西方國家政府流程再造的理路及啟示

趙繼興

（安徽省固鎮(zhèn)縣委黨校政治法律教研室，安徽固鎮(zhèn)233700）

西方國家政府流程再造的理路及啟示

趙繼興

（安徽省固鎮(zhèn)縣委黨校政治法律教研室，安徽固鎮(zhèn)233700）

西方國家在工業(yè)革命和工業(yè)化大生產(chǎn)來臨之后，前工業(yè)社會由通才組成的組織進行的工匠式生產(chǎn)被專業(yè)化分工的官僚科層制組織進行的大規(guī)模生產(chǎn)所替代。專業(yè)化分工的官僚科層制組織形式同時在商業(yè)機構和政府部門蔓延，這保障了工業(yè)化大生產(chǎn)的工作效率，也使政府得以應對工業(yè)社會日益增加和復雜化的政府管理事務，但也帶來了部門間溝通協(xié)調(diào)困難、靈變性不足、對顧客需求關注不夠的問題。受業(yè)務流程再造影響的政府流程再造正是針對官僚制組織這些缺陷而進行的改革，并取得了一定的成效。當前我國地方政府在建設服務型政府和進行行政審批制度改革的過程中也在推行政府流程再造，理清西方國家政府流程再造的理路可以為我國當前的政府流程再造提供有力的啟示。

政府流程再造；官僚制；分工；服務型政府

組織是關于目標的共同體，通過組織成員之間的分工與合作，可以達到聚合和放大的功能，進而實現(xiàn)組織目標?？梢哉f，分工構成了組織放大功能的源泉。在英國著名經(jīng)濟學家亞當·斯密的勞動分工理論和德國著名社會學家馬克斯·韋伯的官僚科層制理論的指導下，專業(yè)化分工的官僚科層制成為了工業(yè)社會政府的組織形式，取代了前工業(yè)社會的工匠式生產(chǎn)，進而提高了組織運作的效率，使政府得以應對工業(yè)社會日益增加和復雜的政府管理事務。然而隨著后工業(yè)社會的來臨，官僚制的缺陷與不適應性日益凸顯，由此引發(fā)了西方國家20世紀70年代末以來以抨擊官僚制為核心的行政改革運動。其中，受企業(yè)界業(yè)務流程再造（Business Process Reengineering, BPR）影響的政府流程再造（Government Process Reengineering,GPR）成為行政改革運動的一部分，并在提高組織行政效能、提升政府公共服務水平、提升公民滿意度方面取得了顯著成效。分析西方國家政府流程再造的理路可以為我國當前的政府流程再造提供有力的啟示。

一、從由通才組成的組織到專業(yè)化分工的官僚科層制組織

現(xiàn)代社會的發(fā)展同時也是組織專業(yè)化分工不斷發(fā)展的歷史?！盁o論是商業(yè)還是政府組織最初都是由一些通才領導的小規(guī)模的行業(yè)類型的單位，它們逐漸發(fā)展成為龐大的、分割的、零碎的官僚機構，這種官僚機構以各種各樣的劃分為特征：勞動的劃分、專家的劃分、管理層次的劃分、生產(chǎn)者和顧客的劃分，等等。”[1]21從前工業(yè)社會到工業(yè)社會，人類社會占主導地位的組織形式也經(jīng)歷了從由通才組成的組織到專業(yè)化分工的官僚科層制組織的變遷。這一組織形式的變遷使人類社會的組織效率大大提高，使工業(yè)化大規(guī)模生產(chǎn)成為可能，也使政府得以應對工業(yè)社會日益增加和復雜的政府管理事務。

