城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接的路徑思考*

岳宗福

根據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》(以下簡(jiǎn)稱《社會(huì)保險(xiǎn)法》)的規(guī)定，我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱職保)制度、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱新農(nóng)保)制度、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱城居保)制度、公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱公保)制度，這四者共同構(gòu)成了全民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度框架:職保解決各類企業(yè)職工、事業(yè)單位分類改革后從事公益服務(wù)的事業(yè)單位工作人員以及靈活就業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題;新農(nóng)保解決農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題;城居保解決城鎮(zhèn)非從業(yè)居民的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題;公保解決國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員以及參照公務(wù)員法管理的工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。但是，在城鄉(xiāng)二元化的社會(huì)背景下，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)迄今尚未能實(shí)現(xiàn)，我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的正常運(yùn)轉(zhuǎn)仍面臨在不同統(tǒng)籌地區(qū)之間轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系(以下簡(jiǎn)稱關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù))和在不同制度之間銜接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系(以下簡(jiǎn)稱制度銜接)的雙重困境。黨的十八大報(bào)告明確提出“以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)和制度銜接問(wèn)題既是實(shí)現(xiàn)上述政策目標(biāo)的必然要求，也是健全社會(huì)保障法制的重要課題。

一、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)相關(guān)法律的梳理與分析

養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)是指參保人員在某一項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度內(nèi)部、因社會(huì)流動(dòng)而發(fā)生的跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的現(xiàn)象。如前所述，我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系由四項(xiàng)制度組成，所以實(shí)際上存在職保關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)續(xù)、公保關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)續(xù)、新農(nóng)保關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)續(xù)和城居保關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)續(xù)(在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化的地區(qū)簡(jiǎn)化為城鄉(xiāng)居保關(guān)系的跨地域轉(zhuǎn)續(xù))。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19條規(guī)定“個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算”，這是目前解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的基本法律依據(jù)，但該條只規(guī)定了參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)“就業(yè)”狀態(tài)下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題，對(duì)于參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)而“非就業(yè)”狀態(tài)下基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)并未作出明確規(guī)定。同時(shí)，該條中的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”是僅指職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，還是包括職保、公保、新農(nóng)保、城居保4種養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，這一點(diǎn)也容易引發(fā)歧義。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部(以下簡(jiǎn)稱人社部)發(fā)布的《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》第5條的規(guī)定，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19條的具體操作按照人社部、財(cái)政部2009年聯(lián)合發(fā)布的《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》)執(zhí)行。顯然，人社部是將“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”完全等同于職保關(guān)系，這就使得公保、新農(nóng)保、城居保3種養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)失去了法律依據(jù)，對(duì)此需要立法專門作出安排。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》(以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》)第77條的規(guī)定，國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在“退休、患病、工傷、生育、失業(yè)”等情況下獲得幫助和補(bǔ)償;我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第10條也明確規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”。但是，我國(guó)公務(wù)員及參照公務(wù)員法管理的工作人員的社會(huì)保險(xiǎn)方案一直沒(méi)有出臺(tái)，他們的養(yǎng)老保險(xiǎn)依然停留在退休養(yǎng)老階段，全國(guó)并未形成繳費(fèi)型的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。因此，公保關(guān)系的跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)并不存在明顯的地域壁壘和轉(zhuǎn)接困難。

人社部和財(cái)政部于2012年11月底擬定了《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《銜接暫行辦法(意見(jiàn)稿)》)并向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，但該意見(jiàn)稿僅“適用于在職保、新農(nóng)保、城居保這三種制度中參加過(guò)兩種或兩種以上制度的人員”，對(duì)于“在某一種制度中跨地區(qū)轉(zhuǎn)移的參保人員，應(yīng)按照各制度自身的規(guī)定轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”而“不適用本《暫行辦法》”。因此，《銜接暫行辦法(意見(jiàn)稿)》只是解決了新農(nóng)保與職保之間、城居保與職保之間以及新農(nóng)保與城居保之間的銜接問(wèn)題，而新農(nóng)保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題及城居保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題仍然“懸而未決”。

