領導干部憲法意識的定量評價及提升路徑

彭 輝 史建三

憲法意識屬于法律意識范疇，在某種程度上反映一個國家及其民眾對憲法與法治的基本看法和態(tài)度。黨的十八大報告指出，法治是治國理政的基本方式，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。習近平同志在首都各界紀念我國《憲法》公布施行30周年大會上發(fā)表講話指出，一些領導干部憲法意識有待進一步提高。①對領導干部憲法意識進行研究，一方面有助于了解領導干部對憲法的認知、態(tài)度和情感，另一方面能夠從一個側面透視憲政建設中存在的問題與偏差以便及時予以解決和矯正，深入推動依法治國進程。

一、問題的提出

法治不僅體現(xiàn)在法律制度及其良好的運行狀況上，而且體現(xiàn)在執(zhí)法者良好的法律素養(yǎng)和較強的法律意識上，后者是法律制度得以正確實施的精神動力。憲法是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律效力和法律權威，是所有社會成員的最高行為準則和一切法律規(guī)則的本源。在我國建設社會主義法治國家的進程中，要明確依憲治國是依法治國的核心，落實和樹立憲法權威是建設法治國家的基本要求。執(zhí)行公務的過程實際上是“憲法及憲法性法律的適用過程，因此，憲法的直接法律效力主要表現(xiàn)為對公務員的直接效力”②。以此觀之，我國不僅要完善憲政制度，而且要培養(yǎng)領導干部③的憲法意識。目前，憲法在領導干部層面的學習和貫徹已成為社會關注的熱點問題。

領導干部憲法意識是指領導干部關于憲法的思維、觀念(點)和知識，其對憲法的態(tài)度、評判和預期以及由文化傳統(tǒng)積淀而成的憲法心理等的統(tǒng)稱。④它反映了領導干部對憲法精神與憲法內容、憲法權威的理解、認同和情感，是領導干部法律意識的基礎與核心。領導干部是社會建設的組織者、領導者和推動者，一國良好的法治狀況不僅依賴于領導干部具有較高的一般法律意識，而且依賴于領導干部具有較高的憲法意識。領導干部憲法意識是建設法治國家的思想條件，是推動國家法治進程和實現(xiàn)人權保障的重要精神力量，在很大程度上影響國家的發(fā)展進程，對營造良好的法治氛圍、推動全社會貫徹法治理念也至關重要。

我國經(jīng)濟、社會和民主政治建設自1982年《憲法》頒布實施以來取得了長足發(fā)展，我國的法治建設也日臻完善。與此相伴，我國憲法學理論研究也取得了極大進步，然而對于憲法意識的研究一直顯得比較薄弱。在理論層面上，無論是憲法學教材還是相關學術論文對憲法意識都鮮有涉及，一些理論成果中偶有專門論述憲法意識的內容，但都略顯教條、缺乏科學性與系統(tǒng)性。在實證層面上，一些學者對不同群體的憲法意識狀況進行了調查分析⑤，所提出的改進建議也具有一定的合理性，但相關調研成果至少存在三點局限:一是數(shù)據(jù)略顯陳舊(多產生于2005年以前)，無法體現(xiàn)憲法意識在最近幾年的發(fā)展;二是對作為憲法實施的推動者、示范者、引領者的領導干部的憲法意識的調查分析缺失;三是主要進行簡單的統(tǒng)計和描述，缺乏對憲法意識內部結構等的深入研究。為了客觀地展現(xiàn)領導干部的憲法意識狀況，分析社會轉型期領導干部憲法意識的特點及其影響因素，為推動憲政建設和依法治國進程提供理論和實證參考，本文擬探討領導干部憲法意識的定量評價及其提升路徑。

二、領導干部憲法意識定量評價的指標體系構建

領導干部憲法意識可以從七個維度即憲法認知、憲法知識、憲法評價、權利意識、權力觀念、憲法期待和憲法信念來考察，這七個維度是逐層遞進、有機統(tǒng)一的關系，它們各自還可以細分為一些更具體的子維度。以這些維度、子維度作為評價指標，可以勾勒出領導干部憲法意識指標體系，如圖1所示。

