國外問責(zé)研究的基本問題及理論發(fā)展

王柳

問責(zé)(accountability)一直是西方理論界熱議的話題之一，盡管目前在問責(zé)的特定含義和制度設(shè)計等方面存在差異，但是問責(zé)這一概念已被廣為接受，認(rèn)為是現(xiàn)代民主治理的標(biāo)志和公共管理的核心概念。①Dubnick，M.J.Accountability and the Promise of Performance:In Search of the Mechanism［J］.Public performance＆ management review，2005，28(3):376－417.在過去的二十多年里，西方公共管理領(lǐng)域在問責(zé)的本質(zhì)、維度、方法、技術(shù)、結(jié)果和困境等問題上取得了大量研究成果，行政問責(zé)的主題也一直受到我國行政法學(xué)界、政治學(xué)界和行政管理學(xué)界的重視。作為高度情境化的概念和制度，問責(zé)研究和制度設(shè)計需要本土化視角，也需要研究和梳理西方問責(zé)制研究的脈絡(luò)，為建構(gòu)國內(nèi)問責(zé)制研究的理論框架提供基本的理論參照，從而實(shí)現(xiàn)國內(nèi)問責(zé)制研究的可通約性和可積累性。

一、問責(zé)概念:多元的認(rèn)知

從歷史來看，accountability一詞與accounting(解釋)一詞密切相關(guān)，它來源于 bookkeeping(賬簿)的含義。②Bovens，M.Public accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:182.現(xiàn)在 accountability已經(jīng)擺脫了最初簿記這個語源意義上的束縛，表達(dá)了對以下這些概念的持續(xù)關(guān)注:調(diào)查、監(jiān)督、對權(quán)力行使的制度化制約③Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:13.，實(shí)施問責(zé)預(yù)示著有效的控制、合法性的提升和高績效④Dubnick，M.J＆ Frederickson，H.G.Public Accountability:Performance Measurement，the Extended State，and the Search for Trust.National Academy of Public Administration ＆ The Kettering Foundation［EB/OL］http://papers.ssrn.com2011.。然而accountability是一個復(fù)雜且頗具爭議的概念。問責(zé)的使用領(lǐng)域如同對它的共識達(dá)成一樣寬廣，它是一個未被仔細(xì)研究的概念，其含義是閃爍其詞的，其邊界是模糊的，內(nèi)在的結(jié)構(gòu)是混亂的。⑤Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:13.

Dubnick認(rèn)為問責(zé)至少存在于四個情境之中:第一是制度框架下的問責(zé)，表現(xiàn)為一系列控制權(quán)威的規(guī)則，來保證其恰當(dāng)合適地運(yùn)轉(zhuǎn);第二是社會交換背景中的問責(zé)，一個提供報告和接收報告的持續(xù)性過程;第三是組織框架下的問責(zé)，它是正式和非正式機(jī)制的制度化和法制化;第四是包含著多重、分散和沖突的期望的復(fù)雜環(huán)境之下的問責(zé)，以此管理各種混沌狀態(tài)。這些角度依然不可避免地遭受批評和質(zhì)疑，因?yàn)椴煌嵌鹊睦斫庖廊蛔寙栘?zé)成為一個模糊的、不可通約性的概念。①Dubnick，M.J.Seeking Salvation for Accountability［Z］.Conference Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association.Boston，2002.總之，問責(zé)是一個視不同情境而定的概念，情境導(dǎo)致問責(zé)關(guān)系的產(chǎn)生，情境多元且變化，在特定的情境中允許對問責(zé)的精確操作含義做出發(fā)展和重新定義。這是問責(zé)概念的優(yōu)勢，也是它的弱勢，優(yōu)勢在于它能隨著社會發(fā)展而發(fā)展，弱勢在于含義的多樣化和模式的多樣化。②Glynn，J.J.＆ Murphy，M.P.Public Management:Failing Accountabilities and Failing Performance Review［J］.International Journal of Public Sector Management，1996，9(5):125 －137.

