我國環(huán)保監(jiān)管模式的缺失與創(chuàng)新*

王 江

古人云“徒法不足以自徙”。假定現(xiàn)存的法律都是良法，假定守法主體的素質(zhì)和違法機(jī)會(huì)都是恒定，那么法律要得到有效的實(shí)施，就必須有一個(gè)良好的法律執(zhí)行機(jī)制，即法律的監(jiān)管模式。在建設(shè)生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的背境下審視我國當(dāng)前的環(huán)保監(jiān)管模式，其還存在諸多不足。在目前的憲政背景下，結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的具體國情，整合環(huán)境監(jiān)管的各種資源、科學(xué)設(shè)置監(jiān)管主體、恰當(dāng)配置監(jiān)管權(quán)力、強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管力度，創(chuàng)制多種有效的監(jiān)管模式顯得尤為重要。

一、環(huán)保監(jiān)管模式的基本認(rèn)識(shí)

(一)環(huán)保監(jiān)管模式的概念生成

所謂監(jiān)管，是指對運(yùn)行中的事物進(jìn)行監(jiān)督和控制，使其不致脫離既定的軌道或偏離期望的走向。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在《監(jiān)管問題及多哈發(fā)展議程(解釋文本)》中將監(jiān)管定義為國家對企業(yè)、公民和政府自身行為所采取的管制措施。①環(huán)保監(jiān)管屬于政府社會(huì)性監(jiān)管職能的一部分。它不僅指普通的環(huán)境行政管理行為，還包括對影響和破壞環(huán)境的微觀市場主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行管制，將人類的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)限定于環(huán)境的承受范圍之內(nèi)。環(huán)保監(jiān)管也不僅是指對潛在的環(huán)境污染和破壞行為的直接強(qiáng)制，它既包括對微觀市場主體的經(jīng)濟(jì)行為設(shè)定規(guī)范，即環(huán)境保護(hù)立法;還包括對微觀經(jīng)濟(jì)主體的污染和破壞環(huán)境行為實(shí)施后，司法機(jī)關(guān)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)做出課以污染者相應(yīng)法律責(zé)任的司法裁判行為，即環(huán)境保護(hù)司法等。同時(shí)，環(huán)保監(jiān)管還包括其他社會(huì)主體及社會(huì)公眾對環(huán)境污染和破壞行為的社會(huì)性監(jiān)督?；谝陨险J(rèn)識(shí)，筆者認(rèn)為，所謂環(huán)保監(jiān)管，是指政府采取措施對經(jīng)濟(jì)主體潛在地和現(xiàn)實(shí)地造成環(huán)境污染的行為加以規(guī)范和限制。環(huán)保監(jiān)管模式就是指對環(huán)境污染和破壞行為進(jìn)行監(jiān)管的方式。從靜態(tài)上講，是指環(huán)保監(jiān)管主體的設(shè)置及各自權(quán)限;從動(dòng)態(tài)上講，是指環(huán)保監(jiān)管主體依照自身權(quán)限開展活動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。

(二)環(huán)保監(jiān)管模式的內(nèi)容厘清

一是環(huán)保監(jiān)管主體設(shè)置。政府是環(huán)保監(jiān)管的當(dāng)然主體。此外，微觀經(jīng)濟(jì)主體是環(huán)境污染和破壞的直接責(zé)任者，他們在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中有義務(wù)和責(zé)任采取自我監(jiān)管措施以減少對環(huán)境的損害，因而也應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)管主體的一部分。不僅如此，在現(xiàn)行民主政治構(gòu)架下，一方面，社會(huì)公眾對政府行為有監(jiān)督的權(quán)利，當(dāng)然也對政府的環(huán)保監(jiān)管行為享有監(jiān)督權(quán);另一方面，政府的有限性和“政府失靈”等因素也決定了政府對環(huán)境的監(jiān)管并非無所不能，尤其是政府履行監(jiān)管職能，更是需要社會(huì)公眾的支持和配合，諸如舉報(bào)環(huán)境污染事實(shí)、提供環(huán)境污染線索、搜集與環(huán)境污染相關(guān)的證據(jù)等等。因此，從這個(gè)意義上講，社會(huì)公眾當(dāng)然也是環(huán)保監(jiān)管主體。