圖1 領導干部憲法意識指標體系圖

由上圖可見，領導干部憲法意識的評價指標體系由1個目標層指標、7個準則層指標和24個領域層指標共同構成。其中，領導干部憲法意識作為目標層指標，用以表征領導干部憲法意識的總體水平;其下包括憲法認知、憲法知識、憲法評價等準則層指標和憲法學習、憲法宣傳、憲法與工作關系等領域層指標，這些指標不僅靜態(tài)地反映領導干部憲法意識的具體狀況，而且動態(tài)地反映領導干部憲法意識變化發(fā)展的趨勢。

為了對領導干部憲法意識進行盡可能精準的量化評價，可以將每個準則層的某一項指標作為一個單獨的測試題目，每個題目設置5個回應等級并分別賦值:回應等級的兩端是兩種極端傾向性態(tài)度(非常滿意或非常不滿意)，中間選項是中性態(tài)度(滿意)，其他兩項是兩種一般傾向性態(tài)度(比較滿意或不太滿意)。通過受測者對題目的回應，可以分析出其對該題目所陳述問題的認識狀況。受測者所得分值越高，表明其憲法意識越高。這種量化評價的局限性在于，其結果容易受到外在因素的干擾而失真，如受測者可能會出于種種考慮(如試圖揣摩并迎合組織測試者所希望的回應結果)而回避選擇表明極端傾向性態(tài)度的選項。為了對這一評價方法進行糾偏和矯正，可兼采專家打分的方法，即對領域層的4項知識性較強的指標(憲法功能C9、權利來源C12、權力來源C16、群體性事件原因C17)由領導干部作答、專家予以打分，分數(shù)越高則憲法意識越強。綜合題目測試和專家打分，可以比較直觀地展現(xiàn)領導干部憲法意識的總體水平，即實現(xiàn)了對領導干部憲法意識進行整體量化評價的目標。

三、轉型期領導干部憲法意識培養(yǎng)所面臨的問題

根據(jù)上述領導干部憲法意識指標體系及量化評價方法，筆者對上海市1000位領導干部(從上海市主要城區(qū)中綜合考慮性別、年齡、學歷、所在部門等因素選取)的憲法意識進行了問卷調查，收回有效樣本805個。通過分析發(fā)現(xiàn):從目標層指標來看，上海市領導干部的憲法意識總體較高;從準則層指標來看，上海市領導干部對憲法知識、憲法評價、權利意識和權力觀念4項指標得分很高，對憲法認知、憲法期待和憲法信念3項指標得分較高，說明他們普遍建立了對憲法的信任感，對憲法的價值、功能、作用有較高的理性認識;從領域層指標來看，上海市領導干部的憲法意識結構存在著明顯差異，尤其是對于對上訪者態(tài)度、群體性事件原因、財產公開、官員問責等具體指標，不同政治面貌、不同行政級別、不同年齡段的領導干部存在著不同的評價。上述分析反映出當前我國領導干部憲法意識培養(yǎng)方面尚面臨一些困難、存在一些問題，主要表現(xiàn)在三個方面。

1.領導干部憲法意識受到價值觀和利益觀的影響。從社會存在來看，領導干部既是公權力的代表者，又是獨立的個體，他們生活在一定的社會環(huán)境中，受其影響、為其制約。領導干部作為普通公民的價值觀和利益訴求很容易影響其公權力行使，如實踐中有的領導干部認為擁有信息資源是權力的象征，因而在實際工作中不愿將應依法公開的信息向社會公開，這為公眾參與決策增加了難度;對于財產公開，有的領導干部認為這是對私權利空間的限制和壓縮，因而存在反對情緒;有的領導干部借公共政策的制定和實施來尋求私利益的取得、鞏固和發(fā)展。

2.一些領導干部在日常工作中憲法思維不足。一些領導干部雖然高度贊同憲法的根本法地位，但這種贊同僅僅停留在認識層面，并沒有落實到其日常工作中，其對于具體問題不會或不愿用憲法思維去分析解決，對于憲法實施一聯(lián)系實際就缺乏信心。如一些領導干部“官本位”思想濃厚，排斥或者僅在形式上吸收公眾參與公共政策制定，這為違憲事件的發(fā)生埋下了隱患;一些領導干部在決策時過多考慮本地利益和短期需要，不善于從憲法實施的角度統(tǒng)籌考慮制定政策的宏觀基礎和長遠價值。

