學(xué)者和實踐者的努力，公眾和政府的認(rèn)真謹(jǐn)慎對待以及專業(yè)知識和經(jīng)驗，只有建構(gòu)起一種更加完整一致、聯(lián)系緊密、民主合作的公共品作用機(jī)制，我們才能在實踐中尋找解決問題的方法，實現(xiàn)以公共品為媒介的政府與公眾間的良性互動。

注釋：

①改革開放以來的財政雖屬生產(chǎn)性質(zhì)，但經(jīng)濟(jì)增長本就是一項公共品，而且現(xiàn)今公共品供給中存在的缺失多是在經(jīng)濟(jì)水平提高后才顯現(xiàn)出來的。

②當(dāng)然，考慮到轉(zhuǎn)移支付體系，中央與地方政府在財權(quán)與事權(quán)間的倒掛情況要減弱些，但中央政府事權(quán)遠(yuǎn)小于地方政府的事實是不變的。

③根據(jù)非排他性、排他性、非競爭性和競爭性的組合，可把物品分為純公共品、具有外部效應(yīng)的物品、俱樂部物品和純私人品。

④就這點而言，與數(shù)字化革命也有直接關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)時代的到來，使地理上的行政界線在網(wǎng)絡(luò)世界中被拉平了，各個地域的個體可以在網(wǎng)絡(luò)上對同類公共品進(jìn)行全面比較評判，公眾對公共品均等化的要求會越來越高。

⑤具體包括稅收收入、收費收入、債務(wù)收入和國有資產(chǎn)收益。

⑥此次的“營改增”也涉及這一問題，營業(yè)稅作為地方稅的主體，“營改增”使地方政府的財力進(jìn)一步壓縮而沒有補充，這會影響到地方政府提供公共品的熱情。

［1］ 卡爾·瑞斯金．中國與人類發(fā)展型政府［J］．代秀蘭．國外理論動態(tài)，2013，（3）．

［2］ 周黎安．轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵與治理［M］．上海：格致出版社，2008．

［3］ 余暉，秦虹．公私合作制的中國試驗［M］．上海：上海人民出版社，2005．

［4］ 闕天舒．論網(wǎng)絡(luò)政府的轉(zhuǎn)型——基于網(wǎng)絡(luò)空間膨脹的中國視角［J］．學(xué)術(shù)界，2012，（12）．

［5］ （日）佐佐木毅，（韓）金泰昌．公與私的思想史［M］．劉文柱．北京：人民出版社，2009．

［6］ 李豐．社會治理模式嬗變中的“總與分”［J］．理論月刊，2013，（1）．

［7］ 董禮勝．中國公共物品供給［M］．北京：中國社會出版社，2007．

［8］ 劉濤．中國崛起策［M］．北京：新華出版社，2007．

［9］ 李友梅，肖瑛，黃曉春．當(dāng)代中國社會建設(shè)的公共性困境及其超越［J］．中國社會科學(xué)，2012，（4）．

［10］ 劉軍強(qiáng)，熊謀林，蘇陽．經(jīng)濟(jì)增長時期的國民幸福感——基于CGSS數(shù)據(jù)的追蹤研究［J］．中國社會科學(xué)，2012，（12）．

［11］ 李萍．財政體制簡明圖解［M］．北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2010．

［12］ 王慶．從“生產(chǎn)推動”到“創(chuàng)新包容”——論財稅改革與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2012，（11）．