在關(guān)于問責(zé)的認(rèn)知中，Bovens提供了一個相對清晰可操作的分析框架。他區(qū)分了作為符號(an icon)的問責(zé)、作為制度安排(an institutional arrangement)的問責(zé)、作為承擔(dān)過錯責(zé)任(a scheme for blaming)的問責(zé)。作為符號的問責(zé)指的是問責(zé)這個概念在現(xiàn)代政治敘事中承載了公正公平治理的強(qiáng)烈承諾，這個詞成為了一種修辭(rhetorial)的工具，成為了一些定義松散的政治活動所欲之物的同義詞，如透明、平等、民主、效率和正直，由此也導(dǎo)致問責(zé)這個概念對分析問題很少有幫助。因此，公共責(zé)任不能僅僅是另一個政治口號，也指給予報告(accountgiving)的制度化實(shí)踐，這就是作為制度安排的問責(zé)的第二個角度。問責(zé)被界定為一種社會關(guān)系，其中行動者感到有義務(wù)向一些重要的行動者解釋他(她)的行為，并證實(shí)他(她)的行為的合法性。③Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:183 －184.正是在這個意義上，Schedler提出了理解問責(zé)的三個維度:信息、辯解和強(qiáng)制。④Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－ Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:18.此外，在現(xiàn)代公共管理中，問責(zé)關(guān)系也是一個重要的機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)不好的狀況時來實(shí)施責(zé)備，這就是作為承擔(dān)過錯責(zé)任的問責(zé)，有責(zé)任意味著必須忍受責(zé)備。⑤Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:189.

Bovens在2010年又進(jìn)一步精確了這個分析框架，區(qū)分了作為一種美德(virtue)的問責(zé)和作為一種機(jī)制(mechanism)的問責(zé)。前者是積極意義上的問責(zé)概念，是評價公共機(jī)構(gòu)行為的準(zhǔn)則。負(fù)責(zé)任被認(rèn)為是公共組織或官員值得擁有的積極品質(zhì)，然而很難對這個優(yōu)秀品質(zhì)給出一個單一明確的定義或標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)檫@樣的標(biāo)準(zhǔn)會隨著組織或個體角色、制度環(huán)境、政治體系的差異而不同;后者是在一個狹隘的、描述性意義上使用的問責(zé)概念，更多的指向一種消極意義上的控制，指的是一種包含著解釋和證明行為正當(dāng)性的社會關(guān)系及制度安排，因此，這個角度下的問責(zé)研究關(guān)注的不是機(jī)構(gòu)或個體的行為，而是制度運(yùn)行的方式。兩種視角的問責(zé)解決不同的問題，強(qiáng)調(diào)不同的標(biāo)準(zhǔn)和分析維度。⑥Bovens，M.Two Concepts of Accountability:Accountability as a Virtue and as a Mechanism［J］.West European Politics，2010(33):946 －967.

總之，由于很多學(xué)者自行定義問責(zé)的含義，導(dǎo)致關(guān)于問責(zé)的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)缺少系統(tǒng)性和連貫性。有些學(xué)者很松散地使用問責(zé)概念，也有些給出了更為狹隘的定義，但是很少有概念彼此兼容，這導(dǎo)致很難產(chǎn)生可累積的和可通約的研究。⑦Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:3.不連貫的問責(zé)對話的結(jié)果就是使問責(zé)成為一個過分?jǐn)U展的概念，代表一個一般意義上的術(shù)語，表示讓有權(quán)力的機(jī)構(gòu)對他們特定的公眾負(fù)責(zé)的機(jī)制。⑧Mulgan，R.G.Accountability:An Ever－expanding Concept?［J］.Public Administration，2000，78(3):555－573.

二、問責(zé)實(shí)施:多維的方式

一般認(rèn)為，公共行政領(lǐng)域圍繞如何問責(zé)的問題可以追溯到卡爾·弗里德里克和赫爾曼·芬蘭之間的一次著名辯論，通常認(rèn)為那是行政責(zé)任和民主問責(zé)發(fā)展的關(guān)鍵時刻之一。芬蘭認(rèn)為以法律和行政程序的形式建立一套外在約束機(jī)制來施以懲戒是唯一有效的措施;弗里德里克則指出，考慮到當(dāng)代政府日益增長的規(guī)模和復(fù)雜性，根本不可能創(chuàng)造一個可以發(fā)現(xiàn)并控制所有權(quán)力濫用行為的結(jié)構(gòu)體系，實(shí)現(xiàn)責(zé)任行為的唯一途徑就是吸收各種正直的人到公務(wù)員隊(duì)伍中，灌輸以公共服務(wù)的價值觀，強(qiáng)化基于專業(yè)理念和個體責(zé)任感的問責(zé)機(jī)制。①Friedrich，C.J.Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility［A］.Friedrich，C.J ＆ Masom，E.S.Public Policy［C］.Cambridge，Ma.:Harvard University Press，1940:221 － 245;Finer，H.Administrative Responsibility in Democratic Government［J］，Public Administration Review ，1941，1(4):335－350.這場爭論提出了一些關(guān)鍵性問題，至今仍然是當(dāng)代民主責(zé)任的中心問題，也奠定了問責(zé)模式研究的基本思路。