即便是職保關(guān)系的轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的解決思路與人社部、財(cái)政部發(fā)布的《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》規(guī)定的“具體操作辦法”也并不一致。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19條的規(guī)定，個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”。人社部《實(shí)施〈中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法〉若干規(guī)定》第5條要求，“基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付的具體辦法”按照《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》執(zhí)行，而《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》第4條明確規(guī)定:參保人員跨省流動(dòng)就業(yè)轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，統(tǒng)籌基金(單位繳費(fèi))以本人1998年1月1日后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移，參保繳費(fèi)不足1年的，按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移。這與《社會(huì)保險(xiǎn)法》“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的思路存在明顯差異:如果嚴(yán)格執(zhí)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)時(shí)只需轉(zhuǎn)移基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、累計(jì)繳費(fèi)年限，而根本不需要轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金。

二、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接相關(guān)法律的梳理與分析

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接是指參保人員因社會(huì)身份變化而在各項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間銜接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的現(xiàn)象。在我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，從理論上講，制度銜接應(yīng)該包括職保與公保、新農(nóng)保與城居保、新農(nóng)保與職保、城居保與職保、新農(nóng)保與公保、城居保與公保之間的制度銜接6種情況，如圖1所示。

圖1 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接示意圖

(一)職保與公保之間的制度銜接

在我國(guó)，人員在企業(yè)與國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位之間交互流動(dòng)的機(jī)會(huì)比較多。我國(guó)企業(yè)經(jīng)過(guò)多年改革已經(jīng)形成了基本定型的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位依然適用退休養(yǎng)老制度。原勞動(dòng)和社會(huì)保障部、原人事部、財(cái)政部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室于2001年聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于職工在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)時(shí)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系處理意見(jiàn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，這是目前處理職保與公保兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接問(wèn)題的基本制度依據(jù)。在企業(yè)繳費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度下，繳費(fèi)年限及繳費(fèi)金額與養(yǎng)老金待遇之間存在正比例關(guān)系;而在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位非繳費(fèi)型退休養(yǎng)老制度下，工作年齡與退休金待遇之間存在正比例關(guān)系。因此，如果參保人員從公保轉(zhuǎn)入職保且退休時(shí)按企業(yè)人員計(jì)發(fā)基本養(yǎng)老金，就需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題:一是參保人員原任公務(wù)員的工齡與企業(yè)繳費(fèi)年限的置換問(wèn)題;二是參保人員原任公務(wù)員期間的繳費(fèi)補(bǔ)償問(wèn)題。對(duì)于前者，《通知》規(guī)定“原有工作年限視同繳費(fèi)年限”;對(duì)于后者，《通知》則規(guī)定在進(jìn)入企業(yè)并按規(guī)定參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)后，根據(jù)參保人員在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作的年限給予“一次性補(bǔ)貼”，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為“本人離開(kāi)機(jī)關(guān)上年度月平均基本工資×在機(jī)關(guān)工作年限×0.3% ×120個(gè)月”，具體“由其原所在單位通過(guò)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入本人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，所需資金由同級(jí)財(cái)政安排”。如果參保人員從職保轉(zhuǎn)入公保且退休時(shí)按國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員計(jì)發(fā)養(yǎng)老金，也需要解決兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題:一是參保人員原有企業(yè)工齡與其國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工齡的置換問(wèn)題;二是參保人員在原企業(yè)繳費(fèi)所累計(jì)的個(gè)人賬戶資金的處理問(wèn)題。對(duì)于前者，《通知》規(guī)定參保人員由企業(yè)進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作之月起，執(zhí)行國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的退休養(yǎng)老制度，其“原有的連續(xù)工齡與進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位后的工作年限合并計(jì)算”;對(duì)于后者，《通知》則規(guī)定“已建立的個(gè)人賬戶繼續(xù)由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理，退休時(shí)其個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額每月按1/120計(jì)發(fā)，并相應(yīng)抵減按機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦法計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金”。同時(shí)，考慮到養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系有在職保與公保之間多次轉(zhuǎn)接的可能性，《通知》要求，參保人員進(jìn)入企業(yè)工作后再次轉(zhuǎn)入國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作的，“原給予的一次性補(bǔ)貼的本金和利息要上繳同級(jí)財(cái)政”，其個(gè)人賬戶管理、退休后養(yǎng)老金計(jì)發(fā)等比照“由企業(yè)進(jìn)入機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作職工的相關(guān)政策”辦理。

