從中國(guó)政府會(huì)計(jì)改革看政府職能轉(zhuǎn)變

樊楚韻

【摘要】目前，我國(guó)政府會(huì)計(jì)存在著定位不準(zhǔn)、核算范圍過窄、政府報(bào)告信息披露不完整、透明度不高等問題。隨著20多年的改革開放，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生重大變化，政府職能不斷健全、更進(jìn)，對(duì)政府會(huì)計(jì)改革也提出了更高的要求。兩者相輔相成，在新中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)中都在逐漸完善，更加適合中國(guó)國(guó)情。

【關(guān)鍵詞】政府會(huì)計(jì)，改革，政府職能，轉(zhuǎn)變，健全

隨著中國(guó)加入WTO和改革開放的實(shí)行，中國(guó)在世界上面臨的挑戰(zhàn)日益激烈，這也就要求著中國(guó)政府內(nèi)部的職能不斷健全、強(qiáng)化，只有內(nèi)部的核心抓牢，才會(huì)帶動(dòng)外部經(jīng)濟(jì)、政治、文化發(fā)展。而政府會(huì)計(jì)改革則是系統(tǒng)的從政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系、政府會(huì)計(jì)制度體系和政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度三個(gè)角度健全了政府會(huì)計(jì)，有利于強(qiáng)化政府的會(huì)計(jì)責(zé)任，有利于政府自身的科學(xué)民主決策，有利于推進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理。

一、中國(guó)政府會(huì)計(jì)改革背景

（一）國(guó)際形式政策分析。中國(guó)自從加入WTO后，與各國(guó)之間的國(guó)際交流與貿(mào)易來往都彰顯著中國(guó)政府的會(huì)計(jì)信息披露制度必須發(fā)生變革。因此建立一套完整的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系，定期編報(bào)政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告，反映政府的各項(xiàng)資產(chǎn)、負(fù)債、收入、費(fèi)用和現(xiàn)金流量等信息，已經(jīng)成為國(guó)際上加強(qiáng)政府公共管理、提高財(cái)政透明度的重要手段和通行慣例。

（二）國(guó)內(nèi)環(huán)境分析。我國(guó)當(dāng)前的政府會(huì)計(jì)以預(yù)算會(huì)計(jì)制度體系的形式存在，包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)、基本建設(shè)單位會(huì)計(jì)，以及參與預(yù)算執(zhí)行的國(guó)庫會(huì)計(jì)和收入征解會(huì)計(jì)等?，F(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度為財(cái)政資金的運(yùn)行管理發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)性作用。然而，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，公共財(cái)政體制逐步建立和完善，政府會(huì)計(jì)的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了深刻的變化。在公共財(cái)政體制下，要更好地滿足各方對(duì)于政府會(huì)計(jì)信息的需求，我國(guó)的政府會(huì)計(jì)制度亟需改革。