3.提升領導干部憲法意識的有效途徑匱乏。前文對上海市領導干部憲法意識的調查分析表明，上海市領導干部憲法意識總體上呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢，但一些領導干部對于對上訪者態(tài)度、財產公開、官員問責等方面的評價得分不高，這些“木桶短板”⑥已經(jīng)在很大程度上成了領導干部憲法意識提升的阻礙因素。為了消除不良因素對領導干部憲法意識的影響及發(fā)掘增強領導干部憲法意識的正能量，近年來社會各界都在積極探索提升領導干部憲法意識的路徑，但各地對于提升領導干部憲法意識究竟應該因循怎樣的形式和方法，一直存在不同的意見和看法，尚未產生成效明顯的做法。對此，亟待探索、開拓出適合我國國情的有效途徑。

四、提升領導干部憲法意識的路徑

1.宣傳憲法知識，樹立領導干部公仆意識。領導干部憲法意識的培養(yǎng)和提升需要較長時間，現(xiàn)階段要著重對領導干部普及以憲法基本價值為核心的憲法知識，將提升領導干部憲法意識作為普法活動以及其他法制宣傳和教育活動的重要內容;在黨校干部教育培訓計劃中應增加憲法方面的課程，促使領導干部牢固樹立公仆意識，在憲法和法律的范圍內開展工作;在干部選任中要加強對其憲法意識尤其是弘揚憲政精神和憲政文化的考察;要利用現(xiàn)實中的憲法性事件如浙江張高平叔侄案、河南趙作海案、四川珍貴烏木歸屬案等進行憲法知識宣傳，發(fā)揮憲法性事件對提升領導干部憲法意識的鏡鑒作用。

2.強化憲法理念，健全權力監(jiān)督和制約機制。憲法理念是領導干部對憲法思想、價值和基本原理的信念，是憲法意識的高級形式。憲法知識雖然是衡量憲法意識水平的一個重要方面，但其重要性局限在一定程度或范圍之內，當達到一定程度后，憲法知識對于憲法意識的提升和鞏固作用就比較有限，此時憲法理念培育作為提升憲法意識的途徑應受到特別重視。因為領導干部所掌握的具體憲法知識可能會隨著時間的推移而逐漸淡化，但其憲法理念歷久彌堅，具有持久性和穩(wěn)定性，甚至終生影響和指導著領導干部對現(xiàn)實問題的分析和判斷。領導干部憲法理念的形成和確立，一方面有賴于加強憲法理論學習，另一方面有賴于在實際工作中踐行憲法理論。為此，領導干部應當學習并切實貫徹我國《憲法》、《立法法》、《行政監(jiān)督法》中有關依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的各項制度性規(guī)定。加大公權力運行的公開透明度，這不僅是反腐倡廉的有效手段，也是提升領導干部憲法意識的重要路徑。近年來，我國一大批中央部門陸續(xù)公布了“三公經(jīng)費”⑦，這對于強化領導干部的憲法理念無疑具有積極意義。今后，應進一步強化官員問責制度，嚴厲制裁違法拆遷、非法拘禁等違憲行為，對授意、默許、迫使工作人員實施此類行為的領導干部追究其憲法責任。

3.保障憲法實施，形成遵守憲法、維護憲法權威的良好風氣。憲法實施是指憲法的精神和規(guī)范在現(xiàn)實生活中得到貫徹和落實，它反映著一個國家的憲法在現(xiàn)實中被遵守的情況，是衡量一個國家法治和政治文明程度的標準，其基本要求是憲法價值和憲法理念成為公權力運行的最高準則和價值標準。憲法實施一直是困擾我國憲政實踐的一大難題。黨的十八大報告明確提出，“黨領導人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內活動”。憲法實施和遵守不能停留于形式上、口號中，而應當落實在行動中。領導干部只有養(yǎng)成遵守憲法的行為習慣，其憲法理念和信仰才會達成，其才會積極實施憲法。制度與人的行為范式密切相關，因此，應當加強制度建設，通過健全制度提高領導干部守憲的自覺性。廣東省2012年出臺的《中共廣東省委關于加強市縣領導班子建設若干問題的決定》(討論稿)中規(guī)定“配偶、子女均已移居國(境)外的，原則上不得擔任黨政正職和重要敏感崗位的領導職務”⑧，這就對領導干部自覺執(zhí)行個人事項申報制度起到了督促作用，類似的規(guī)定應當更多、更完善。