《通知》發(fā)布于十多年前，其中有的內(nèi)容亟須修改。如當(dāng)時(shí)之所以規(guī)定一次性補(bǔ)貼按照120個(gè)月的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算及“個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額每月按1/120計(jì)發(fā)”，是因?yàn)槠髽I(yè)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)辦法是基于參保人員退休后人均還有十年余壽命來(lái)確定的(即10×12=120)。而根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》(國(guó)發(fā)［2005］38號(hào))的規(guī)定，計(jì)發(fā)月數(shù)根據(jù)“職工退休時(shí)城鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命、本人退休年齡、利息等因素”確定。目前在我國(guó)，企業(yè)職工55歲退休的，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金計(jì)發(fā)月數(shù)實(shí)為170個(gè)月;60歲退休的計(jì)發(fā)月數(shù)實(shí)為139個(gè)月。因此，《通知》中的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)適時(shí)予以相應(yīng)的調(diào)整。此外，《通知》只是對(duì)同一統(tǒng)籌地區(qū)內(nèi)職保與公保之間的制度銜接作出了安排，其中規(guī)定公務(wù)員轉(zhuǎn)入職保的，其補(bǔ)貼由其原所在單位通過(guò)“當(dāng)?shù)亍鄙鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入本人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶;公務(wù)員進(jìn)入企業(yè)工作后再次轉(zhuǎn)入公保的，原給予的一次性補(bǔ)貼的本金和利息要上繳“同級(jí)財(cái)政”。隨著人員社會(huì)流動(dòng)性的不斷增強(qiáng)，參保人員跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)且在職保與公保之間轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的情況已在所難免，對(duì)于這樣的參保人員，如果仍要求“其原所在單位”通過(guò)“當(dāng)?shù)亍鄙鐣?huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移一次性補(bǔ)貼，或者要求將原一次性補(bǔ)貼的本金和利息上繳“同級(jí)財(cái)政”，實(shí)際操作起來(lái)恐怕就有些窒礙難行了。

(二)新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc職保之間的制度銜接

人社部和財(cái)政部擬定的《銜接暫行辦法(意見(jiàn)稿)》主要解決新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc職保之間的制度銜接問(wèn)題。根據(jù)該意見(jiàn)稿的規(guī)定，從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保的基本條件是“參加職保繳費(fèi)年限滿15年(含依據(jù)有關(guān)規(guī)定延長(zhǎng)繳費(fèi)年限)”，從職保轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖５幕緱l件是“職保繳費(fèi)年限不足15年”且只隨轉(zhuǎn)個(gè)人賬戶基金而不轉(zhuǎn)統(tǒng)籌基金;繳費(fèi)年限的計(jì)算辦法為:參保人員從職保轉(zhuǎn)入新農(nóng)保或城居保，其參加職保的繳費(fèi)年限可“合并累加計(jì)算”，參加新農(nóng)保、城居保的繳費(fèi)年限則“不折算”為職保繳費(fèi)年限。毋庸置疑，這些規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是為了“維護(hù)參保人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益”，但這些規(guī)定似乎又與“更有利于維護(hù)參保人員的權(quán)益”的目標(biāo)有所背離。首先，繳費(fèi)年限是否累計(jì)滿15年直接決定參保人員有無(wú)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的基本資格，而繳費(fèi)多少只影響參保人員享受養(yǎng)老金的數(shù)額，前者涉及養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的有無(wú)，后者只涉及在享有養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的前提下每個(gè)參保人員的具體養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，兩者是不同性質(zhì)的問(wèn)題，不可混為一談。對(duì)于由新農(nóng)保、城居保轉(zhuǎn)入職保的參保人員，如果因新農(nóng)保、城居保繳費(fèi)金額比職保少而不計(jì)算其已經(jīng)累積的繳費(fèi)年限，這將直接影響參保人員將來(lái)領(lǐng)取養(yǎng)老金的資格認(rèn)定，顯然有失公平。譬如，某參保人員參加新農(nóng)保5年后又參加職保10年，達(dá)到了退休年齡，如果前后繳費(fèi)年限累加，則其已經(jīng)達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金的基本資格，只不過(guò)其領(lǐng)到的養(yǎng)老金可能會(huì)比連續(xù)15年參加職保的人員要少;如果前后繳費(fèi)年限不能累加，則其需再續(xù)交5年職保方能領(lǐng)取養(yǎng)老金或者根本領(lǐng)不到職保養(yǎng)老金而只能把養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系再轉(zhuǎn)回新農(nóng)保或城居保。其次，新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc職保繳費(fèi)金額差距較大并不是參保人員自愿選擇的結(jié)果，而是國(guó)家不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分割實(shí)施所致，讓參保人員在養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接過(guò)程中承受非自身原因造成的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益損失，存在明顯的不合理性。

