加拿大農(nóng)地保護補償機制及其啟示

李武艷，徐保根，趙建強，王曉嶺

（1. 浙江財經(jīng)學院不動產(chǎn)研究所，浙江 杭州 310018；2. 大連理工大學管理與經(jīng)濟學部，遼寧 大連 116023）

加拿大農(nóng)地保護補償機制及其啟示

李武艷1，徐保根1，趙建強1，王曉嶺2

（1. 浙江財經(jīng)學院不動產(chǎn)研究所，浙江 杭州 310018；2. 大連理工大學管理與經(jīng)濟學部，遼寧 大連 116023）

研究目的：闡述加拿大農(nóng)地保護補償機制，為當前中國正在探索的耕地保護補償政策提供參考。研究方法：通過文獻調(diào)研，分析加拿大農(nóng)地保護補償機制，從而得出對中國農(nóng)地保護補償機制的啟示。研究結果：加拿大農(nóng)地保護補償機制統(tǒng)籌考慮農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，逐步建立了保障農(nóng)民權益和適應國內(nèi)外市場的補償機制。研究結論：可借鑒加拿大農(nóng)地保護補償機制并結合中國的制度環(huán)境，轉變補償理念，健全補償機制，提高補償方式的多樣化、專業(yè)化、動態(tài)化與梯度化，完善補償法規(guī)，為完善可持續(xù)發(fā)展農(nóng)地農(nóng)村經(jīng)濟政策提供借鑒。

土地管理；農(nóng)地保護；補償機制；啟示；加拿大

1 引言

農(nóng)地保護補償是農(nóng)戶在農(nóng)地利用過程中創(chuàng)造的社會與生態(tài)效益未在市場上實現(xiàn)的相應的經(jīng)濟價值，而通過政府和市場獲得補償?shù)囊环N現(xiàn)象[1-2]。加拿大農(nóng)業(yè)發(fā)達，土地利用率高，是世界上僅次于美國的第二大糧食援助輸出國，這與其完善的農(nóng)地保護補償計劃密不可分。加拿大設置多項農(nóng)戶種植行為規(guī)范，建立針對不同農(nóng)地利用類型和環(huán)境問題的補償計劃，激勵農(nóng)戶合理種植，保障農(nóng)戶經(jīng)濟利益，同時維護了加拿大農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上安全、潔凈、環(huán)保的聲譽，實現(xiàn)了土地可持續(xù)利用[3]。當前，中國正在探索建立耕地保護補償機制，一些地區(qū)開始了試點工作，例如：成都市于2008年率先提出設置耕地保護基金，對承擔耕地保護任務的農(nóng)民直接進行補貼；浙江省于2009年在臨海市、海寧市、慈溪市3個國家級基本農(nóng)田保護示范區(qū)各部署一個基本農(nóng)田保護補償試點；佛山市于2010年在全市實行基本農(nóng)田補貼。許多學者對此進行了探討[4-5]。本文通過歸納分析加拿大的農(nóng)地保護補償計劃，試圖給中國建立和完善耕地保護補償機制與實踐提供一些借鑒。

2 加拿大農(nóng)地保護補償機制概況

農(nóng)戶收入提高項目和農(nóng)地環(huán)境激勵項目是加拿大最主要的耕地補償項目[3]。下面以這兩種項目類型為例，簡要介紹加拿大農(nóng)地保護補償機制概況。

2.1 補償主體與對象

加拿大農(nóng)地保護補償機制按照其實施主體覆蓋范圍可分為聯(lián)邦政府、省、市、區(qū)域等4種類型，涉及農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品、環(huán)境、自然資源等行政管理部門。項目可以由聯(lián)邦政府、省和市共同提出，也可以由某地區(qū)單獨提出并負責，服務范圍可以是全國，也可只涉及某省市或某特定區(qū)域。項目通常有時間限制，主要取決于啟動項目的政府意圖[6]。農(nóng)地保護補償對象涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營各個環(huán)節(jié)，既包括農(nóng)戶與食品生產(chǎn)者，也包括食品經(jīng)營商、政府和相關研究部門。