二是環(huán)保監(jiān)管職權(quán)劃分。環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的配置應(yīng)依據(jù)環(huán)境問題的現(xiàn)狀、特征、發(fā)展趨勢和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)科學(xué)、合理進(jìn)行，以滿足環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運(yùn)行的高效性。首先，要保證環(huán)保監(jiān)管主體“有權(quán)可用”，在發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染和破壞行為依法應(yīng)當(dāng)懲處的，監(jiān)管主體能夠依照自己合法享有足夠的監(jiān)管職權(quán)，包括能夠采取哪些措施、實(shí)施哪些行為對其進(jìn)行有效制裁;其次，要促使環(huán)保監(jiān)管主體“有權(quán)必用”，一旦出現(xiàn)環(huán)境污染損害行為，環(huán)保監(jiān)管主體必須依照自身的監(jiān)管職權(quán)采取制裁措施，以保障其監(jiān)督行為的及時(shí)性;最后，要監(jiān)督環(huán)保監(jiān)管主體權(quán)力“不得濫用”，也就是要對環(huán)保監(jiān)管職權(quán)加以合理限制，不宜過大、過寬，對每一主體的權(quán)力都要有所制約，避免其借“環(huán)保監(jiān)管”之名而行濫權(quán)、侵權(quán)之實(shí)。

三是環(huán)保監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制。環(huán)保監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制是環(huán)保監(jiān)管主體行使環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的過程，包括環(huán)保監(jiān)管主體之間的相互關(guān)系，環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的相互支持、相互依賴和相互制約關(guān)系，以及環(huán)保監(jiān)管主體運(yùn)用環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的工作規(guī)程。環(huán)保監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制主要是解決各環(huán)保監(jiān)管主體之間依照何種程序、步驟在各自既定的監(jiān)管職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)調(diào)動(dòng)作的問題。

二、現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管模式的審視與反思

有學(xué)者將我國的環(huán)境監(jiān)管體制概括為“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門監(jiān)督管理相結(jié)合”的模式。也有學(xué)者認(rèn)為我國現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管體制從橫向的關(guān)系來看，具有“統(tǒng)一監(jiān)督管理與各部門分工負(fù)責(zé)相結(jié)合”的特點(diǎn);從縱向的關(guān)系來看，具有中央與地方的分級監(jiān)督管理相結(jié)合的特點(diǎn)。但是，從現(xiàn)有的法律規(guī)定和環(huán)保監(jiān)管實(shí)際來看，我國現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管模式還存在很多問題。事實(shí)上，我國只是規(guī)定了“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的基本原則，但真正意義上的“統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級、分部門管理相結(jié)合”的體制尚未真正建立。我國環(huán)保監(jiān)管體制方面存在的問題集中表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在的缺失

1.環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散。根據(jù)我國現(xiàn)行的法律規(guī)定，環(huán)境污染事項(xiàng)主要由專門的環(huán)保監(jiān)管部門管理，但其中涉及交通、固體廢物、漁業(yè)、水體、海洋、生活噪聲等污染的防治則由其他相關(guān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管;自然資源的利用和保護(hù)均由相應(yīng)的資源管理部門管理。由此可見，我國環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要有各級人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門和以林業(yè)部門、水利部門等為代表的具有環(huán)保監(jiān)管權(quán)限的部門。農(nóng)林、水利等為代表的非專門性的行政管理部門也享有一定的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)。類似部門主要包括公安、安監(jiān)、交通、民航、土地、農(nóng)業(yè)、漁政、水利、海洋、地質(zhì)礦產(chǎn)、林業(yè)、衛(wèi)生、食品安全監(jiān)管、城鄉(xiāng)建設(shè)、城市規(guī)劃和市容監(jiān)管等部門。這樣過于分散的機(jī)構(gòu)設(shè)置易環(huán)保監(jiān)管的沖突、重疊和缺位等問題。環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的過于分散必然導(dǎo)致效率的低下，目前，我國環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散是現(xiàn)行環(huán)保監(jiān)管體制模式存在的最為突出的問題。