關(guān)于怎么問責(zé)的問題表現(xiàn)為向誰負(fù)責(zé)(accountability to whom)、問什么責(zé)任(accountability for what)等問題引發(fā)的多種類型。大多數(shù)關(guān)于問什么責(zé)的研究基本使用或拓展了Romzek和Dubnick提出的模型。他們以內(nèi)外區(qū)分的控制途徑(authoritative source of control)和強(qiáng)弱區(qū)分的控制程度(degree of control)兩個維度為基點(diǎn)構(gòu)造了一個四格矩陣，構(gòu)建了等級、職業(yè)、法律和政治四種典型的問責(zé)形式，這是行政問責(zé)理想化配置模式。②Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.學(xué)者們將這個模型應(yīng)用于其他各種情境中。

在向誰負(fù)責(zé)的問題上，通常以垂直問責(zé)和平行問責(zé)這兩個維度加以區(qū)分。在西方民主國家，傳統(tǒng)上主要的問責(zé)關(guān)系都是垂直的，尤其是議會制國家，沿循“部長問責(zé)公務(wù)員、議會問責(zé)部長、人民問責(zé)議會”的委托代理關(guān)系鏈。然而，隨著獨(dú)立檢察官、審計員和巡視官(ombudsman)的出現(xiàn)而帶來的行政問責(zé)關(guān)系變化、不滿足于議會集體責(zé)任和最高層的部長責(zé)任而對官員個人責(zé)任的關(guān)注、新公共管理運(yùn)動帶來的公共服務(wù)合同治理和有自主權(quán)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)，以及在政府信任低下的情況下出現(xiàn)的公共機(jī)構(gòu)與公眾之間的直接責(zé)任關(guān)系的建立，傳統(tǒng)的垂直問責(zé)面臨嚴(yán)重的壓力而發(fā)展為更多元的問責(zé)關(guān)系。③Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:196 －199.其中引人注目的是社會問責(zé)。世界銀行把社會問責(zé)定義為“一種依靠公民參與來加強(qiáng)行政問責(zé)的問責(zé)途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推動行政問責(zé)”，認(rèn)為當(dāng)社會行為體能在問責(zé)中扮演主要角色時，對傳統(tǒng)問責(zé)的改革將會更富有成效。④世界銀行專家組:《公共部門的社會問責(zé):理念探討及模式分析》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第20頁。

平行問責(zé)在字面上描述了平等對象之間的關(guān)系，只要監(jiān)督、制裁、彈劾等措施的行為主客體之間不存在垂直的權(quán)屬關(guān)系，即可視為平行問責(zé)。然而，權(quán)力是一種屬性，很難衡量，而且在民主政治的真實(shí)世界里辨別大體相等的政治權(quán)力的實(shí)際情況，可能是個不可能完成的任務(wù)。因此，平行問責(zé)應(yīng)理解為相對獨(dú)立的權(quán)力之間的問責(zé)，具體包括政治機(jī)制、財政機(jī)制、行政機(jī)制以及法律機(jī)制，以分權(quán)為前提。⑤O＇Donnell，G.Delegative Democracy［J］.Journal of Democracy，1994，5(1):55 － 69;Horizontal Accountability in New Democracies［J］.Journal of Democracy，1998，9(3):112 －126.

綜上，我們可以發(fā)現(xiàn)組織和個體面臨著多元的問責(zé)路徑和機(jī)制，由此在操作中會產(chǎn)生如Bovens提出的多眼的問題(the problem of many eyes)和多手的問題(the problem of many hands):每一個問責(zé)論壇(forum)需要不同的數(shù)據(jù)，有基于不同理念的不同的責(zé)任期待(expectation)，因此也會形成不同的責(zé)任判斷，那么，誰是他們需要報告的對象，以及他們會依據(jù)怎樣的標(biāo)準(zhǔn)而被審判?⑥Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:185 －188.另一方面，不同的官員在很多方面對政府的決策和政策做出了貢獻(xiàn)，很難判斷誰應(yīng)該對結(jié)果負(fù)責(zé)，那么，誰是報告者?⑦Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:189 －192.