一直到19世紀40年代，美國經(jīng)濟基本上都是通才一統(tǒng)天下的局面。這個時期大多數(shù)人仍舊還在農(nóng)場里勞動，而農(nóng)場主幾乎掌握所有的勞動技能，因為他們要親自干所有的或者近乎所有的工作；在商業(yè)領域，通才的商人占據(jù)了統(tǒng)治地位，他們負責實施所有的商業(yè)活動，從購買商品到財務會計到實地交易，無所不包。這些通才商人有一個典型特征即與他們的顧客保持直接的、密切的聯(lián)系，因而了解顧客的需求，并能夠?qū)︻櫩偷男枨蟾叨蓉撠?，根?jù)不同顧客的偏好和品味來提供商品和服務。此時的政府也是由一小群通才人物掌控。1800年的一個典型的聯(lián)邦政府部門是由部長在職員和少數(shù)幾個機構的協(xié)助下進行管理的，在當時不存在所謂的辦公署和中層管理人員，專家也是寥寥無幾。這種簡單的政府結構源于美國人對政府天生的懷疑態(tài)度和當時政府事務的簡單。這種由通才組成的組織不管是在經(jīng)濟領域還是在政府管理領域都基本與前工業(yè)社會相適應。

隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和工業(yè)革命的到來，前工業(yè)社會這種由通才組成的組織進行的工匠式生產(chǎn)顯然無法達到工業(yè)化大規(guī)模生產(chǎn)的要求。為了保障工作效率，組織的專業(yè)化分工成為一種必然要求，專業(yè)化分工的官僚科層制組織形式同時在商業(yè)機構和政府部門蔓延。隨著19世紀中后期的到來，工作的本質(zhì)發(fā)生了巨大的變化。整體的全盤的工作設想和實施演變成為勞動力的分工和零碎分割的最細化的勞動。生產(chǎn)者和顧客之間以及企業(yè)所有者和管理者之間分離了，現(xiàn)代專業(yè)化分工的官僚科層制將人們歸入了不同的部門和科室，并將他們劃分為管理人員和普通工人。之前不存在的監(jiān)督其他管理人員工作的中層管理人員和告訴部門經(jīng)理應當做些什么的參謀專家到19世紀50年代末出現(xiàn)了。

最早對分工進行理論闡釋的是英國著名經(jīng)濟學家亞當·斯密。他在1776年出版的《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》中表達了勞動力分工的觀點。他在一個專門制造大頭針的工廠研究了兩種類型的生產(chǎn)形式：工匠生產(chǎn)和將工作分割為細小的、狹窄的任務的團隊生產(chǎn)，結果表明那種細化了勞動分工的團隊生產(chǎn)表現(xiàn)出了比工匠生產(chǎn)高得多的生產(chǎn)效率?！翱茖W管理之父”弗雷德里克·泰羅以提高勞動生產(chǎn)率為中心提出了工作定額原理、標準化原理、管理職能專門化原理、勞資雙方密切合作原則和例外原則。[2]24，25法國杰出管理學家亨利·法約爾提出了其著名的14條原則，其中第一條原則即為勞動分工的原則。在實踐領域，亨利·福特在福特汽車公司建立的第一條生產(chǎn)流水線和艾爾弗雷德·斯隆在通用汽車公司創(chuàng)立的部門組織結構推進了專業(yè)化分工的發(fā)展，建立了大規(guī)模生產(chǎn)的組織體系。官僚科層制理論由被稱為“組織理論之父”的德國著名社會學家馬克斯·韋伯提出。韋伯在分析了組織的三種權威即傳統(tǒng)型權威、個人魅力型權威和法理型權威的基礎上提出只有法理型權威組織是進行理性化管理的，并形成一個官僚科層制的組織結構，因而是最理想的組織形式。官僚科層制具有以下特征：（1）有明確合理的職能分工；（2）有明確的職務等級序列；（3）有明確可行的規(guī)章制度；（4）有明確正規(guī)的書面文件和檔案制度；（5）有非人格化的組織管理；（6）有專業(yè)的培訓機構。[2]30韋伯認為，官僚科層制由于具有精確、穩(wěn)定、有紀律、嚴肅緊張和可靠的特點，在形式上可以應用于一切任務，純粹從技術上看它已經(jīng)達到了最高的完善程度，因此，官僚科層制是實施統(tǒng)治和管理的所有形式中最合理的形式，可以廣泛適用于各種管理形式和大型的組織，包括國家機構、企業(yè)、教會、學校、軍隊和各種團體等等。[2]31韋伯的官僚制理論是公共組織理論發(fā)展過程中的一個里程碑，可以說至今也沒有一個理論范式可以完全代替和超越它，當今社會中的組織形態(tài)或多或少都帶有官僚制的色彩，其中政府組織的官僚制色彩最為濃厚。誠如韋伯所認為，采用官僚制組織形式的政府具有技術上的無比優(yōu)越性，憑借專業(yè)化分工達到了很高的效率，迎合了工業(yè)社會社會化大生產(chǎn)和行政管理事務日益增加和復雜化的客觀需要。正如黑堡宣言為官僚制辯護時指出的那樣：“美國有許多行政奇跡，完成許多重大成就與建設，例如，打贏兩次世界大戰(zhàn)、幫助人民度過經(jīng)濟大恐慌、完成興建全國連續(xù)的高速公路系統(tǒng)、登陸月球等等。”[2]這些行政奇跡的取得與專業(yè)化分工的官僚科層制帶來的高效率是分不開的。