2.依行政區(qū)劃對環(huán)境資源進(jìn)行條塊分割不合理。我國目前將環(huán)境資源依據(jù)行政區(qū)劃分割為不同的管轄區(qū)域，由不同的地方政府分別監(jiān)管。但是，環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)并不因?yàn)樾姓^(qū)劃而改變其發(fā)展規(guī)律性、有限性和使用的分散性、高度相互依存性與不可分性。作為共同財(cái)富與公共產(chǎn)品，資源的使用必須集體行動(dòng)。個(gè)體對公共資源的自由選擇與利用和社會(huì)的公共資源的分散管理，將產(chǎn)生破壞性競爭。加之環(huán)境資源的多重使用價(jià)值，使得對地方利益、部門利益、個(gè)體利益的考慮遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對環(huán)境資源保護(hù)的考慮。使用環(huán)境資源的外部不經(jīng)濟(jì)性和事實(shí)上的無償性雖然在各種立法中似乎通過規(guī)范公民和企事業(yè)單位的行為、建立各種監(jiān)督管理制度得到了解決，但由于種種原因，卻忽視了對地方利益、部門利益的限制，往往導(dǎo)致整個(gè)環(huán)境資源的監(jiān)管處于混亂的狀態(tài)，最終也必然影響我國的環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。有學(xué)者曾指出，我國環(huán)境保護(hù)立法只注重規(guī)范市場主體，而忽視政府機(jī)關(guān)權(quán)力的限制與協(xié)調(diào)，管理體制的設(shè)置只重視行政區(qū)域機(jī)構(gòu)而忽視生態(tài)區(qū)域機(jī)構(gòu)的弊端暴露無遺。②

3.農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)長期缺失。目前，我國的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)有四個(gè)層級，分別是環(huán)保部、省級政府的環(huán)保廳、地市級政府的環(huán)保局和縣級政府的環(huán)保局。在現(xiàn)行體制下，縣級政府的環(huán)保部門是最低層級的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和其它歷史原因的影響，在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)至今尚未建立專門的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。也就是說，我國廣大農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保監(jiān)管由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的空缺而長期處于失控的狀態(tài)，這也是我國廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)境資源問題日益嚴(yán)重的原因之一。廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失嚴(yán)重影響著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展，系目前環(huán)保監(jiān)管體制模式的重要缺失。

(二)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置上存在的不足

1.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置的立法比較模糊?，F(xiàn)行立法中對主要監(jiān)管部門職權(quán)的規(guī)定還比較具體和細(xì)致，而當(dāng)涉及到相關(guān)的監(jiān)管部門的職責(zé)時(shí)，則往往是一帶而過，籠統(tǒng)處理。例如，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第10條規(guī)定:“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對全國固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作。縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)固體廢物污染環(huán)境的防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)固體廢物污染環(huán)境防治的監(jiān)督管理工作。”又如，《大氣污染防治法》第4條規(guī)定:“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。各級公安、交通、鐵道、漁業(yè)管理部門根據(jù)各自的職責(zé)，對機(jī)動(dòng)車船污染大氣實(shí)施監(jiān)督管理。縣級以上人民政府其他有關(guān)主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)對大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。”以上述第二部法律為例，立法中僅規(guī)定了有關(guān)部門“根據(jù)自己的職責(zé)”和“在各自的職責(zé)范圍內(nèi)”對大氣污染防治實(shí)施監(jiān)督管理，但對于這些部門在大氣污染防治中究竟各自的職責(zé)范圍具體為何、這些部門應(yīng)履行怎樣的管理職責(zé)卻沒有任何規(guī)定。這種現(xiàn)象在現(xiàn)行立法中并不鮮見，這些規(guī)定反映出一個(gè)共同的問題，即立法對于環(huán)保監(jiān)管職權(quán)在不同監(jiān)管部門之間配置的規(guī)定還比較模糊。

2.同級部門的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)有重復(fù)和交叉。環(huán)保監(jiān)管本質(zhì)屬于環(huán)境管理的范疇，根據(jù)管理的基本原理，科學(xué)、有效管理的關(guān)鍵是管理職權(quán)的承擔(dān)要與管理目標(biāo)有高度的一致性，不能讓管理主體承擔(dān)與其管理目標(biāo)矛盾或者沖突的職權(quán)。然而，我國現(xiàn)有環(huán)保監(jiān)管體制的法律法規(guī)，在授予有關(guān)部門環(huán)保監(jiān)管職權(quán)時(shí)往往忽略了這一科學(xué)管理職能分工的原則。事實(shí)上，環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)主要包括制定環(huán)境保護(hù)和污染防治規(guī)劃、制定發(fā)布環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、對環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測等。在上述各方面職權(quán)中，目前的環(huán)保監(jiān)管模式均存在一定的重復(fù)和交叉現(xiàn)象。例如，國家發(fā)改委下屬的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展司具有“編制和實(shí)施全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃”的職權(quán)，而國家環(huán)境保護(hù)部也具有“組織擬定和監(jiān)督實(shí)施國家確定的重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)流域污染防治規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)規(guī)劃”的職權(quán)?！熬幹坪捅O(jiān)督實(shí)施全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃”與“組織擬定和監(jiān)督實(shí)施生態(tài)保護(hù)規(guī)劃”就存在一定的重復(fù)和交叉。事實(shí)上，類似的環(huán)保監(jiān)管之前的重復(fù)、交叉甚至沖突問題在現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管模式中并非個(gè)別現(xiàn)象。