(三)其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接問(wèn)題

除了上述公保與職保及新農(nóng)保或城居保與職保之間的制度銜接，我國(guó)還存在新農(nóng)保與城居保之間、新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc公保之間的制度銜接問(wèn)題。關(guān)于新農(nóng)保與城居保之間的制度銜接，《銜接暫行辦法(意見(jiàn)稿)》考慮到二者在制度模式、基金籌集方式、個(gè)人賬戶規(guī)模、養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法等方面是一致的，所以明確規(guī)定參保人員辦理新農(nóng)保與城居保銜接手續(xù)的，“轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額，繳費(fèi)年限合并累加計(jì)算”。有些將新農(nóng)保與城居保合并實(shí)施的地區(qū)，由于實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一體化，已經(jīng)不存在此兩種制度的銜接問(wèn)題。一般而言，享受公保待遇的公務(wù)員幾乎沒(méi)有轉(zhuǎn)入新農(nóng)?；虺蔷颖５目赡苄裕鴧⒓有罗r(nóng)保的農(nóng)民(或參加城居保的市民)也很難有機(jī)會(huì)享受公保待遇，所以討論公保與新農(nóng)?；虺蔷颖Ｖg的制度銜接問(wèn)題似乎沒(méi)有太大的現(xiàn)實(shí)意義。但是自2011年起，相關(guān)部門已經(jīng)開(kāi)始積極探索從村(社區(qū))干部、優(yōu)秀工人、農(nóng)民中考錄公務(wù)員的辦法，并選擇了一些中央直屬部門的基層單位進(jìn)行試點(diǎn)，這意味著農(nóng)民或市民將來(lái)也有可能進(jìn)入公務(wù)員行列，因而新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc公保之間的轉(zhuǎn)接也許已經(jīng)不僅在理論上具有可能性，而且需要現(xiàn)實(shí)地作出具體制度安排。

三、城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接的路徑與立法建議

《社會(huì)保險(xiǎn)法》是我國(guó)社會(huì)保障領(lǐng)域的一部基本法，也是指導(dǎo)我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接的基本法律依據(jù)，因此，任何相關(guān)的路徑和對(duì)策建議都應(yīng)在《社會(huì)保險(xiǎn)法》的框架下設(shè)計(jì)和提出。我國(guó)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與制度銜接盡管還面臨諸多困難，但其路徑設(shè)計(jì)必須著眼全局、抓住關(guān)鍵、重點(diǎn)突破，切不可走“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的碎片化改革之路。通過(guò)前文分析可以看出，在我國(guó)現(xiàn)階段，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的不統(tǒng)一、繳費(fèi)年限累計(jì)方面的區(qū)別對(duì)待、養(yǎng)老金“分段計(jì)算”辦法落實(shí)不到位、養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的相關(guān)法律規(guī)定不完善等，已經(jīng)成為制約城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)接的關(guān)鍵癥結(jié)。如果能夠重點(diǎn)破解這些癥結(jié)，其他轉(zhuǎn)接難題基本上就可以迎刃而解。筆者為此提出如下立法建議。