而接下來產(chǎn)生的另一個現(xiàn)實(shí)問題便是:一個多元的、交疊的，甚至或多或少存在競爭關(guān)系的問責(zé)體系如何運(yùn)轉(zhuǎn)?因?yàn)?，一種控制手段所獲得的價值、政治利益及制度優(yōu)勢不可避免會損害另兩種控制手段的價值、政治利益及制度特權(quán)。①［美］威廉·F·韋斯特:《控制官僚》，重慶出版社2001年版，第2頁。而且，不同的控制機(jī)制有其特定的適用范圍，不能相互替代，更不能期望用一個控制標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)所有的目標(biāo)，否則政府將面臨“多責(zé)任混亂癥”(multiple accountabilities disorder)的挑戰(zhàn)，不僅發(fā)生責(zé)任錯位，而且會因?yàn)橄朐谌魏畏矫尕?fù)責(zé)任而最終損害組織本身。②Koppell，J.Pathologies of Accountability:ICANN and the Challenge of＇Multiple Accountabilities Disorder［J］.Public Administration Review，2005，65(1):94 －108.事實(shí)上，學(xué)界對這種多元重疊的問責(zé)問題非常關(guān)注，認(rèn)為過于依賴于某一類型的問責(zé)會導(dǎo)致一系列問題，處理差異和沖突的問責(zé)壓力成為問責(zé)研究的中心③Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.。但是，也有學(xué)者認(rèn)為這種冗余(redundant)的問責(zé)也有益處。它是最務(wù)實(shí)的選擇，能緩和信息不對稱，并提供吸收內(nèi)嵌于公共政策中的不同價值的機(jī)會。因此，當(dāng)對專業(yè)官僚的等級控制遭遇挑戰(zhàn)的地方，多元的、競爭的價值就會成為討論的核心，那么這種冗余的問責(zé)就很有價值了。④Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:18 －19.

此外，還有學(xué)者提出另外一些問責(zé)困境，如問責(zé)悖論⑤Dubnick，M.J.Accountability and the Promise of Performance:In Search of the Mechanism［J］.Public Performance＆ Management Review，2005，28(3):376－417.(accountability paradox)，過多的問責(zé)手段挫敗了任何有理由的目的，沒有必然地產(chǎn)生好的政府，反而因問責(zé)過度而扼殺了創(chuàng)新和企業(yè)家精神;問責(zé)陷阱⑥Thiel，S.V.＆ Leeuw，F(xiàn).The Performance Paradox in the Public Sector.［J］.Public Performance ＆ Management Review，2003，25(3):267－281.(accountability trap)，管理者更加頻繁接受測評，而且評價的強(qiáng)度不斷增加，那么他們會在被測量的方面做得越來越好，但不必然帶來真實(shí)世界中政策制定和公共服務(wù)提供方面的更好的績效。然而，更多的關(guān)注還是來自對問責(zé)赤字⑦Behn，R.D.Rethinking Democratic Accountablity［M］.Washington，D.C.:Brookings Institution Press.2001:76.(accountability deficit)的擔(dān)憂。這種擔(dān)憂源于相對于立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)規(guī)模的增長和組織復(fù)雜性的增長，以及網(wǎng)絡(luò)化治理的興起。⑧Bovens，M.Two Concepts of Accountability:Accountability as a Virtue and as a Mechanism［J］.West European Politics，2010(33):946 －967.無論在理論界還是實(shí)踐領(lǐng)域，問責(zé)的缺失通常被定義為問題，而解決之道就是簡單地建立更多的問責(zé)體系，期望這些體系能魔法般地產(chǎn)生好的結(jié)果，然而不幸的是，越來越多的問責(zé)體系不是解決問題，而是加劇這些問題。⑨Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations:Actional Knowledge and the Structure－Agency Duality［J］.Administration＆ Society，2012(44):255－284.