二、從官僚科層制到政府流程再造

專業(yè)化分工的官僚科層制盡管使政府有能力管理日益增加和復雜化的行政管理事務，并取得了不錯的行政管理業(yè)績，但與此同時，專業(yè)化分工的代價也是巨大的。首先，官僚科層制只解決了專業(yè)化分工的問題和上下級之間的關系問題，而沒有解決平級之間和交叉之間的關系問題，因此過于細化的分工使部門之間溝通和協(xié)調(diào)困難，導致政府機構四分五裂、職責重復和推諉扯皮。其次，過多的規(guī)章制度和刻板的程序?qū)е陆M織運行僵化，缺乏靈變性，束縛了組織成員的創(chuàng)造力。美國國防部的軍事基地建設管理手冊有400頁，軍隊用房管理的規(guī)定手冊有800頁，軍隊文職人員的人事管理手冊有8800頁。一位美國國防部將軍估計國防預算的1/3浪費在執(zhí)行無益的規(guī)章制度上面，做那些不必要做的事情。正是這位將軍把軍事基地建設管理手冊從400頁減少到4頁，把軍隊用房管理手冊從800頁減少到40頁。[3]8美國采購部門的一位負責人曾描述道：“如果你采購了什么東西，但卻沒有按照采購程序辦事，那么審計員就會讓你在市議會面前向公眾承認過錯，并接受指責。曾經(jīng)有一位管理者，在當時情況比較緊急的情況下自己掏腰包買了60美元的水槽，為市政府省了一大筆錢，可事后他要求償付時，卻遭到了公開指責?！盵4]4繁雜的規(guī)章制度和刻板的程序由此可見一斑。最后，過于細化的分工導致生產(chǎn)者與顧客相分離，在企業(yè)界表現(xiàn)為生產(chǎn)者只關注自己手中的工作，對顧客需求的關注度明顯比不上前工業(yè)社會的工匠式生產(chǎn)；在政府中表現(xiàn)為政府文官只對規(guī)章制度和上級命令負責，而不是對公民負責。這就導致顧客只能得到劣質(zhì)的服務，不得不忍受拖沓遲延、低劣的質(zhì)量、諸多借口以及不負責任行為的發(fā)生。