4.加強基層憲政建設。憲政建設的重點在基層，難點在基層，著眼點更在基層。實踐中一些群眾信“訪”不信“法”，采取越級上訪、聚眾鬧事、圍堵政府機關等非理性、不合法的方式來解決問題，一些群眾不積極參與村里、社區(qū)的議事決策，個別人甚至放棄自己的選舉權、參與權和監(jiān)督權，這些現(xiàn)象在一定程度上表明我國基層憲政建設尚存在不足。領導干部要將在廣大基層群眾中樹立憲法至上的理念和信念，帶動基層群眾學習憲法、遵守憲法，作為提升自己憲法意識的突破口。基層黨組織是黨團結人民群眾、推進改革發(fā)展、促進社會和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)斗堡壘，基層領導干部尤其是黨員干部要成為恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命的表率。

五、結語

憲法意識的內涵豐富，涵蓋了自由、民主、法治、平等、契約、規(guī)則等方面的內容。領導干部憲法意識的形成和提升有其一般規(guī)律。運用本文構建的領導干部憲法意識指標體系和評價方法，可以比較直觀地考量我國領導干部對憲法理念、憲法宣傳、憲法實施乃至整個法治建設的態(tài)度和認知，從一個側面評估我國法治建設的現(xiàn)狀和存在的問題。但是，由于憲法意識內部結構的發(fā)散性和多維度性，所以嚴格地講，對領導干部憲法意識很難進行全面而精準的量化評價。如何更加科學、合理地評估領導干部憲法意識，這是一個長期的課題，有待進一步探討。

注釋

①張爍:《習近平:在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話》，《人民日報》2012年12月5日。②鄺少明:《論西方國家公務員的憲法地位》，《武漢大學學報》2002年第3期。③根據(jù)中共中央2002年頒發(fā)的《黨政領導干部選拔任用工作條例》第4條的規(guī)定，領導干部是指中共中央、全國人大常委會、國務院、全國政協(xié)、中央紀律檢查委員會的工作部門或者機關內設機構的領導成員，最高人民法院、最高人民檢察院的領導成員(不含正職)和內設機構的領導成員;縣級以上地方各級黨委、人大常委會、政府、政協(xié)、紀委、人民法院、人民檢察院及其工作部門或者機關內設機構的領導成員;上列工作部門的內設機構的領導成員。④秦前紅、武西鋒:《憲政意識的三個特征》，《江西社會科學》2004年第5期。⑤相關文獻如韓大元、王德志:《中國公民憲法意識調查報告》，《政法論壇》2002年第6期;王圭宇:《轉型時期中國公民憲政意識的實證研究》，張海燕主編《山東大學法律評論》第7輯，山東大學出版社，2010年;張曉琴:《寧夏公民憲法意識調查研究》，《寧夏社會科學》2009年第2期;李紅麗、喬芬:《山西省農民憲法契約意識研究》，《安徽農業(yè)科學》2011年第7期。⑥管理學上有一個著名的“木桶理論”:盛水的木桶由許多塊木板箍成，盛水量由這些木板共同決定，若其中一塊木板很短，則此木桶的盛水量就被該短板所限制。根據(jù)這一理論，可將事物發(fā)展過程中的限制性因素稱為“木桶短板”。⑦蔣彥鑫:《9成中央部門公布“三公經(jīng)費” 仍有10多個未公布》，《新京報》2011年7月29日。⑧鄧圩:《“裸官”不能擔任黨政正職》，《人民日報》2012年1月6日。

［1］徐向華.觀念與行為——憲政意識與普法宣傳教育研究［M］.北京:中國社會出版社，2003.

［2］鄧世豹.當代中國法官的憲法意識實證分析［J］.暨南學報，2011，(1).

［3］鄧世豹.當代中國檢察官憲法意識的實證分析［J］.嶺南學刊，2010，(4).

［4］魏建國.論我國憲法實施的觀念意識支持［J］.社會科學研究，2013，(2).