公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)：十年回顧與推進戰(zhàn)略

□ 趙立波

公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)：十年回顧與推進戰(zhàn)略

□ 趙立波

公務(wù)員的九大通用能力建設(shè)已推進十年，在十年后的今天，我們有必要進行深入回顧和總結(jié)，對公務(wù)員公共服務(wù)能力重新定位、定義，通過能力要素解析建構(gòu)公共服務(wù)能力框架，戰(zhàn)略性地規(guī)劃與推進能力建設(shè)：堅持科學(xué)人才觀的指導(dǎo)、構(gòu)建現(xiàn)代公共人事制度、完善能力開發(fā)培訓(xùn)機制、優(yōu)化能力建設(shè)制度環(huán)境。

公務(wù)員；公共服務(wù)；能力建設(shè)；人才；人事管理

國以才立，政以才治。在公共服務(wù)作為公務(wù)員九大通用能力建設(shè)十年后，應(yīng)如何回視、反思其建設(shè)思路與工作推進？在“公共服務(wù)是政府全方位的最基本職能”①高小平：《新時期行政改革的重點：創(chuàng)新體制建設(shè)服務(wù)型政府》，《行政論壇》，2012年第1期。的今天，應(yīng)如何按照黨的十八大“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變”要求推進公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)？

一、十年建設(shè)回視與總結(jié)

2003年原人事部印發(fā)的《國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）》（以下簡稱《框架》），提出包括政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務(wù)能力、調(diào)查研究能力、學(xué)習(xí)能力、溝通協(xié)調(diào)能力、創(chuàng)新能力、應(yīng)對突發(fā)事件能力、心理調(diào)適能力的公務(wù)員九大通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架，并對公共服務(wù)能力進行粗線條規(guī)定：牢固樹立宗旨觀念和服務(wù)意識，誠實為民，守信立政；責(zé)任心強，對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，密切聯(lián)系群眾，關(guān)心群眾疾苦，維護群眾合法權(quán)益；有較強的行政成本意識，善于運用現(xiàn)代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；樂于接受群眾監(jiān)督，積極采納群眾正確建議，勇于接受群眾批評?！犊蚣堋纷鳛榫哂兄笇?dǎo)意義與強制作用的能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，九大通用能力以此為基礎(chǔ)開始長達近十年的建設(shè)實踐及與之相關(guān)的理論研究工作。

《框架》雖然強調(diào)了公共服務(wù)能力建設(shè)并提出公務(wù)員公共服務(wù)能力的四方面內(nèi)容，但該框架并未給出公共服務(wù)能力定義并對其構(gòu)成要素、能力框架、推進戰(zhàn)略等進行系統(tǒng)而深入的闡釋。實際上，自2000年底原人事部提出要“研究提出不同層次公務(wù)員的能力素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)”到2003年正式推出《框架》，公共服務(wù)成為公務(wù)員通用能力經(jīng)歷“從無到有”的變化過程。②2001年初提出國家公務(wù)員隊伍和高中級公務(wù)員培訓(xùn)必須努力提高五種能力：政治鑒別能力和抵御腐朽思想腐蝕的能力、總攬全局的戰(zhàn)略思維能力、領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟工作和駕馭市場經(jīng)濟的能力、科學(xué)決策和依法行政能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織能力和處理復(fù)雜問題的能力；2001年9月提出重點提高全體公務(wù)員七個方面能力：政治鑒別能力和抵御腐朽思想腐蝕的能力、培育和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的組織領(lǐng)導(dǎo)能力、依法行政能力、專業(yè)化行政管理能力、調(diào)查研究能力、創(chuàng)新能力、學(xué)習(xí)能力；2003年11月正式下發(fā)的《框架》明確公務(wù)員必備九種通用能力?！皬臒o到有”過程一方面反映了人們對公務(wù)員應(yīng)具備通用能力認(rèn)識的不斷深化，與政府公共服務(wù)職能的不斷強化；一方面說明“有”的生成較匆忙，對公務(wù)員公共服務(wù)能力認(rèn)識尚是初步的，沒有給出定義且定位不高、概括較粗，未充分體現(xiàn)公共服務(wù)作為我國政府四大職能之一在公務(wù)員能力建設(shè)中的重要地位、公共服務(wù)能力在公務(wù)員能力構(gòu)成中的應(yīng)有位置，如許多地方將其作為“初級能力”、“普通文員”必備的“應(yīng)知應(yīng)會”能力。①如《甘肅省處級以下國家公務(wù)員公共能力建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》將公務(wù)員能力分為“基本能力”、“初級能力”、“中級能力”和“高級能力”四個能力層次，公共服務(wù)僅屬于與調(diào)查研究、溝通、協(xié)調(diào)、行政執(zhí)行等并列的“初級能力”?！?006——2010年蘇州市公務(wù)員能力建設(shè)綱要》將公務(wù)員分為三類：擔(dān)任各級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及相當(dāng)級別的人員（第一類）、機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)及相當(dāng)級別的人員（第二類）與上述二類以外的其他公務(wù)員，公共服務(wù)能力排除在前兩類人員能力要求之外，僅僅是普通公務(wù)員（第三類）應(yīng)具有的核心能力；其“具體要求、實現(xiàn)和檢驗途徑”是：“能夠起草公函、簡報、工作總結(jié)等工作文稿，具備基本的外語閱讀、口筆譯能力。熟悉現(xiàn)代辦公技術(shù)，能夠用計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)辦公，對統(tǒng)計資料進行分析研究，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。能夠與有關(guān)業(yè)務(wù)部門、人員密切合作，取得工作上的支持與配合，準(zhǔn)確出色完成會議的組織籌備工作，熟悉公務(wù)接待禮儀?！惫卜?wù)能力成為或下降為掌握機關(guān)基本知識、辦理日常事務(wù)、熱情服務(wù)、禮貌待客等“應(yīng)知應(yīng)會”能力。

