破解四川土地資源瓶頸制約

□楊 颋

土地是不可再生資源，當前四川城鄉(xiāng)建設用地需求不斷擴大。如何讓有限的土地資源創(chuàng)造出無限的價值？

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進，建設用地需求剛性上升，我省土地資源嚴重不足的矛盾日益突出。能否破解土地資源瓶頸制約，直接關(guān)系我省經(jīng)濟持續(xù)快速增長。

▍現(xiàn)狀：耕地和建設用地整體十分緊張

·宜居土地偏少

盡管全省幅員面積高達48.5萬平方公里，但適宜人居的平原和丘陵只有8.81萬平方公里，僅為整個幅員面積的18.2%，遠遠低于全國40.6%的平均水平，加之我省人口眾多，宜居土地偏少，土地資源人均占有量偏低，使耕地和建設用地整體上十分緊張。

·耕地資源短缺

按照國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前我省耕地面積僅為8921.1萬畝。由于耕地資源短缺，加上工程性缺水，我省糧食存在很大的供需缺口。為滿足釀酒、飼料和制藥等工業(yè)需求，每年要從省外凈調(diào)入數(shù)百億斤糧食。與此同時，農(nóng)業(yè)勞動力人均占有耕地僅4.3畝，不僅遠低于人均15畝的最低規(guī)模經(jīng)濟標準，也明顯低于人均6.5畝的全國平均水平。由于規(guī)模不經(jīng)濟，嚴重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益。

·地域差異較大

我省地貌類型復雜多樣，山地、丘陵、平原和高原分別占全省幅員面積的77.1%、12.9%、5.3%和4.7%。林牧地集中分布于盆周山地和西部高山高原，占總土地面積的69.2%。全省85%的耕地分布于東部盆地和低山丘陵區(qū)，70%以上的園地分布于盆地丘陵和西南山地。交通用地、居民點及工礦用地，集中分布在經(jīng)濟較發(fā)達的平原區(qū)和丘陵區(qū)。由于經(jīng)濟發(fā)展和資源分布的地域差異較大，成都平原的土地供需矛盾最為突出。

·土地粗放利用

一是農(nóng)村居住用地粗放。農(nóng)村居民點用地總量偏大，布局分散，人均居住用地高達228平方米，相當于城鎮(zhèn)人均居住用地20平方米的10倍以上。農(nóng)村人均居住用地高達85平方米左右，遠遠超過國家規(guī)定的居住用地標準35平方米。大批進城農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間兩棲流動，一方面導致農(nóng)村常住人口不斷減少，另一方面又導致農(nóng)村宅基地總面積不減反增，“空心村”造成農(nóng)村居住用地的極大浪費。

二是城市建設用地粗放。全省18個大中城市，除攀枝花和內(nèi)江外，其余城市建成區(qū)面積都已達到或超過城市建設用地面積。許多地方節(jié)約利用土地觀念不強，在用地規(guī)劃上粗放浪費，各地普遍出現(xiàn)新城、新區(qū)快速擴張，城鎮(zhèn)低密度、分散化擴張態(tài)勢，城鎮(zhèn)住宅中別墅和低層建筑的比例偏高，也導致土地資源浪費過大。按照每平方公里容納1萬人的標準，我省18個大中城市，一半以上主城區(qū)人口密度都明顯偏低。不僅導致土地利用效率低下，也無法充分發(fā)揮城市的集聚效應。

三是產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地粗放。一些地方片面追求招商引資進度，在招商引資中為爭取更多的項目落戶本地，競相壓低地價，導致工業(yè)用地開發(fā)利用強度普遍偏低。一些投資者鉆地方急于招商引資的空子，打著建設花園工廠的名義廉價圈占土地。一方面是建設用地總量出現(xiàn)“寅吃卯糧”，另一方面則是大量土地圈而不建，長年閑置浪費了有限的土地資源。目前，我省產(chǎn)業(yè)園區(qū)每畝土地的投資強度在100萬元以下，不到東部沿海地區(qū)平均水平的一半。

▍破解途徑：開源節(jié)流，提高土地利用效率

根據(jù)我省土地供需之間存在的主要問題，應堅持開源與節(jié)流并舉，大力提高土地利用效率。

·挖掘農(nóng)村居住用地潛力

“農(nóng)民變市民”可人均騰出200平方米居住用地，農(nóng)民集中居住可人均騰出50平方米以上的居住用地。要通過按期退出承包土地、統(tǒng)一城鄉(xiāng)住宅市場和健全社會保障體系，破除戶籍制度障礙，鼓勵農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙。要結(jié)合新農(nóng)村建設，努力形成人口適度集中居住和節(jié)約用地的新型農(nóng)村社區(qū)。通過采取上述措施騰出的農(nóng)村居住用地，將成為補充農(nóng)村耕地和城市建設用地的主要來源。

·試點耕地異地占補平衡

現(xiàn)行政策之所以不允許耕地異地占補平衡，其主要目的是為了有效保護耕地。因為占用的耕地和通過土地整理、宅基地復墾新增的耕地，在土地質(zhì)量及灌溉條件上差異較大。為此，應考慮以大幅提高占補平衡比例為前提，開展耕地異地占補平衡試點。即通過宅基地復墾和土地整理，在落實高標準農(nóng)田和水利設施建設資金的前提下，每增加1.5-2畝耕地，允許在異地新增1畝建設用地，以迅速增加耕地數(shù)量和努力提高耕地質(zhì)量為補償，促進土地資源的合理流動。

·提高產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地門檻

嚴格產(chǎn)業(yè)園區(qū)用地的投資強度、產(chǎn)出率和容積率等約束性指標，提倡建造多層標準廠房和多層倉庫，倡導生產(chǎn)建筑向空中發(fā)展。推進項目建設規(guī)?；?，保障科學發(fā)展用地需求，使每宗建設用地都最大限度地提高投入產(chǎn)出比。加強事前控制和事后調(diào)節(jié)。凡在規(guī)定期限內(nèi)達不到約束指標的，應按合同規(guī)定給予嚴厲處罰直至收回土地使用權(quán)。

·積極發(fā)展節(jié)地性住宅

城市建設要環(huán)境宜居與資源節(jié)約兼顧，在科學規(guī)劃的基礎(chǔ)上，積極推進立體式土地集約開發(fā)模式，鼓勵支持城市建設由“攤大餅”轉(zhuǎn)為“搭積木”，合理提高城市建筑容積率，倡導多建高層公寓。在開展房產(chǎn)稅試點中，建議按住房占地面積而不是建筑面積確定起征點和稅率，鼓勵居民購買高層住宅。

·開展城市上山試點

只要地理位置和地質(zhì)條件許可，就要積極利用丘陵的坡地發(fā)展城市建成區(qū)。通過減少耕地占用和改善城市景觀創(chuàng)造的價值，將顯著超過城市上山增加的建設費用。（作者單位：省經(jīng)濟信息中心）（責編：李靜）