2.2 補償方式與資金來源

農(nóng)地保護補償方式主要有直接支付現(xiàn)金、減免稅收、購買項目指定產(chǎn)品、完善基礎設施、培訓農(nóng)業(yè)技術等。除直接補貼現(xiàn)金和參加農(nóng)業(yè)保險之外，也會通過減免稅收的方式提高農(nóng)民收入。加拿大實施自愿農(nóng)地環(huán)境計劃，鼓勵農(nóng)民采取土地最佳管理方式和環(huán)保生產(chǎn)的方式，多采用通過攤銷成本的方式提高農(nóng)民收入，而較少直接采用現(xiàn)金補償。加拿大農(nóng)地保護補償計劃多數(shù)項目由政府財政資助，部分項目由合作者配套資金。

3 加拿大農(nóng)地保護補償機制的特點

隨著經(jīng)濟發(fā)展，加拿大農(nóng)地保護補償機制在補償目標、補償主體、補償形式等方面已逐漸形成了與農(nóng)戶經(jīng)營、市場變化相協(xié)調(diào)的運行機制。

3.1 補償目標與理念的針對性與適應性

加拿大農(nóng)地保護補償目標與理念通過逐步調(diào)整，目前已轉變?yōu)橹饕赃m應市場變化為主。始于第二次世界大戰(zhàn)之后的加拿大農(nóng)地保護補償最初主要是針對特定商品而設計的，即補貼費取決于某種商品的生產(chǎn)、銷售、價格或收益[7]。由于補貼水平在不同商品之間不盡相同，導致后來越來越多的農(nóng)場主要考慮補貼的差異來選擇種植品種，結果發(fā)現(xiàn)這樣的補貼方式并不利于提高加拿大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的國際競爭力。加拿大國內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品大約一半需要出口[7]，對特定商品的補貼屬于WTO“黃箱”政策范疇，因而這種補償計劃很易被其他國家貿(mào)易保護政策影響。同時，針對特定商品的補貼計劃也不能解決農(nóng)業(yè)收入的問題。因此，加拿大農(nóng)地保護補償計劃在20世紀90年代初期做出了重大改變，轉向了“整個農(nóng)場”的計劃[8]，開始關注農(nóng)場主的綜合收入而非個別商品的生產(chǎn)、收益或價格，這也是對《WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議》中新出現(xiàn)的規(guī)則做出的響應。與此同時，加拿大農(nóng)地保護補償計劃的著眼點也從最初關注農(nóng)地數(shù)量到質量，逐漸轉移到當前的土地可持續(xù)利用模式，補償計劃更加注重統(tǒng)籌考慮農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民問題，內(nèi)容既涉及農(nóng)戶收入與農(nóng)地環(huán)境保護，也涉及區(qū)域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式，力爭在保障農(nóng)戶收益的同時，能夠促進經(jīng)濟與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展[8]。

3.2 補償主體與資助來源多元化

補償項目運行有3個關鍵，一是運行機制，二是人力資源，三是經(jīng)費。政府可以制定補償運行機制，但難以完全承擔人員與資金問題。在這方面，加拿大充分吸納社會力量，與企業(yè)合作解決資金不足和政府人員少問題；與高校合作，解決技術咨詢和培訓缺乏問題；與農(nóng)戶合作，更直接了解農(nóng)民需求，也展示了農(nóng)戶“主人翁”精神。農(nóng)業(yè)金融服務公司是具體負責農(nóng)業(yè)穩(wěn)定收入計劃的省級國有單位，公司董事會有12名成員，經(jīng)省政府農(nóng)業(yè)部任命，由政府工作人員、農(nóng)場主、商業(yè)人士、會計師共同組成，任期3年，在全省范圍內(nèi)共設有50個辦事處，246名全職或兼職的員工，工作內(nèi)容包括審核農(nóng)戶資格和發(fā)放資金等。這種形式大大減少了政府的工作量，也避免了政府招募更多的工作人員。

正在安大略省諾福克縣（Norfolk）試點運行的可替代土地利用服務計劃（ Alternative Land Use Services Program）是由加拿大草根農(nóng)業(yè)組織發(fā)起，由當?shù)剞r(nóng)民和區(qū)域內(nèi)一些專家組成的顧問委員會共同治理的農(nóng)業(yè)環(huán)境激勵項目。圭爾夫大學（The University of Guelph）和滑鐵盧大學（The University of Waterloo ）及一些社會相關領域專家共同參與研究和撰寫項目準則、操作規(guī)范等。包括加拿大農(nóng)業(yè)和食品部、諾?？丝h政府在內(nèi)的22個組織提供技術支持和基礎設施，加拿大農(nóng)業(yè)調(diào)整局（Agricultural Adapation Council）、安大略省釣魚和獵人協(xié)會（Ontario federation of anglers and hunters） 和加菲爾德韋斯頓基金會（The W. Garfield Weston Foundation）等13個組織提供資金來源。專業(yè)人士的參加保障了項目運行的科學性，資助多元化保障了項目的順利運行，該項目于2013年開始第一階段驗收，當?shù)剞r(nóng)業(yè)機構監(jiān)測結果表明環(huán)境已有所改善，農(nóng)民收入也有一定提高[9]。