3.上下級環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置不科學(xué)。根據(jù)《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第9條的規(guī)定，地方人民政府工作部門依照法律或者行政法規(guī)的規(guī)定受上級人民政府主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或者領(lǐng)導(dǎo)。這就決定了在環(huán)保監(jiān)管領(lǐng)域，各級地方政府的環(huán)保監(jiān)管部門受同級政府和上級環(huán)保監(jiān)管部門的雙重領(lǐng)導(dǎo)。在事權(quán)、財(cái)權(quán)等方面，同級政府享有決定權(quán)，而上級環(huán)保監(jiān)管部門則只能在業(yè)務(wù)方面對下級環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行指導(dǎo)。這種狀況非常不利于環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)擺脫不利干擾，其相對獨(dú)立性較差。雖然有可采用“掛牌督辦”等方式實(shí)現(xiàn)上級環(huán)保監(jiān)管部門對下級環(huán)保監(jiān)管部門的約束和領(lǐng)導(dǎo)，但是這個(gè)辦法既沒有明確的法律依據(jù)，也因受制于現(xiàn)有的權(quán)力配置體制，其作用非常有限。

(三)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運(yùn)行上存在不足

1.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)運(yùn)行手段單一。我國環(huán)保監(jiān)管中的主要制度中，除排污收費(fèi)制度和排污許可制度外，大多屬于行政手段的內(nèi)容。從環(huán)保監(jiān)管的宏觀層面出發(fā)，運(yùn)用必要的強(qiáng)制性管理手段是必不可少的。但行政命令、直接干預(yù)、強(qiáng)制執(zhí)行等行政強(qiáng)制性管理手段往往簡單、粗暴，缺乏靈活性，極易引起行政摩擦和抵觸、消極行為，給環(huán)保行政監(jiān)管造成一定的阻力，不僅產(chǎn)生環(huán)保監(jiān)管低效率現(xiàn)象，而且政府單一管理運(yùn)作成本高，導(dǎo)致行政管理資源浪費(fèi)嚴(yán)重。③誠然，現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管制度中也有排污收費(fèi)制度、排污權(quán)交易制度、投資鼓勵(lì)制度等，但這些制度主要局限于一些微觀的環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段，未能在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源發(fā)展戰(zhàn)略、財(cái)政稅收和金融等政策中考慮引入有利于環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)刺激手段，使環(huán)境管理制度與這些部門政策之間往往不協(xié)調(diào)。④市場管理手段的不足使一些本應(yīng)屬市場范疇的環(huán)境事務(wù)只能由行政管制手段進(jìn)行管理，這些事務(wù)往往因其在管理上沒有遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律而缺乏管理效率。