總之，問責(zé)依然是一個令人不愉快的問題，在管理者如何處理沖突的問責(zé)壓力和問責(zé)體系如何發(fā)揮積極的影響等問題上依然很不清晰。這個問題在越來越充滿不確定和復(fù)雜性、地位比較平等的行動者共享權(quán)力的治理新環(huán)境下，顯得更加突出了。

三、問責(zé)挑戰(zhàn):治理變革背景下的爭論

在經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財政危機(jī)和信任危機(jī)的背景下，西方國家拉開了以管理主義為特征的行政改革帷幕，主張在傳統(tǒng)公共部門引入競爭機(jī)制，用市場化的管理哲學(xué)、模式、原則和技術(shù)來重塑政府。私有化是其中的一項(xiàng)重要改革戰(zhàn)略，對問責(zé)形成了新的挑戰(zhàn)和要求。

有人認(rèn)為，采用私人部門管理的概念和方式，引入準(zhǔn)市場和契約流程，使用明確的績效標(biāo)準(zhǔn)以及績效評估，是加強(qiáng)責(zé)任機(jī)制的重要舉措。至少在理論上，市場的無形之手會提供問責(zé)機(jī)制——如果政策和項(xiàng)目不是終端的使用者需要的，他們就會使用市場權(quán)力，選擇其他地方。然而，真正競爭的市場是不存在的，或者不能用真正經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市場概念來創(chuàng)造這樣的市場，于是(英國)政府引入了替代市場來實(shí)現(xiàn)這樣的目的——受規(guī)制的市場、管理的市場或者其他模擬管理的機(jī)制。但是，只有在真正競爭的市場，看不見的手能夠提供政府所設(shè)想的問責(zé)，在政府創(chuàng)造的人工替代市場，這樣的問責(zé)不存在，除非政府創(chuàng)設(shè)看不見之手的替代物來保證這樣的問責(zé)的存在，這些替代物聚焦于原本在真正市場能夠展現(xiàn)出來的要素:公眾獲取信息的可能、績效評估(不僅在財政意義上，而且通過結(jié)果評估)、任務(wù)管理績效等。①Glynn，J.J.＆ Murphy，M.P.Public Management:Failing Accountabilities and Failing Performance Review［J］.International Journal of Public Sector Management，1996，9(5):125 －137.

正是在這樣的改革理念和背景下，通過績效評估強(qiáng)化問責(zé)的理念和實(shí)踐興起。新公共管理的支持者認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政通過科層的等級控制而形成的程序化責(zé)任機(jī)制，出現(xiàn)政治責(zé)任與行政責(zé)任之間的脫節(jié)，不能真正解決公共責(zé)任問題。②［澳］歐文·E·休斯:《公共管理導(dǎo)論(第二版)》，中國人民大學(xué)出版社2001年版，第23頁。而且，在一個全球化、知識密集型和社會快速變化的20世紀(jì)晚期，官僚機(jī)構(gòu)變得沒有效率，限制了政府部門的靈活性和責(zé)任性。③Kettl，D.F.The Global Revolution in Public Management:Driving Themes，Missing Links［J］.Journal of Policy Analysis and Management，1997，16(3):446 －462.新公共管理的解決之道就是，一方面給予管理者更大的分配資源的自主權(quán)，另一方面要求他們對結(jié)果承擔(dān)更大的責(zé)任，而不僅僅是遵循規(guī)章制度?？冃гu估由此進(jìn)入西方國家，作為一個加強(qiáng)責(zé)任的主要工具，一方面是內(nèi)部控制的鞏固，另一方面是外部責(zé)任的強(qiáng)化，其中，績效合同、績效報告、績效信息和公眾參與績效評估是強(qiáng)化責(zé)任的具體機(jī)制，并使得問責(zé)重點(diǎn)從行政過程問責(zé)轉(zhuǎn)向行政結(jié)果問責(zé)。