由于存在上述局限，自原人事部推出《框架》后，就有學(xué)者未按原界定而是結(jié)合政府轉(zhuǎn)型、政府公共服務(wù)職能等展開深層次探討，一些研究引入新公共服務(wù)理論、能力素質(zhì)模型等解析公務(wù)員公共服務(wù)能力；②潘劼、楊曉鋒：《基于新公共服務(wù)理論視域下公務(wù)員服務(wù)能力提升研究》，《企業(yè)導(dǎo)報》，2009年第5期；竇澤秀，趙立波：《公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)的模型構(gòu)建與路徑選擇》，《學(xué)習(xí)論壇》，2011年第5期。甚至一些專門培訓(xùn)教材也突破《框架》進行定義，如邱霈恩等將公務(wù)員公共服務(wù)能力分為專業(yè)服務(wù)能力、由基礎(chǔ)性行政能力與運行性行政能力構(gòu)成的一般性公共服務(wù)能力。③邱霈恩等：《國家公務(wù)員公共服務(wù)能力》，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第49—58頁。一些研究成果則納入了公務(wù)員能力建設(shè)實務(wù)創(chuàng)新。其中，值得注意的是湖北省參考陳芳教授及其課題組的研究自2010年起推行公務(wù)員能力席位標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，④張廣科：《中南財經(jīng)政法大學(xué)研究成果將在湖北公務(wù)員系統(tǒng)施行》，http：／／www.hb.chinanews.com／news／2010／1230／69467.htm l。要求各機關(guān)及崗位制定出能力席位標(biāo)準(zhǔn)。雖然該標(biāo)準(zhǔn)體系并未整體突破《框架》對公共服務(wù)能力的界定，但有所創(chuàng)新：一是將能力標(biāo)準(zhǔn)與公務(wù)員職業(yè)發(fā)展聯(lián)系起來；二是將能力標(biāo)準(zhǔn)制定具體到各公務(wù)員職位；三是將公共服務(wù)能力定位為“基礎(chǔ)能力”之上的“政治與行政能力”而凸顯其重要性；四是結(jié)合不同職級、不同職位等制定能力席位標(biāo)準(zhǔn)，因而能力具體要求乃至名稱有所不同，如省直機關(guān)公共服務(wù)能力、團隊管理能力廳局級職務(wù)的要求、名稱分別是公共服務(wù)能力、戰(zhàn)略性團隊建設(shè)能力，而科辦員職務(wù)則是服務(wù)基層能力、團隊合作能力等等。

對近十年公共服務(wù)能力建設(shè)進行梳理、總結(jié)，從積極意義上分析：一是適應(yīng)政府轉(zhuǎn)型與公務(wù)員能力建設(shè)趨勢，將公共服務(wù)作為通用或核心能力納入公務(wù)員能力建設(shè)體系；二是對公共服務(wù)能力一些特征、要求進行描述、概括，為開展能力建設(shè)創(chuàng)造條件；三是探討形成分類分級甚至結(jié)合具體職位的公共服務(wù)能力標(biāo)準(zhǔn)體系，并在錄用、晉升特別是培訓(xùn)等實際工作中發(fā)揮了作用，一定程度上提升了公務(wù)員公共服務(wù)能力；四是一批培訓(xùn)教材、研究報告、論著等出版發(fā)表，深化了公務(wù)員公共服務(wù)能力及其建設(shè)研究。⑤筆者2012年7月通過中國知網(wǎng)對“公務(wù)員公共服務(wù)能力”進行篇名檢索，共檢索期刊論文15篇，中國優(yōu)秀碩士學(xué)位論文全文數(shù)據(jù)庫6篇，會議3篇。此外，在一些關(guān)于公務(wù)員管理、公務(wù)員能力建設(shè)等論著中也有有關(guān)公共服務(wù)能力的探討，代表如：程連昌，《公務(wù)員能力建設(shè)讀本》，人事出版社2004年版。張國臣、程偉：《公務(wù)員能力建設(shè)論》，人民出版社2009年版。景亭：《中國公務(wù)員職業(yè)化研究》，南京師范大學(xué)出版社2010年版。蘇保忠：《基層公務(wù)員素質(zhì)與能力建設(shè)》，清華大學(xué)出版社2009年版。安應(yīng)民：《特區(qū)服務(wù)型政府公務(wù)員行政能力建設(shè)研究》，人民出版社2009年版。