2.環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)督機(jī)制有欠缺。環(huán)保行政部門的監(jiān)督分為兩種:一是環(huán)保監(jiān)管行政管理部門對行政管理相對人是否履行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)的監(jiān)督，如對工業(yè)企業(yè)有無落實(shí)“三同時(shí)”制度的現(xiàn)場檢查。二是環(huán)保監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)對其執(zhí)法人員在具體行政行為中是否履行法定職責(zé)的監(jiān)督，以及上級環(huán)保監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)對下級對口的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)上的內(nèi)部行政監(jiān)督。由此可見，對環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)督僅指第二種。我國的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)監(jiān)督機(jī)制太過于單一，只限于環(huán)保行政機(jī)構(gòu)內(nèi)，并未有第三方參與，比如司法機(jī)關(guān)、普通公眾等。缺少體制外的監(jiān)督力量，因此在環(huán)保監(jiān)管實(shí)際運(yùn)行中，這一單一的監(jiān)督方式難以發(fā)揮有效的制約作用。此外，環(huán)保監(jiān)管職權(quán)監(jiān)督中公眾參與嚴(yán)重不足。目前，公眾參與監(jiān)督仍然游離于體制之外，而且是政府主導(dǎo)。這種政府主導(dǎo)的公眾參與缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性。有學(xué)者曾尖銳指出，在我國，公眾參與最主要的合理內(nèi)核已經(jīng)被抽掉，剩下的更多是一種形式上的東西。即使公眾自身出于某種需要會(huì)自覺進(jìn)行某種形式的參與，如受到項(xiàng)目不利影響的公眾會(huì)通過信訪的形式發(fā)表自己的一些意見，但其結(jié)果多是以不了了之而告終。⑤導(dǎo)致這個(gè)問題的根源是公眾參與權(quán)仍未得到有效地保護(hù)。因?yàn)橄铝幸幌盗袉栴}法律并未加以明確:一是環(huán)境權(quán)尚未“入憲”，公眾參與的法律依據(jù)不足;二是公眾的知情權(quán)尚無足夠的保障，三是公眾參與的能力尚有待提升，四是公眾參與的程序規(guī)定尚很模糊。有學(xué)者曾指出，如上述問題得不到解決，公眾參與只能流于形式。⑥

三、我國環(huán)保監(jiān)管模式的創(chuàng)新構(gòu)想

(一)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的創(chuàng)新

環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置既要尊重歷史，又要與我國的環(huán)境現(xiàn)狀、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平等國情相適應(yīng)，不能簡單地討論集中抑或分散、增加或者減少。在原國家環(huán)?？偩稚駷閲噎h(huán)保部后，我國環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的缺失需從以下幾個(gè)方面予以創(chuàng)新。

1.在中央政府層面建立環(huán)境保護(hù)的綜合協(xié)調(diào)和咨詢機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)類似于美國的環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)，其組成人員應(yīng)由各環(huán)境管理相關(guān)部門行政首長、環(huán)境法律專家和環(huán)境保護(hù)科研技術(shù)專家所構(gòu)成。該機(jī)構(gòu)對總理直接負(fù)責(zé)，其職能應(yīng)立足于為國家的整體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)規(guī)劃和與環(huán)境保護(hù)密切相關(guān)的重大決策提供咨詢意見，為此，可通過定期會(huì)議制度以加強(qiáng)中央政府各部門間的協(xié)調(diào)，促使環(huán)境保護(hù)與我國的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃有機(jī)地結(jié)合。

2.建立基層環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。目前，我國基層環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚處于缺失的狀態(tài)。受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和其它歷史原因的影響，在廣大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村地區(qū)并沒有建立專門的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。廣大農(nóng)村地區(qū)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)的缺失嚴(yán)重影響著我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，也不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展。在城市的社區(qū)和街道這一層面，專門的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)也處于缺失的狀態(tài)。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長期的、系統(tǒng)的、聯(lián)動(dòng)工程，在強(qiáng)化政府行政管理的同時(shí)，更需要發(fā)揮廣大基礎(chǔ)群眾的積極性和能動(dòng)性。筆者認(rèn)為，只有將環(huán)境保護(hù)的專門化、職業(yè)化和群眾化相結(jié)合，我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)才更有生命力，也更有發(fā)展空間。因此，筆者建議應(yīng)將環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置到基層。具體而言，應(yīng)參照公安機(jī)關(guān)的設(shè)置方式，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立縣級環(huán)保行政主管機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，在村民委員會(huì)中和村民小組中設(shè)置專門的環(huán)保監(jiān)管員。在城鎮(zhèn)的街道和社區(qū)兩級中，也應(yīng)設(shè)置專門的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

3.建立跨行政區(qū)劃的“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。此外，考慮到我國生態(tài)環(huán)境的整體性、特殊性和復(fù)雜性，應(yīng)打破現(xiàn)行的環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)與各級政府按層級對口設(shè)置的格局，在環(huán)境保護(hù)的某些特殊領(lǐng)域?qū)嵭锌鐓^(qū)域的環(huán)境監(jiān)管。在考慮行政區(qū)劃、經(jīng)濟(jì)區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃和環(huán)境類型的情況下，建立“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)”。具體而言，“區(qū)域性環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)”應(yīng)為所涉行政區(qū)的上級政府環(huán)保行政機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，其職能主要是協(xié)調(diào)各地區(qū)的利益訴求，更好地保護(hù)特定區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境和資源。