3.3 補償形式多元化，權益與責任同在

加拿大采取多樣化補償形式解決復雜的農(nóng)地利用和農(nóng)地環(huán)境保護問題，建立激勵與考核并存補償機制。除了農(nóng)戶收入補償計劃直接采用現(xiàn)金補貼外，加拿大其他農(nóng)業(yè)補償計劃多采取間接補貼形式，如農(nóng)業(yè)基礎設施建設、各種教育與培訓（包括種植、草原管理、農(nóng)業(yè)市場營銷、環(huán)保技術等）、農(nóng)場經(jīng)營策劃、項目可行性研究、項目運作設備購買等[8]，這些間接補貼可提高農(nóng)場農(nóng)業(yè)技術和經(jīng)營能力，改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營條件，強化農(nóng)業(yè)環(huán)境意識，進而有助于構建農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境可持續(xù)發(fā)展模式和提升加拿大農(nóng)業(yè)全球競爭力。

農(nóng)戶可自愿參加政府或非政府項目，如選擇參加某補償計劃，在享受一定的補償權益的同時，必須遵守一定的規(guī)范制度和承擔相應的責任。加拿大農(nóng)地環(huán)境激勵計劃設置嚴格的準入門檻與考核標準，如上述提到的ALUS是一項對環(huán)境敏感性土地進行針對性管理的計劃，主要涉及濕地、河岸、陸地和野生動物等4種生態(tài)服務類型。項目申請人須任選一種類型并提交一份符合此項目要求的農(nóng)場環(huán)境管理計劃，ALUS項目委員會負責審核計劃，獲取資格的農(nóng)戶將與項目組簽署9年協(xié)議。為保持項目運行的靈活性，適應變化的市場或經(jīng)濟條件，每隔3年農(nóng)戶可以選擇退出。用于購買硬件和設備的啟動資本在獲得批準后即可獲得，農(nóng)戶必須接受激勵計劃，同意維持生態(tài)服務，農(nóng)戶行為需符合4種土地利用類型評價指標和操作流程，如控制農(nóng)場雜草，修理圍欄，確保土壤侵蝕不影響服務區(qū)等，年終績效補償是按照評價結果發(fā)放?？冃И剟钍菫榱斯膭詈脱a償農(nóng)民保持現(xiàn)有生態(tài)服務和維護新服務。

3.4 補償計劃因地制宜，以點帶面

加拿大農(nóng)地保護補償機制依據(jù)不同自然條件制定補償計劃。加拿大農(nóng)地占國土面積約7%，主要集中在加拿大南部和加美毗鄰的400多km的狹長地帶。根據(jù)自然條件差異可分為土壤肥沃但雨水不足的“大草原區(qū)”、耕地集中在河流盆地的“中部地區(qū)”、農(nóng)業(yè)集中在沿岸地區(qū)的“大西洋沿岸”、多山且耕地局限于高地及盆地的西部、森林資源豐富但耕地面積較少的“太平洋地區(qū)”。土地利用類型多樣，帶來多樣的土地利用問題。根據(jù)以上情況，加拿大政府針對草原、濕地、敏感地帶等各種地形地貌制定環(huán)境計劃和專項補償。如加拿大“大草原區(qū)”三省之一的薩斯克徹溫省水利設施計劃（Water Infrastructure in Saskatchewan），僅服務薩斯克徹溫省，為當?shù)剞r(nóng)民、食品生產(chǎn)商提供水的來源和基礎設施。農(nóng)業(yè)沼澤地保護計劃（Agricultural Marshlands Protection Services）為新斯科舍省農(nóng)戶和食品生產(chǎn)商指導如何改善沼澤地排水系統(tǒng)并提供一些相關具體設施，維護新斯科舍省潮汐堤壩和內(nèi)陸洪水系統(tǒng)控制工作。