(一)盡快將國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革納入法制化軌道

在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面，由于缺乏全國(guó)層面的統(tǒng)籌規(guī)劃，所以各地改革進(jìn)程和改革方案難以統(tǒng)一，這必然直接影響國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員跨地域流動(dòng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順利轉(zhuǎn)續(xù)。同時(shí)，公保與職保、新農(nóng)保、城居保的制度框架不同，也直接影響著其相互間的轉(zhuǎn)接。國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的滯后已經(jīng)成為影響我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)與銜接的制度性障礙，因此應(yīng)盡快啟動(dòng)這項(xiàng)改革，將其納入法制化軌道。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，但全國(guó)層面的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案尚處于醞釀和討論階段，需要國(guó)務(wù)院依據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《公務(wù)員法》的規(guī)定，早日厘定方案并推出相關(guān)行政法規(guī)。我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革雖已有初步方案并進(jìn)行了局部試點(diǎn)，但效果并不理想，需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上繼續(xù)推進(jìn)。需要明確的是，為便于在全國(guó)范圍內(nèi)順利轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和銜接相關(guān)制度，不論是國(guó)家機(jī)關(guān)還是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，均宜采用與職保、新農(nóng)保、城居保相統(tǒng)一的制度模式(即“統(tǒng)籌賬戶+個(gè)人賬戶”的框架設(shè)計(jì))。如果能夠?qū)崿F(xiàn)制度模式的統(tǒng)一，則前文提及的公保與職保之間的轉(zhuǎn)接以及將來(lái)可能出現(xiàn)的新農(nóng)保、城居保與公保之間的轉(zhuǎn)接問(wèn)題，都可以通過(guò)下述“合并累加計(jì)算”繳費(fèi)年限及“分段計(jì)算”養(yǎng)老金的辦法得以解決。

(二)參保人員繳費(fèi)年限應(yīng)不受地域或制度限制而依法“合并累加計(jì)算”

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二章標(biāo)題為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”，其中第19條規(guī)定個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的，其“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”隨本人轉(zhuǎn)移，“繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算”。這里的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”是單指職保關(guān)系，還是包含職保、新農(nóng)保、城居保和公保4種養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，可能會(huì)有不同的理解。如果理解為單指職保關(guān)系，則有將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的內(nèi)容狹隘化之嫌，與本章的標(biāo)題也不相符。如果理解為包含“職保關(guān)系、新農(nóng)保關(guān)系、城居保關(guān)系及公保關(guān)系”就更為全面，也更符合本章的立法旨意。照此理解，對(duì)于參保人員“跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)”的問(wèn)題，應(yīng)在轉(zhuǎn)移“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”的過(guò)程中“繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算”，而不應(yīng)區(qū)分其是在職保中跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)，還是在新農(nóng)?；虺蔷颖Ｅc職保之間跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)。嚴(yán)格地講，參保人員從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保的，其參加新農(nóng)保、城居保的繳費(fèi)年限只能依照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定“累計(jì)計(jì)算”，“折算”為職保繳費(fèi)年限的做法于法無(wú)據(jù):有違《社會(huì)保險(xiǎn)法》的要求以及《銜接暫行辦法(意見(jiàn)稿)》中“不折算為職保繳費(fèi)年限”的明確規(guī)定。因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系是采取在確定養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇之前的最后時(shí)點(diǎn)轉(zhuǎn)接，還是采取“隨走隨轉(zhuǎn)”的實(shí)時(shí)銜接方式，完全可以根據(jù)實(shí)際情況靈活處理，但參保人員在不同制度下的繳費(fèi)年限不應(yīng)區(qū)別對(duì)待:既然參保人員在國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工作年限可以“視同”為職保繳費(fèi)年限，則參保人員從新農(nóng)?；虺蔷颖＾D(zhuǎn)入職保時(shí)，其繳費(fèi)年限為何不能按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定而“合并累加計(jì)算”呢?