隨著后工業(yè)社會的來臨，官僚制的優(yōu)點和它曾經(jīng)取得的業(yè)績在它越來越明顯的缺陷和不適應性面前黯然失色，成為包括政府在內(nèi)的各種組織問題的癥結所在，由此引發(fā)了西方國家20世紀70年代末以來以抨擊官僚制為核心的行政改革運動。官僚制曾經(jīng)取得的輝煌似乎一去不復返了，官僚制反而變成了眾矢之的，成為了人們抨擊的焦點。首先興起于企業(yè)界的業(yè)務流程再造后來在行政改革運動中被引入政府部門，引發(fā)了政府流程再造。業(yè)務流程再造理論于1990年由美國著名管理大師、原麻省理工學院教授米歇爾·哈默（Michael Hammer）先生首先提出，隨即成為席卷歐美眾多國家的管理革命浪潮。業(yè)務流程再造最先應用于制造型企業(yè)，這體現(xiàn)了人們對生產(chǎn)流程的根本性的重新思考，同時也是西方發(fā)達國家對已經(jīng)運行100多年的專業(yè)化分工細化及組織分層制的一次反思和大幅度改進。1993年，米歇爾·哈默與咨詢專家詹姆斯·錢皮（James Champy）在《企業(yè)再造——經(jīng)營管理革命的宣言書》（Reengineering The Corporation）一書中，正式對業(yè)務流程再造作了如下定義：流程再造工程是對組織的業(yè)務流程作根本性的思考和徹底重建，其目的是在成本、質(zhì)量、服務和速度等方面取得顯著的改善，使得組織能最大限度地適應以顧客、競爭、變化為特征的服務環(huán)境。業(yè)務流程再造的模式是：以作業(yè)流程為中心，打破金字塔狀的組織結構，使組織能適應信息社會的高效率和快節(jié)奏，適合員工參與管理，實現(xiàn)組織內(nèi)部上下左右的有效溝通，具有較強的應變能力和較大的靈活性。[5]161業(yè)務流程再造是在從生產(chǎn)者導向社會向顧客導向社會轉(zhuǎn)變的過程中企業(yè)反思專業(yè)化分工的科層制組織結構的舉措，以克服官僚科層制組織部門間溝通協(xié)調(diào)困難、靈變性不足、對顧客需求關注不夠的缺陷。

業(yè)務流程再造的思想后來在行政改革運動中被引入政府部門以改革問題叢生的官僚機構，引發(fā)了政府流程再造。拉塞爾·M·林登認為美國公共機構問題叢生、面臨信任危機的根源在于現(xiàn)行的公共機構是在19世紀工業(yè)化的結構上建立起來的，這些支離破碎的機構無法滿足當今顧客的需要：及時、便利、多樣化、面向客戶。[1]序言只有引入業(yè)務流程再造、建立無縫隙政府、給顧客提供無縫隙服務，才能為公共機構改革提供獨一無二的載體，才是改革的根本之道。當今顧客導向社會的發(fā)展迫使人們?nèi)ヌ接戭櫩偷男枨蠛推谕?，用無縫隙組織來揚棄和再造官僚機構，與顧客保持密切的、直接的聯(lián)系，為顧客提供他們需要的個性化服務，更好地滿足顧客的需要。在把專業(yè)化分工的官僚科層制組織轉(zhuǎn)變?yōu)闊o縫隙組織的過程中，需要流程再造的思維方式和工具。“再造”就是在諸如全面質(zhì)量管理等創(chuàng)新力不能及的情況下，挑戰(zhàn)那些建立官僚機構的重要觀念，從根本上對整個體系進行重新設計，圍繞過程和結果，而不是職能或部門展開工作，從而使組織充滿新的活力。[1]譯者序由此可見，政府官僚機構通過政府流程再造創(chuàng)建面向顧客、服務公民的創(chuàng)新性組織，以滿足顧客的無縫隙要求，提升政府的績效和公共服務質(zhì)量。拉塞爾· M·林登在《無縫隙政府：公共部門再造指南》中以弗吉尼亞州夏洛特維爾市商業(yè)許可證申請為例說明了政府流程再造給公民帶來的便利。原來市民們必須出入三個不同的部門，上上下下好幾層樓，即便是一切順利這個過程平均要2天時間。而經(jīng)過政府流程再造后，市民只需接觸一個部門的一個工作人員，填寫一張表格，過去至少要2天才能拿到的商業(yè)許可證，現(xiàn)在只用15分鐘—30分鐘的時間就能完成。從這個例子可以看出，政府流程再造可以顯著提高政府行政效能、提高政府公共服務質(zhì)量，給公民帶來極大的便利。而這些正是專業(yè)化分工的官僚科層制組織在當前面臨的軟肋。