二、政府改革與政府職能轉(zhuǎn)變關(guān)系

（一）政府會(huì)計(jì)制度現(xiàn)狀可直接反應(yīng)政府職能現(xiàn)狀

政府會(huì)計(jì)的特征有三：一是政府單位執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)范的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和會(huì)計(jì)制度，二是實(shí)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，三是提供科學(xué)有效的政府會(huì)計(jì)信息。究其根本，會(huì)計(jì)改革也是為了政府更好地為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“立黨為公，執(zhí)政為民”，使財(cái)政收入透明化，從而達(dá)到取之于民用之于民?？梢哉f政府會(huì)計(jì)工作是直接為政府履行職能服務(wù)的。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初步建立之后，根據(jù)政府逐步向績(jī)效型、服務(wù)性職能轉(zhuǎn)變的需要，又將預(yù)算會(huì)計(jì)制度改為“三制一則”，主要做法是將事業(yè)單位會(huì)計(jì)與行政單位會(huì)計(jì)區(qū)別開來，由此形成了新預(yù)算會(huì)計(jì)的三大部分：財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)和事業(yè)單位會(huì)計(jì)。但由于政府向真正績(jī)效型政府轉(zhuǎn)變的目標(biāo)還有相當(dāng)大的距離，政府的職能還處于新舊交替之中，所以仍將“收付實(shí)現(xiàn)制”作為政府會(huì)計(jì)的運(yùn)行基礎(chǔ)，這是符合現(xiàn)行政府職能實(shí)際需要的。目前之所以出現(xiàn)如何改革“收付實(shí)現(xiàn)制”引入“權(quán)責(zé)發(fā)生制”的爭(zhēng)論，正是由于政府的職能正在逐步發(fā)生改變，舊的政府會(huì)計(jì)制度的弊端正在逐步顯現(xiàn)，才呼喚和推動(dòng)著政府會(huì)計(jì)制度實(shí)行改革，以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。由此可以看出，政府會(huì)計(jì)制度的現(xiàn)狀正是政府職能轉(zhuǎn)變的真實(shí)反映。

（二）政府會(huì)計(jì)改革的速度牽絆并制約著政府職能轉(zhuǎn)變的步伐

建立政府會(huì)計(jì)，是適應(yīng)預(yù)算管理制度改革的需要，也有利于客觀真實(shí)地評(píng)價(jià)政府的財(cái)務(wù)受托責(zé)任，滿足國(guó)家宏觀管理的需要，實(shí)現(xiàn)其會(huì)計(jì)目標(biāo)。這才是政府會(huì)計(jì)改革之所以得以大力推行的根本原因。

但我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革依然存在有些核算內(nèi)容并不能完全適應(yīng)政府職能的轉(zhuǎn)換。我國(guó)強(qiáng)調(diào)政府是人民的政府，用人民的資金，來管理國(guó)家的各項(xiàng)事務(wù)，包括對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理、債務(wù)管理和財(cái)政資金的使用實(shí)施有效的管理和監(jiān)控，而這些都離不開政府會(huì)計(jì)的改革和政府財(cái)務(wù)報(bào)告所提供的科學(xué)、合理和完整的會(huì)計(jì)信息，而信息是由政府會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容所提供的完整準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)所支撐。我國(guó)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)實(shí)質(zhì)上只是財(cái)政收支會(huì)計(jì)，核算內(nèi)容主要是財(cái)政收支活動(dòng)，沒有覆蓋全部會(huì)計(jì)要素，特別是在諸如固定資產(chǎn)和長(zhǎng)期負(fù)債核算和管理方面有明顯不足。政府的固定資產(chǎn)只由行政單位會(huì)計(jì)記錄，各級(jí)政府的財(cái)政總決算并不反映固定資產(chǎn)情況，對(duì)長(zhǎng)期負(fù)債以及其他政府債務(wù)也沒有得到充分的反映和核算。所以政府會(huì)計(jì)核算的內(nèi)容，不能全面地反映政府的資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入和支出的整個(gè)財(cái)務(wù)狀況，越來越不適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要。正因?yàn)檫@樣狀況的存在，才更有理由認(rèn)為政府會(huì)計(jì)改革的速度牽絆并制約著政府職能轉(zhuǎn)變的步伐

（三）政府會(huì)計(jì)改革是政府職能轉(zhuǎn)變的有效經(jīng)濟(jì)手段與政治手段。我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略目標(biāo)有一條為“調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控部門，減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，適當(dāng)調(diào)整社會(huì)服務(wù)部門，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督部門，培養(yǎng)和發(fā)展社會(huì)中介組織”。政府的職能界定對(duì)政府會(huì)計(jì)制度改革的方向和范圍至關(guān)重要，使政府會(huì)計(jì)改革成為政府職能轉(zhuǎn)變的排頭兵，最先能從財(cái)政與預(yù)算角度反映出職能轉(zhuǎn)變的誤區(qū)與缺陷。政府職能轉(zhuǎn)變要求運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和必要的行政手段相結(jié)合。而會(huì)計(jì)改革正是由政府單位使用的政府性資金和管理的政府性資產(chǎn)，所有的政府活動(dòng)形成的財(cái)政資源和財(cái)政責(zé)任，都要納入政府會(huì)計(jì)的核算和管理。