補償激勵計劃是一種探索性實踐，加拿大政府采取先試點，再推廣，并且依據(jù)運行績效評估再改進，螺旋上升。如ALUS項目選擇安大略省諾?？丝h作為試點，是由于該縣域自然條件豐富，有水田、水域和森林；組織基礎好，當?shù)剞r(nóng)場組織較成熟；研究基礎好，各種非政府和研究組織都在此做研究。

4 加拿大農(nóng)地保護補償機制對中國的啟示

耕地保護補償是提高農(nóng)民收入和舒緩耕地保護壓力的重要途徑。借鑒加拿大的經(jīng)驗，進一步轉變補償理念和完善耕地保護補償機制，實現(xiàn)保存耕地綜合生產(chǎn)能力和保護耕地生態(tài)與環(huán)境功能，從而更有效地保障糧食安全、保護農(nóng)民利益和提高農(nóng)業(yè)競爭力。同時，依靠耕地保護補償平臺，將補償逐步推廣到園地、草地、林地等其他農(nóng)用地，促進農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村經(jīng)濟與農(nóng)村環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

4.1 轉變補償理念，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)農(nóng)村共同發(fā)展

補償理念從保護土地資源轉變?yōu)榻∪恋刭Y源與農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村“四位一體”的協(xié)調(diào)機制，這是實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的關鍵和基礎。土地是城鄉(xiāng)之間縮小差距的橋梁，耕地保護補償機制構建是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、解決“三農(nóng)”問題的重要舉措[10]。因此耕地保護補償計劃不應僅涉及耕地數(shù)量、質量，而應以耕地為平臺，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民權益、農(nóng)業(yè)競爭力、農(nóng)村經(jīng)濟與環(huán)境。不僅以農(nóng)戶得到合理補償為目標，還應包括完善農(nóng)業(yè)耕地條件、健全農(nóng)業(yè)經(jīng)營市場和保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。只有農(nóng)民權益得到合理保障，農(nóng)業(yè)農(nóng)村實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展才能真正保障耕地數(shù)量、質量與生態(tài)合理利用。不僅政府、研究人員需要轉變理念，農(nóng)戶更應認識到耕地保護補償?shù)膶嶋H意義，因為農(nóng)戶是補償計劃的直接受益者，只有其認識并參與此計劃，這樣才能更有效執(zhí)行補償計劃。

4.2 健全補償組織，實現(xiàn)社會化管理

健全的組織機構是補償計劃科學實施的保障，社會化管理是補償計劃實施的必然趨勢。當前，中國耕地保護補償主要由各級政府負責，但補償計劃涉及面廣，人員需求量大，政府無足夠人員和資金獨立執(zhí)行。加拿大依靠政府、NGOS、民間團體與組織、個體等多個主體聯(lián)合推動農(nóng)地保護補償。主體多樣化也拓寬了資金來源渠道。加拿大農(nóng)地補償計劃主要由農(nóng)業(yè)與農(nóng)產(chǎn)品部單獨負責管理，中國農(nóng)業(yè)補貼由農(nóng)業(yè)部發(fā)放，耕地保護補償機制由國土資源部探索。多部門管理易出現(xiàn)功能交叉，補償總體標準較難核算，農(nóng)戶易混淆補貼來源。建議兩部門明晰各自權責，共同制定合理補償標準。

加拿大在農(nóng)地保護補償機制中逐漸突出農(nóng)戶角色作用。農(nóng)戶在解決自然環(huán)境保護問題中占有非常重要的位置，許多項目驗證通過農(nóng)民來保護農(nóng)田是發(fā)展保護農(nóng)田最好的方法。中國也應該鼓勵農(nóng)戶積極參與項目設計，強化其在項目運行中的作用。角色的變化有利于農(nóng)戶樹立主人翁精神，進而提高參與和執(zhí)行項目的積極性。