4.建立多元化的環(huán)保監(jiān)管體制。從環(huán)境污染和生態(tài)破壞的種種悲劇中，我們很容易發(fā)現(xiàn)，環(huán)保領(lǐng)域中“政府失靈”是普遍的現(xiàn)象。導(dǎo)致環(huán)保領(lǐng)域中“政府失靈”的原因有多種，但其中最為關(guān)鍵的原因是地方政府與中央政府，以及地方政府間存在利益訴求方面的偏差。尤其是當(dāng)“唯GDP論”的傳統(tǒng)的政績考核制度環(huán)境下，作為理性主體的各級地方政府在面臨選擇的時(shí)候往往選擇犧牲環(huán)境利益以換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，是個(gè)別政府部門的利益訴求也有區(qū)別，往往在部門利益的驅(qū)動(dòng)下選擇犧牲環(huán)境利益。因此，單純依靠政府對環(huán)境保護(hù)進(jìn)行監(jiān)管很難卻得很好的效果。事實(shí)上，環(huán)境保護(hù)是政府的職能，理應(yīng)由政府來主導(dǎo)，但對環(huán)境保護(hù)的監(jiān)管則不應(yīng)僅僅依靠政府。也就是說，如果不改變政府既是環(huán)境保護(hù)的管理者，又是環(huán)境保護(hù)事務(wù)的監(jiān)督者的現(xiàn)狀，則很難建立起有效的環(huán)保監(jiān)管體制。筆者認(rèn)為，政府應(yīng)是環(huán)境保護(hù)的管理者和主要實(shí)施者，社會(huì)公眾應(yīng)為環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督者。也就是說，理想的環(huán)境保護(hù)監(jiān)管體制應(yīng)是“政府管理、企業(yè)參與、公眾監(jiān)督”的多元監(jiān)管體制。改變現(xiàn)行的政府既是管理者，又是監(jiān)督者的體制，在強(qiáng)化政府管理者職能的同時(shí)，將其監(jiān)督者的職能剝離出來，主要交由公眾來監(jiān)督。

(二)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置方面的創(chuàng)新

國務(wù)院在《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》中明確提出要按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)管理方式，逐步理順部門職責(zé)分工，增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和整體性。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾方面入手，推動(dòng)環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置改革。

1.理順中央與地方的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)。在目前的憲政體制下，中央與地方在環(huán)保監(jiān)管職權(quán)的劃分方面尚缺乏明確的以法律形式出現(xiàn)的規(guī)定。這種缺失導(dǎo)致環(huán)保監(jiān)管職能“越位”、“同位”、“失位”等問題十分突出。既使中央在環(huán)保監(jiān)管方面的宏觀調(diào)控能力因此而削弱，又使地方的積極性難以得到有效的發(fā)揮。因此，以法律的形式明確劃分中央與地方在環(huán)保監(jiān)管方面的職權(quán)就顯得非常重要。從我國實(shí)際出發(fā)，中央環(huán)境管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在國家整體環(huán)境管理體制中起主導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、監(jiān)督的作用，而地方環(huán)境管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在中央的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督下對其管轄范圍內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。具體而言，中央的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)應(yīng)包括:全國性或跨省的環(huán)境規(guī)劃、計(jì)劃的制定、審查，全國和跨省的環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)、利用規(guī)劃的制定與監(jiān)督，省際間環(huán)境保護(hù)和資源開發(fā)、利用規(guī)劃和計(jì)劃的審查和協(xié)調(diào)以及各種環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、名錄的制定等。此外，對于一些地方政府不好管也管不好的事項(xiàng)也應(yīng)當(dāng)由中央進(jìn)行統(tǒng)一管理如核設(shè)施的管理進(jìn)口國外固體廢物進(jìn)行再利用的管理等。