三、政府會(huì)計(jì)改革對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的作用

1.監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程的合規(guī)性。從預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)中產(chǎn)生的關(guān)于撥款和撥款使用情況的信息，是政府財(cái)政、國(guó)庫等核心部門與為數(shù)眾多的支出機(jī)構(gòu)實(shí)施有效監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行過程、確保預(yù)算執(zhí)行合規(guī)性的前提條件。在任何國(guó)家，支出機(jī)構(gòu)和核心部門都需要了解預(yù)算執(zhí)行過程的實(shí)際收入、支出去向與數(shù)額、收支進(jìn)度等重要信息，并將這些信息與預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，尋找差異信息、分析差異的性質(zhì)、導(dǎo)致差異的原因等，以便及時(shí)采取相應(yīng)的調(diào)控措施，確保預(yù)算得以正確執(zhí)行。

2.提高財(cái)政透明度。按照國(guó)際貨幣基金組織《財(cái)政透明度手冊(cè)》的界定，財(cái)政透明度是指“政府向公眾公開政府結(jié)構(gòu)和職能、財(cái)政政策目標(biāo)、公共部門賬戶和財(cái)政預(yù)測(cè)等信息的程度”。其中核算與報(bào)告政府資產(chǎn)與負(fù)債是實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明度的核心。政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)通過核算與披露政府資產(chǎn)、負(fù)債與凈資產(chǎn)等相關(guān)信息，為公眾及相關(guān)群體全面理解政府可控資產(chǎn)總量與構(gòu)成以及負(fù)債、承諾以及應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)的規(guī)模與結(jié)構(gòu)等提供至關(guān)重要的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，據(jù)以正確評(píng)價(jià)政府的履責(zé)能力與持續(xù)性，提高財(cái)政透明度。

3.評(píng)價(jià)政府績(jī)效，解脫受托責(zé)任。政府會(huì)計(jì)是幫助政府履行和解脫公共受托責(zé)任的重要手段和途徑。其中績(jī)效性受托責(zé)任指政府履責(zé)所取得的業(yè)績(jī)及與其所耗費(fèi)公共資源之間的配比關(guān)系是否符合經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的要求。政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)核算與披露政府收入與取得代價(jià)配比、費(fèi)用與部門、項(xiàng)目、服務(wù)間的投入與產(chǎn)出配比等相關(guān)信息，為公眾及相關(guān)群體評(píng)價(jià)政府工作績(jī)效、解脫公共受托責(zé)任提供信息途徑。

在整個(gè)政府信息系統(tǒng)中，政府會(huì)計(jì)信息是政府信息系統(tǒng)的有機(jī)組成部分，是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)換、提高政府透明度的重要一環(huán)。會(huì)計(jì)信息起著非常重要的作用，政府財(cái)務(wù)報(bào)告關(guān)注整個(gè)政府的資產(chǎn)負(fù)債狀況和運(yùn)營(yíng)績(jī)效，可以完整反映政府的財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)情況和現(xiàn)金流量，有助于解脫政府公共受托責(zé)任，滿足人民群眾等利益相關(guān)者的信息需要。因此，政府職能的轉(zhuǎn)換要求政府會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和政府會(huì)計(jì)改革，而政府會(huì)計(jì)的改革又能促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)“立黨為公、執(zhí)政為民”的精神。

正是由于政府職能對(duì)政府會(huì)計(jì)的制約，所以政府會(huì)計(jì)制度的改革必須要與政府職能的轉(zhuǎn)變同步進(jìn)行。兩者相輔相成，共同完善與改革。依據(jù)中國(guó)實(shí)際國(guó)情，結(jié)合不斷發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，更應(yīng)具有前瞻性和預(yù)見性，成為新中國(guó)改革與政府的助燃?xì)狻?/p>