有人認(rèn)為，結(jié)果導(dǎo)向的管理改革有潛力強(qiáng)化政治問責(zé)和代議制民主，而更多的研究表示了質(zhì)疑和擔(dān)憂。一些學(xué)者認(rèn)為它以犧牲民主問責(zé)的代價來強(qiáng)調(diào)追求效率、質(zhì)量和其他市場價值;④Behn，R.D.The New Public Management Paradigm and the Search for Democratic Accountability［J］.International Public Management Journal，1998，1(2):131－164.從政治問責(zé)向管理問責(zé)的重心轉(zhuǎn)變引起了可能消除民主這一公共管理指導(dǎo)原則的威脅;⑤Box，R.C.，Marshall，G.S.，Reed，B.J.＆ Reed，C.M.New Public Management and Substantive Democracy［J］.Public Administration Review，2001，61(5):608 －619.民營化以及試圖模仿私營部門的種種努力縮小了責(zé)任的范圍并且把關(guān)注的焦點(diǎn)放在了達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和使顧客滿意上，這樣的方法沒有反映公共部門中多元重疊的責(zé)任途徑。⑥Mulgan，R.Accountability:An Ever－expanding Concept?［J］.Public Administration，2000，78(3):555－573.而且，當(dāng)公共服務(wù)是由不受公法原則約束的非營利組織或者私營組織來承擔(dān)時，合作關(guān)系的特性引發(fā)了對問責(zé)的顯著挑戰(zhàn)。⑦Acar，M.，＆ Robertson，P.J.Accountability Challenges in Partnerships and Networks:Evidence from Educational Partnerships in the United States［J］.International Review of Administrative Sciences，2004(70):359 －374.

因此，Behn認(rèn)為結(jié)果導(dǎo)向的問責(zé)與民主治理之間的關(guān)系很復(fù)雜，需要發(fā)展新的民主問責(zé)范式來適應(yīng)新公共管理的教義。⑧Behn，R.D.The New Public Management Paradigm and the Search for Democratic Accountability［J］.International Public Management Journal，1998，1(2):131－164.許多新的治理形式需要一些擁有實(shí)質(zhì)性自由裁量權(quán)的行動主體來完成工作，因此，需要放寬傳統(tǒng)的問責(zé)理念，發(fā)展新的更多元的概念。⑨Salamon，L.M.The New Governance and the Tools of Public Action:An Introduction［A］.L.M.Salamon.The Tools of Government:A Guide to the New Governance［C］.Oxford:Oxford University Press，2002:38.

四、問責(zé)研究的發(fā)展:內(nèi)容與方法的突破

Yang回顧了公共行政領(lǐng)域的問責(zé)研究文獻(xiàn)，認(rèn)為已有研究得出的結(jié)論很大程度上是有關(guān)問責(zé)問題，而不是行動者如何處理這些問題，或者行動者如何建立有效的問責(zé)安排，行為層面的問責(zé)研究不足。而在他看來這與忽視行動者(actor)的角色有關(guān)，這種有關(guān)行動知識(actionable knowledge)的不足是當(dāng)前問責(zé)研究的最關(guān)鍵局限。⑩Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations:Actional Knowledge and the Structure－Agency Duality［J］.Administration＆ Society，2012(44):255－284.

有學(xué)者建議未來的問責(zé)制研究應(yīng)借鑒中層理論(the theory of middle range)，基于機(jī)制的理論化中層模型揭示不同問責(zé)形式和功能之間的關(guān)聯(lián)，揭示他們?nèi)绾蜗嗷プ饔靡杂绊懣冃В@能夠很好地解決問責(zé)研究的困境。一個典型的例子是Yang的研究。他在借鑒吉登斯的結(jié)構(gòu)化理論的基礎(chǔ)上，建立了正式的問責(zé)(formal accountability)、感知的問責(zé)(felt accountability)和組織績效之間的關(guān)系模型，首先指出模型的關(guān)鍵是感知的問責(zé)，它審查官僚作為問責(zé)的承受者如何處理他們接受的信息(或信號)，并據(jù)此做出決策。第二，揭示連接問責(zé)制度、行動者行為和組織結(jié)果的因果關(guān)系和機(jī)制。問責(zé)不可能獨(dú)立，它影響其他重要變量，也受他們的影響，因此，必須考察其間的連接機(jī)制及其階段性發(fā)展的環(huán)境背景。第三，揭示行動者如何生產(chǎn)和再生產(chǎn)問責(zé)機(jī)制，從而建構(gòu)從個體行為到正式問責(zé)體系的關(guān)系，這個過程也受外部行動者和內(nèi)外政治環(huán)境的影響。①Yang，K.Emergent Accountability and Structuration Theory:Implications［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:269 －281.也有其他學(xué)者關(guān)注問責(zé)中行動者的影響，提出了新的問責(zé)形式，如對話問責(zé)(dialogue accountability)②Roberts，N.Keeping Public Officials Accountable Through Dialogue:Resolving the Accountability Paradox［J］.Public Administration Review，2002(62):658－669.、協(xié)商問責(zé)(deliberation accountability)③DeHaven －Smith，L.，＆ Jenne，K.Management by Inquiry:A Discursive Accountability System for Large Organizations［J］.Public Administration Review，2006(66):64－76.、談判問責(zé)(negotiated accountability)④Kearns，K.The Strategic Management of Accountability in Nonprofit Organizations:An Analytical Framework［J］.Public Administration Review，1994(54):185－192.、相互問責(zé)(mutual accountability)⑤Whitaker，G.，Altman－Sauer，L.，＆ Henderson，M.Mutual Accountability Between Governments and Nonprofits:Moving Beyond Surveillance To Service［J］.American Review of Public Administration，2004(34):115 － 133.和自發(fā)問責(zé)(emergent accountability)⑥O’Connell，L.Program Accountability As an Emergent Property:The Role of Stakeholders In a Program’s Field［J］.Public Administration Review，2005(65):85－93.。