2.在上下級環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)間合理配置監(jiān)管職權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)弱化同級政府對環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)的控制，加強(qiáng)上級環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)對下級環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)的管理。有學(xué)者指出，我國環(huán)境管理體制的設(shè)置只重視行政區(qū)域機(jī)構(gòu)而忽視生態(tài)區(qū)域機(jī)構(gòu)，這樣的體制設(shè)置弊端明顯。筆者非常贊同這個(gè)判斷，并進(jìn)一步認(rèn)為，在上下級環(huán)保監(jiān)管機(jī)關(guān)的職權(quán)配置上應(yīng)遵循生態(tài)環(huán)境的客觀情況，遵循生態(tài)環(huán)境的客觀規(guī)律。德國在這方面的經(jīng)驗(yàn)可供我國借鑒。在職能分配方面，德國聯(lián)邦政府與地方政府權(quán)限職責(zé)劃分的基本依據(jù)是環(huán)境因子的外部性程度。具體而言，環(huán)境因子外部性越大，環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)級別越高，反之亦然。例如，外部性程度較大的大氣質(zhì)量由較高行政級別的聯(lián)邦環(huán)境管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而外部性程度較小的噪聲則由地方環(huán)境行政管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)。結(jié)合我國的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，我國可打破現(xiàn)有的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)與行政區(qū)劃一一對應(yīng)、逐級分配職權(quán)的模式，按照區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的管理方式，以生態(tài)環(huán)境分類管理為目標(biāo)來具體配置環(huán)保監(jiān)管職權(quán)。

3.調(diào)整環(huán)保監(jiān)管職權(quán)在同級部門中的配置。在目前環(huán)保監(jiān)管統(tǒng)管與分管尚不能很好地協(xié)調(diào)的情況下，應(yīng)賦予環(huán)保監(jiān)管職能部門更大的權(quán)力。目前，在水污染的監(jiān)管方面，立法已有突破。2008年修訂的《水污染防治法》第七十四條中將限期治理的決定權(quán)賦予環(huán)保部門。在2009年國家環(huán)境保護(hù)部發(fā)布的《限期治理管理辦法(試行)》中則對限期治理的級別管轄做出了更為具體的規(guī)定。依據(jù)該辦法的規(guī)定，國家重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)的限期治理，由省級環(huán)保部門決定，報(bào)環(huán)境保護(hù)部備案;省級重點(diǎn)監(jiān)控企業(yè)的限期治理，由所在地設(shè)區(qū)的市級環(huán)保部門決定，報(bào)省級環(huán)保部門備案;其他排污單位的限期治理，由污染源所在地設(shè)區(qū)的市級或者縣級環(huán)保部門決定。盡管我們在水污染的監(jiān)管領(lǐng)域的職權(quán)配置的科學(xué)化和合理化方面取得了突破，但是，在其它領(lǐng)域中的監(jiān)管職權(quán)配置的科學(xué)化和合理化方面尚無明顯進(jìn)展。筆者認(rèn)為，應(yīng)以水污染防治及其監(jiān)管的范式，對我國的環(huán)保監(jiān)管職權(quán)配置進(jìn)行改革。一方面，應(yīng)通過法律明確監(jiān)管職權(quán)的邊界。正如孟德斯鳩所言:要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。被約束對象自身權(quán)力邊界的清晰是實(shí)現(xiàn)權(quán)力約束權(quán)力的前提。因此，在橫向上配置環(huán)保監(jiān)管的職權(quán)，其首要的前提是通過法律明確各個(gè)職能部門的監(jiān)管職權(quán)。另一方面，要強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)管職能部門的權(quán)力。在賦予環(huán)保監(jiān)管部門限期治理的決定權(quán)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)賦予其更具強(qiáng)制性和剛性的執(zhí)法權(quán)力。另外，還應(yīng)當(dāng)明確環(huán)保護(hù)監(jiān)管的統(tǒng)管部門和分管部門的職責(zé)和分工，解決各部門之間的不協(xié)調(diào)問題。為此，可以規(guī)定環(huán)保監(jiān)管的統(tǒng)管部門對各分管部門具有規(guī)劃和協(xié)調(diào)的職責(zé)，并賦予環(huán)保監(jiān)管統(tǒng)管部門對于分管部門所涉及的環(huán)保工作法定的監(jiān)督管理權(quán)，真正使環(huán)境保護(hù)行政主管部門在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮主導(dǎo)和牽頭的作用。