三、西方國家政府流程再造的理路對我國的啟示

上文中的業(yè)務流程再造和政府流程再造正是針對官僚制組織這些缺陷而進行的改革，并取得了一定的成效。當前我國地方政府在建設服務型政府和進行行政審批制度改革的過程中也在推行政府流程再造，理清西方國家政府流程再造的理路可以為我國當前的政府流程再造提供有力的啟示：

（一）我國在政府流程再造中需吸納官僚制的精髓，加強制度化規(guī)范化建設

西方國家屬于先發(fā)內(nèi)生性現(xiàn)代化國家，而我國屬于后發(fā)外生性現(xiàn)代化國家，在許多方面存在“歷時性與共時性”的問題。西方國家可以從容地一個一個面對現(xiàn)代化發(fā)展中的問題，而我國面臨的現(xiàn)代化發(fā)展中的問題往往交織在一起，這就增加了解決的難度。西方國家是在官僚科層制充分發(fā)展的基礎上開始政府流程再造的，過多的規(guī)章制度和刻板的程序已經(jīng)導致組織運行僵化，束縛了組織成員的創(chuàng)造力。與之相比，我國政府機構運作中存在的則不是官僚科層制過分發(fā)展的問題，而是官僚科層制不足的問題。在很多方面，我國行政權力運行還沒有書面化的、固定的程序或流程進行規(guī)范，或者即使有固定的程序或流程也大多流于形式，得不到貫徹執(zhí)行。在我國行政權力運行中人治因素還普遍存在著，法治因素、制度因素還顯不足。因此，我國在推行政府流程再造中還需要吸納官僚制的精髓，如明確可行的規(guī)章制度、“對事不對人”的非人格化的組織管理等等，進一步加強制度化、法治化、規(guī)范化建設，這就是“共時性”的表現(xiàn)。當前，我國有些地方政府就在朝這個方向努力。例如，2009年，江蘇省各級行政機關在省政府辦公廳的統(tǒng)一指導下開展了行政權力網(wǎng)上公開透明運行工作，分行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、其他類行政權力共五類對全省各級行政機關的行政權力進行了清理，編制了行政職權目錄，其中包括權力名稱和權力的法定依據(jù)，編制了行政權力運行流程圖，建立了行政處罰自由裁量基準。在全省各級行政機關的門戶網(wǎng)站上都設有行政權力網(wǎng)上公開透明運行的專題板塊，對上述信息進行了公開。江蘇省推行的行政權力網(wǎng)上公開透明運行工作實際上就是在政府流程再造的過程中加強制度化規(guī)范化建設，將每個政府部門擁有的行政權力事項及其運行流程固定化、制度化。為了保障運行流程的貫徹落實，防止其流于形式，江蘇省正是在行政權力網(wǎng)上公開透明運行的基礎上推進電子監(jiān)察系統(tǒng)建設，加強對權力運行的監(jiān)督。