問責(zé)研究的新探索也對研究方法創(chuàng)新提出新的要求。傳統(tǒng)的定性研究不能滿足對問責(zé)的語境、嵌入和變化過程的分析，如問責(zé)需求的變化、協(xié)商問責(zé)以及談判過程和對話過程的出現(xiàn)，于是呼吁將過程分析路徑(process approach)、應(yīng)用于問責(zé)研究。參與性的行動研究(participatory action research)和實(shí)驗(yàn)研究(experimental studies)也被認(rèn)為是可供選擇的研究方法，通過實(shí)驗(yàn)設(shè)計研究個體的認(rèn)知和情感如何受覺察到的問責(zé)壓力的影響，以及兩者之間的關(guān)系如何被時機(jī)、信任和任務(wù)環(huán)境所緩和。此外，使用問卷調(diào)查做定量研究也是一個有效的問責(zé)研究方法，比如用結(jié)構(gòu)方程模型分析問責(zé)壓力(類型)、組織特征、個體態(tài)度(行為)和組織績效之間的復(fù)雜關(guān)系;回歸技術(shù)中的交互項(xiàng)可以用來評估不同問責(zé)形式之間、問責(zé)體系與其他管理體系之間以及問責(zé)結(jié)構(gòu)與個體特征之間的相互作用。更為完整的問責(zé)考察，需要觀察不同分析層面的問責(zé)以及不同層面之間的聯(lián)系，即，治理層面的問責(zé)安排、組織層面的管理實(shí)踐以及個體層面的態(tài)度和行為。⑦Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations:Actional Knowledge and the Structure－Agency Duality［J］.Administration＆ Society，2012(44):255－284.

五、評價與小結(jié)

(一)逐漸清晰的問責(zé)制研究理論框架

公共責(zé)任及問責(zé)問題是公共行政的傳統(tǒng)議題，在幾十年的研究和發(fā)展中，這個概念呈現(xiàn)出多角度的解讀視角，多重和沖突的問責(zé)成為問責(zé)制研究的重要關(guān)注點(diǎn)，并被認(rèn)為是研究缺乏連貫性和系統(tǒng)性的根源之一。文獻(xiàn)的回顧可以讓我們清晰地把握一條基本的理論發(fā)展線索，這條線索延續(xù)了自40年代弗里德里克和芬蘭之爭所框定的問題界限——基于公共行政人員人性善惡的判斷，是建構(gòu)前設(shè)性的或預(yù)見性的公共行政，賦予公共行政以實(shí)現(xiàn)責(zé)任的權(quán)力，抑或通過監(jiān)督、控制和鉗制來限制公共行政可能的美德?目前清晰的方案是Bovens提供的兩個基本視角，即，作為一種美德(virtue)的問責(zé)和作為一種機(jī)制(mechanism)的問責(zé)。目前的研究更多地聚焦于后者，典型如前文所述的Shedler的三維度劃分⑧Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:18.和Romzek的問責(zé)框架⑨Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.。清晰的分析框架使積累式的研究成為可能，有助于推動問責(zé)研究的深化。