(三)環(huán)保監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的創(chuàng)新

1.強(qiáng)化行政監(jiān)察部門對環(huán)保監(jiān)管職能部門的監(jiān)督。根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察對象執(zhí)法、廉政、效能情況進(jìn)行監(jiān)察，履行檢查國家行政機(jī)關(guān)在遵守和執(zhí)行法律、法規(guī)和人民政府的決定、命令中的問題。鑒于對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督的緊迫性，建議強(qiáng)化由行政監(jiān)察部門對環(huán)保監(jiān)管部門的監(jiān)察，尤其是對環(huán)保監(jiān)管部門行政領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察。實(shí)行嚴(yán)格的以“環(huán)保行政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制”為核心的責(zé)任追究機(jī)制。

2.建立和健全各級人大對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督。各級人大對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督應(yīng)是長效的、剛性的。要改變?nèi)舜蟊O(jiān)督的“務(wù)虛”性，即使在各級人大的休會(huì)期也應(yīng)保持對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督。因此，一方面應(yīng)通過加強(qiáng)立法，通過立法來監(jiān)督環(huán)保監(jiān)管權(quán)力，另一方面還應(yīng)建立長效的人大監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)《各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》的有關(guān)規(guī)定，各級人大應(yīng)更加主動(dòng)地加強(qiáng)對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的監(jiān)督。為此，建議由全國人大常委會(huì)制定一個(gè)啟動(dòng)監(jiān)督程序的標(biāo)準(zhǔn)，只要達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的，監(jiān)督程序即應(yīng)啟動(dòng)。

3.注重環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放。環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放是環(huán)保監(jiān)管模式創(chuàng)新的重要內(nèi)容。外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放能有效地彌補(bǔ)環(huán)保內(nèi)部監(jiān)督的不足，消解內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制中的諸多障礙，促進(jìn)環(huán)保監(jiān)督機(jī)制的完善。因此，筆者建議在環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行上，要培養(yǎng)和釋放外部監(jiān)督力量。具體而言，環(huán)保外部監(jiān)督力量包括人民政協(xié)、媒體、公民個(gè)人和社會(huì)團(tuán)體等。環(huán)保外部監(jiān)督力量的培養(yǎng)和釋放就是指要提高上述主體對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力及其運(yùn)行的監(jiān)督能力，破除現(xiàn)行體制和機(jī)制中不利于其對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行有效監(jiān)督的阻礙，從而培養(yǎng)和釋放環(huán)保外部監(jiān)督力量，對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督。為此，首先，應(yīng)對環(huán)保外部監(jiān)督力量進(jìn)行有效整合，以人民政協(xié)為主導(dǎo)，媒體為主要力量，充分釋放和發(fā)揮環(huán)保NGO和公民個(gè)人的積極性。其次，應(yīng)建立各外部監(jiān)督力量的信息和決策的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以形成合力，共同保持對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的高強(qiáng)度關(guān)注，從而形成外部監(jiān)督的長效機(jī)制。再次，應(yīng)通過法律制度的健全和完善，引導(dǎo)外部監(jiān)督力量通過合法的途徑和方式對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力及其運(yùn)行進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督。最后，在環(huán)保公益訴訟中，探索對環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政不作為而提起環(huán)保行政公益訴訟的可能性。

4.強(qiáng)化對環(huán)保監(jiān)管權(quán)力的司法監(jiān)督。當(dāng)出現(xiàn)環(huán)保監(jiān)管失職、瀆職等類型的案件時(shí)，在合法的前提下，應(yīng)擴(kuò)大案件的影響，以形成強(qiáng)大的威懾力。此外，還可建立司法機(jī)關(guān)與環(huán)保監(jiān)管部門之間的信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制。尤其是當(dāng)面對重大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件時(shí)，應(yīng)通過信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保環(huán)境污染和生態(tài)破壞能得到及時(shí)地應(yīng)對。

注釋

①Elisabeth Roderburg:《Regulatory Issues And the Doha Development Agenda:An explanatory paper》，2003年，第12頁。②陳漢光、樸光沫:《環(huán)境法基礎(chǔ)》，中國環(huán)境科學(xué)出版社，1994年，第40頁。③烏蘭:《環(huán)境行政管理中政府職能的變革》，《山東社會(huì)科學(xué)》2006年第8期。④魏志榮:《我國環(huán)境管理存在的主要問題及解決對策》，《北方經(jīng)貿(mào)》2006年第6期。⑤程宗璋:《論我國環(huán)境公眾參與制度的問題》，《湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第9期。⑥潘世欽、石維斌:《我國公眾參與環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的缺失與完善》，《貴州師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第1期。