（二）我國在政府流程再造中需關注部門間協(xié)調(diào)的問題

官僚科層制的組織形式很好地解決了專業(yè)化分工和上下級之間的關系，但是沒有解決平級之間和交叉之間的關系，因此部門間的協(xié)調(diào)較為困難。隨著當今社會的發(fā)展，涉及多個部門的事務越來越多，并將成為一種常態(tài)，官僚科層制在部門間協(xié)調(diào)上的缺陷會日益凸顯。2008年的三鹿奶粉事件等食品安全問題就是一個例子，政府各部門利益化，有利益的事務各個部門爭著管，遇到責任各個部門相互推諉扯皮。在清晰界定各部門職責權限的基礎上加強部門間的協(xié)調(diào)才能有效地管理社會事務，不留下管理的真空地帶。在當前我國行政審批制度改革中推行的并聯(lián)審批就是加強部門間協(xié)調(diào)、從而方便企業(yè)公民辦事的范例。在傳統(tǒng)的串聯(lián)審批下，企業(yè)和公民需要分別跑多個部門，甚至是同一個部門的多個處室，而且各個部門的審批方式還不一樣。經(jīng)過流程再造后的并聯(lián)審批中，企業(yè)和公民只需到主批部門進行辦理即可，其他事項由主批部門組織進行聯(lián)合審批，通過抄告協(xié)辦部門和協(xié)辦部門按時反饋的方式完成并聯(lián)審批。并聯(lián)審批通過加強部門間的協(xié)調(diào)配合，大大方便了企業(yè)和公民辦事，使其免于在多個部門之間輾轉(zhuǎn)。拉塞爾·M·林登在《無縫隙政府：公共部門再造指南》中列舉的弗吉尼亞州夏洛特維爾市商業(yè)許可證申請的例子實際上就是串聯(lián)審批經(jīng)過政府流程再造為并聯(lián)審批的范例。由此可見，加強部門間的協(xié)調(diào)配合不僅有利于有效地管理社會事務，而且有利于方便企業(yè)和公民辦事。

（三）我國在政府流程再造中需貫徹公民導向的理念，強化服務意識

無論是業(yè)務流程再造還是政府流程再造，其中一個重要的推動力就是生產(chǎn)者導向社會向顧客導向社會的轉(zhuǎn)變。政府與公民之間的關系用顧客這個隱喻不甚恰當，因此我國在政府流程再造中需貫徹公民導向的理念，尤其是在建設服務型政府的大背景下，各級政府機關及其工作人員堅持公民導向、強化服務意識應是題中應有之義。長期以來，受計劃經(jīng)濟體制審批管理型政府的影響，我國政府機關及其工作人員存在“重管理輕服務”的傾向。在計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中，這種思想意識仍然不同程度地存在著，妨礙了建設服務型政府目標的實現(xiàn)。在公民辦理各種業(yè)務中，政府機關較多地從本部門本崗位出發(fā)，很少從方便公民辦事的角度出發(fā)考慮問題，對于繁瑣的辦理程序認為是理所應當?shù)?。政府機關大多不同程度地存在“門難進、臉難看、事難辦、話難聽”的現(xiàn)象，甚至還存在“吃拿卡要”的腐敗現(xiàn)象，嚴重損害了政府形象。在當前我國的政府流程再造中，轉(zhuǎn)變政府機關及其工作人員的觀念，強化其服務意識，使其樹立公民導向的理念是非常重要的。當前我國有些地方政府正在探索一些制度和措施促使政府機關工作人員強化服務意識。例如，從2010年開始，無錫市發(fā)改委建立了項目審批意見反饋制度，實行“一審批一反饋”。行政服務中心窗口在發(fā)放項目受理表的同時，發(fā)放行政審批意見反饋表，在項目審批結束后，窗口負責收回意見反饋表并反饋紀委監(jiān)察室。審批意見反饋制度讓公民對機關工作人員的工作和服務進行評價，通過主動聽取公民的意見促使機關工作人員強化服務意識。

[1][美]拉塞爾·M·林登.無縫隙政府：公共部門再造指南[M].汪大海,吳群芳,等，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[2]張建東，陸江兵.公共組織學[M].北京：高等教育出版社，2003.

[3][美]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府：企業(yè)家精神如何改革著公共部門[M].周敦仁，等，譯.上海：上海譯文出版社，2006.

[4][美]戴維·奧斯本，彼德·普拉斯特里克.摒棄官僚制：政府再造的五項戰(zhàn)略[M].譚功榮，劉霞，譯.北京：中國人民大學出版社，2002.

[5]齊二石.公共績效管理與方法[M].天津：天津大學出版社，2007.

（責任編輯：呂增艷）

D815.5

A

1008—7974(2013)03—0043—05

2013—03—25

趙繼興（1963-），安徽蒙城人，主任，助理講師。研究方向：政治學與行政學。