4.3 提高補償方式的多樣化、專業(yè)化、動態(tài)化與梯度化

面對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村與農(nóng)地利用的復雜問題，加拿大農(nóng)地補償形式呈現(xiàn)多樣化、專業(yè)化、動態(tài)化與梯度化的特征。補償形式有政策、資金、物質與技術。農(nóng)戶需求包含物質和精神兩方面。國家需制定相應的政策提高農(nóng)戶社會地位和健全其社會保障。政府、NGOS和科研機構宣傳保護的目的，并提供各種專業(yè)化技術培訓，幫助農(nóng)民認識保護本質，科學種植和經(jīng)營。由于農(nóng)地保護措施首先采取刺激機制，緊接著是土地利用控制或者控制與刺激綜合措施[11]，因此當前中國構建多樣刺激補償方式，首先引導農(nóng)戶積極種植，然后再規(guī)范其行為，如何保護生態(tài)環(huán)境等。面對復雜農(nóng)地利用問題和繁瑣農(nóng)地補償程序，專業(yè)化的計劃是農(nóng)地補償科學執(zhí)行的依據(jù)。中國應與高?？蒲袡C構合作，因地制宜建立專業(yè)化農(nóng)地補償計劃，先試點，再逐步推廣。當前中國對農(nóng)戶種植行為規(guī)范更多是倡議，應構建標準生產(chǎn)體系，包括化肥農(nóng)藥等生產(chǎn)要素使用，建立補償評價體系，增加農(nóng)戶監(jiān)督考核機制，使補償標準有據(jù)可依，提高補償計劃執(zhí)行的有效性。

補償標準須具有一定彈性。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平總量變化與耕地資源保護壓力時序變化要求補償標準的動態(tài)化。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平空間差異、耕地資源稟賦空間異質則要求補償標準梯度化。加拿大農(nóng)地補償標準根據(jù)國際市場需求變化而調(diào)整，各省、市之間和不同土地利用類型補償標準亦不同。

4.4 完善補償法規(guī)，規(guī)范補償機制

農(nóng)地保護補償是一項長期任務，是提高農(nóng)業(yè)競爭力與農(nóng)民收入、保護農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要政策。要充分發(fā)揮農(nóng)地保護補償政策效應，必須完善補償?shù)姆芍贫?。加拿大制定了《農(nóng)業(yè)保險法》、《農(nóng)業(yè)災害救助條例》等相關法律法規(guī)，構建公開透明的農(nóng)地補償體系。一些研究人員探討了農(nóng)地生態(tài)補償是否應該寫進地方、省和國家的法律[12]。加拿大政府在農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站上公布了所有的農(nóng)地補償項目，詳細描述誰負責、誰受益、覆蓋范圍、項目受理時間與程序等內(nèi)容。當前，中國耕地保護補償正處于探索階段，政府應盡快明確補償目標、補償原則、補償主客體、補償標準、補償方式、補償途徑、補償監(jiān)督體系等，完善補償機制。通過健全耕地補償法規(guī)，保障耕地保護補償?shù)姆€(wěn)定性、權威性和科學性，從而實現(xiàn)耕地保護補償政策的高效性和長效性。

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（本文責編：郞海鷗）

Ref lections on the Compensation Programs of Farmland Protection in Canada

LI Wu-yan1, XU Bao-gen1, ZHAO Jian-qiang1, WANG Xiao-ling2
（1. Institute of Real Estate, Zhejiang Finance and Economics University, Hangzhou 310018, China; 2. Faulty of Management and Economics, Dalian University of Technology , Dalian 116023, China）

The purpose of this study is to provide a reference for the policy of cultivated land protection compensation in china by analyzing the operation of farmland protection compensation mechanism in Canada. Based on analyzing the documentation, the paper explains the guidelines and mechanism of the compensation system in both countries. The results show that the mechanism of Canadian compensation system simultaneously takes into account farmers, agriculture, and rural sector together. It has gradually established a compensation mechanism meeting the requirements of protecting farmers’ interests and internal and external markets. The paper concludes that there are three advantages of the Canadian compensation mode that can be referred by Chinese land-policy makers in order to improve the farmers’income and build a sustainable rural economy, i.e., 1) changing compensation guidelines, 2) establishing diverse forms of compensation, and 3) changing current mechanism into a specific, dynamic and graded one.

land administration; farmland protection; compensation mechanism; reflection; Canada

F301.1

A

1001-8158（2013）07-0074-05

2012-12-05

2013-05-14

教育部人文社科青年基金“農(nóng)戶耕地保護經(jīng)濟與社會補償機制研究：以浙江省為例”（12YJC630103）。

李武艷（1978-），女，河南新鄉(xiāng)人，副教授，博士。主要研究方向為土地利用與生態(tài)安全。 E-mail: faye.li.hz@gmail.com