(三)跨制度參保人員的基本養(yǎng)老金應(yīng)依法“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》關(guān)于基本養(yǎng)老金“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的規(guī)定，雖然只是針對(duì)“跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)就業(yè)”的參保人員作出的過(guò)渡性制度安排，但由于前述《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》明確規(guī)定跨統(tǒng)籌地區(qū)就業(yè)的參保人員可以“劃轉(zhuǎn)12%的統(tǒng)籌基金”，這就使得“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的制度安排在職保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)方面失去了操作價(jià)值。不過(guò)，當(dāng)參保人員發(fā)生跨制度銜接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系時(shí)，“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”的制度安排就有了實(shí)際意義，即只要參保人員累計(jì)繳費(fèi)滿15年，其達(dá)到法定退休年齡時(shí)，如果屬于“在職保、新農(nóng)保、城居保這三種制度中參加過(guò)兩種或兩種以上制度”的人員，其基本養(yǎng)老金就可以按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定“分段計(jì)算、統(tǒng)一支付”。例如，某參保人員參加新農(nóng)保5年、職保10年后達(dá)到法定退休年齡，則其可以享受基本養(yǎng)老金待遇，其基本養(yǎng)老金的數(shù)額確定辦法為:假定其連續(xù)參加新農(nóng)保15年，每月可以領(lǐng)到的“政府全額支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金”為Y，則與其前5年的繳費(fèi)記錄相對(duì)應(yīng)的每月可以領(lǐng)到的基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)為Y×5/15;同理，假定其連續(xù)參加職保15年，每月可以領(lǐng)到的統(tǒng)籌養(yǎng)老金為Z，則與其后10年相對(duì)應(yīng)的每月可以領(lǐng)到的統(tǒng)籌養(yǎng)老金應(yīng)為Z×10/15;其個(gè)人賬戶的資金由于可以按照《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》轉(zhuǎn)移歸結(jié)，所以其計(jì)發(fā)辦法與連續(xù)在某一種制度下參保的人員無(wú)異，即個(gè)人賬戶全部存儲(chǔ)額/法定計(jì)發(fā)月數(shù)。最后，該參保人員的基本養(yǎng)老金為“Y×5/15+Z×10/15+個(gè)人賬戶全部存儲(chǔ)額/法定計(jì)發(fā)月數(shù)”。在城居保與職保之間轉(zhuǎn)接養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的參保人員及其他參保繳費(fèi)年限累計(jì)更長(zhǎng)的參保人員，乃至在公保與其他三項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間轉(zhuǎn)續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的參保人員，他們的基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法都可以依此類推。

(四)適時(shí)完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》中關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的規(guī)定

《社會(huì)保險(xiǎn)法》第19條是關(guān)于我國(guó)城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的核心法條，該法條存在明顯的局限性:一是“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系”的內(nèi)涵模糊不清，容易導(dǎo)致實(shí)務(wù)操作的混亂;二是僅僅規(guī)范了個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)“就業(yè)”的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)，而回避了個(gè)人“非就業(yè)”狀態(tài)下跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題，使得參加新農(nóng)?；虺蔷颖５娜藛T在“非就業(yè)”狀態(tài)下跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)新農(nóng)?；虺蔷颖ｊP(guān)系失去了基本法律依據(jù);三是對(duì)參保人員在不同養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系之間的轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題沒(méi)有作出明確規(guī)定，使得養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之間的銜接沒(méi)有直接法律依據(jù)。因此，將來(lái)應(yīng)在適當(dāng)時(shí)機(jī)對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》進(jìn)行修改和完善，建議將該法第19條修改為兩款:第1款規(guī)定“個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)或跨制度參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系隨本人轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)年限累計(jì)計(jì)算”，這樣就使該款涵蓋了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)(不再區(qū)分就業(yè)與否)與制度銜接兩種情況，成為指導(dǎo)職保、公保、新農(nóng)保、城居保等基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)接的基本法律依據(jù);第2款規(guī)定“個(gè)人跨制度參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金分段計(jì)算、統(tǒng)一支付;個(gè)人跨統(tǒng)籌地區(qū)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的，達(dá)到法定退休年齡時(shí)，基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)的具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定”，如此既明確了跨制度參保人員的基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，又可以避免《社會(huì)保險(xiǎn)法》與《轉(zhuǎn)續(xù)暫行辦法》關(guān)于解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨統(tǒng)籌地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)問(wèn)題的思路不協(xié)調(diào)。

［1］人力資源和社會(huì)保障部.實(shí)施《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》若干規(guī)定［J］.司法業(yè)務(wù)文選，2011，(26).

［2］岳宗福，張彥麗.社會(huì)保險(xiǎn)法實(shí)用問(wèn)答及應(yīng)用指南［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2008.

［3］中央機(jī)關(guān)基層擴(kuò)招 農(nóng)民有望當(dāng)公務(wù)員［EB/OL］.新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2010 －10/11/c_12644625.htm.