(二)治理背景下的問責(zé)理論發(fā)展需求

當(dāng)代政府改革實(shí)踐的蓬勃發(fā)展及問責(zé)制研究的發(fā)展表明，日益增長的問責(zé)研究興趣與治理問題有關(guān)，然而，還缺乏檢驗(yàn)和建構(gòu)兩者關(guān)系的有效理論框架。全球治理委員會認(rèn)為，治理是各種公共的或者私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。①俞可平:《治理與善治》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第4頁。合作治理的興起對問責(zé)研究提出了新的挑戰(zhàn)，問責(zé)制的安排不應(yīng)該嚴(yán)格地拘泥于轄區(qū)范圍或等級概念上的形式，而必須為多主體治理背景下的問責(zé)問題建構(gòu)基本的理論框架，要求問責(zé)制研究從個體行為、社會關(guān)系拓展為與一般意義上的治理框架有關(guān)的方面。問責(zé)成為與治理活動相關(guān)的理念，致力于建立和維系治理的秩序。

(三)交疊沖突的問責(zé)路徑解決之道

處理多重的、多樣的甚至沖突的問責(zé)，這將是無法規(guī)避的理論和實(shí)踐問題。無論是Schillemans＆Bovens發(fā)現(xiàn)的問責(zé)的冗余(redundancies)②Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:17.，還是Romzek提出的問責(zé)的復(fù)雜③Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.，抑或是Koopell界定的多責(zé)任混亂癥④Koppell，J.Pathologies of Accountability:ICANN and the Challenge of＇Multiple Accountabilities Disorder［J］.Public Administration Review，2005，65(1):94 －108.，都指出了現(xiàn)實(shí)的管理必須在多重問責(zé)所造就的限制因素中運(yùn)轉(zhuǎn)，而理論研究則需要進(jìn)一步提供處理和平衡多重問責(zé)路徑的知識。這就意味著，在分析一種問責(zé)路徑的同時，要關(guān)注問責(zé)的結(jié)構(gòu)化問題⑤Yang，K.Emergent Accountability and Structuration Theory:Implications［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:276.，以糾正一種問責(zé)機(jī)制所產(chǎn)生的問責(zé)僵化，要研究不同問責(zé)機(jī)制之間的互動關(guān)系。通過多重問責(zé)實(shí)現(xiàn)內(nèi)嵌于公共管理過程的多種合法化價值⑥Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:19.和問責(zé)情境化⑦Dubnick，M.J.Seeking Salvation for Accountability［Z］.Conference Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association.Boston，2002.的觀點(diǎn)表明，價值選擇和排序是平衡多重問責(zé)機(jī)制的基礎(chǔ)。作為目的的問責(zé)，什么是認(rèn)為令人滿意的、道德的或正確的問責(zé)，依賴于一個特定的社區(qū)(國家、城市、鄰里、組織等)的共識或占主導(dǎo)的認(rèn)知、文化理念或意識形態(tài);而作為手段的問責(zé)，問責(zé)工具和機(jī)制在不同背景之下是不同的。問責(zé)制研究必須考慮這些文化和背景因素。

(四)問責(zé)的研究方法突破

制度首先在文本之中，其次在實(shí)踐之中，從而形成了文本制度與實(shí)踐制度之間的差異。這種差異的根由在于制度背后的行動者，行動者的觀念、價值取向、利益結(jié)構(gòu)以及權(quán)力關(guān)系，這些都將直接影響問責(zé)制度的實(shí)際運(yùn)行效果。也正是因?yàn)閱栘?zé)制度中的行動者，讓理論研究者仍然覺得對關(guān)注的這個對象缺乏精確的認(rèn)知共識，盡管問責(zé)經(jīng)驗(yàn)研究與日俱增，問責(zé)依然是一個模糊的概念，無法實(shí)現(xiàn)對它的經(jīng)驗(yàn)性的了解。⑧Dubnick，M.J＆ Frederickson，H.G.Introduction:The promises of accountability research［A］.Dubnick，M.J ＆ Frederickson，H.G.(Eds.).Accountable Governance:Problems and Premises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:xiv.因此，必須建立個人行動、問責(zé)制度與組織績效之間的關(guān)系，運(yùn)用社會學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)理論視角來展現(xiàn)真實(shí)的問責(zé)過程。問責(zé)制研究需要定性與定量相結(jié)合的方法，開展跨學(xué)科的交流和研究。