目前，關(guān)于公務(wù)員公共服務(wù)能力現(xiàn)狀及建設(shè)績效深入、系統(tǒng)的量化研究尚未展開，筆者依據(jù)自身調(diào)查分析并參考學(xué)者、社會公眾及管理者的調(diào)研、評價，形成如下基本觀點：公務(wù)員制度走過二十年發(fā)展歷程的今天，公務(wù)員包括公共服務(wù)能力在內(nèi)的能力總體上與經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公共服務(wù)需求相適應(yīng)，基本滿足政府工作需要（對此，國家公務(wù)員局給出“公務(wù)員隊伍建設(shè)全面加強，整體能力素質(zhì)不斷提升”評價⑥王寶杰：《尹蔚民出席全國行政機關(guān)公務(wù)員管理工作會議并講話》，http：／／www.gov.cn／gzdt／2013－01／09／content＿2308066.htm。）；也正因此，政府公共服務(wù)職能得以履行（對此，黨的十八大用“基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”予以肯定），經(jīng)濟社會取得了較快發(fā)展。但公務(wù)員公共服務(wù)能力現(xiàn)狀與能力建設(shè)工作相關(guān)性有待進一步研究，如某省1.5萬名公務(wù)員用幾個月時間的培訓(xùn)、自學(xué)，考試優(yōu)秀率為96.8%，因而“達到了預(yù)期的效果”，⑦袁鋒、王愛國：《全省1.5萬名公務(wù)員參加培訓(xùn)公共服務(wù)能力》，《海南日報》，2007年9月24日。實際成效并非如考試優(yōu)秀率那么“明了”。值得注意且極為明顯的事實是：雖然對于政府公共服務(wù)能力政策要求越來越高、學(xué)者越來越重視，但十年前隆重推出的九大通用能力建設(shè)已不再是關(guān)注熱點，甚至在真正實質(zhì)性開展過公共服務(wù)能力建設(shè)的培訓(xùn)領(lǐng)域也近乎銷聲匿跡。筆者并不認(rèn)為公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)問題已經(jīng)解決或不再重要，而是一些基本的理論問題、政策問題有待解決，甚至這些問題在將其匆忙納入《框架》時就未理清。在十年實踐推進與理論研究積累了經(jīng)驗教訓(xùn)、思想資料基礎(chǔ)上，在環(huán)境、制度、法律甚至公務(wù)員主管部門等都發(fā)生巨大變化條件下，進行系統(tǒng)性地總結(jié)與研討、戰(zhàn)略性地展望與規(guī)劃，既十分必要又有可能。這其中，三個問題亟待解決：一是如何對公共服務(wù)能力進行定義與定位？二是如何解析其要素并科學(xué)設(shè)計能力標(biāo)準(zhǔn)體系？三是在新的條件下如何系統(tǒng)而有效地推進公共服務(wù)能力建設(shè)？

二、能力重新定義與定位

無論是實務(wù)界還是理論界，對何為公務(wù)員公共服務(wù)能力尚未取得共識。各方對其內(nèi)涵和外延的認(rèn)知存在的不同主要是受到對公務(wù)員、公共服務(wù)和能力三個概念認(rèn)知差異的影響。

我國推行公務(wù)員制度后公務(wù)員內(nèi)涵與外延有較大變化，1993年頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》對國家公務(wù)員的界定是“各級國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員”，將公務(wù)員的范圍限定在國家行政機關(guān)內(nèi)；其他黨政群機關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位工作人員雖然依照或參照公務(wù)員制度管理，但并不稱為國家公務(wù)員。2005年頒布的《公務(wù)員法》（該法用公務(wù)員替代國家公務(wù)員概念），對公務(wù)員界定采用了以三個基本構(gòu)成要件列舉形式予以規(guī)范：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！币来艘?guī)定，我國公務(wù)員的范圍涵蓋各級共產(chǎn)黨機關(guān)以及人大、行政、政協(xié)、審判、檢察、民主黨派機關(guān)工作人員；此外，還有兩類人員實質(zhì)也屬公務(wù)員：工、青、婦等人民群團機關(guān)工作人員，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員”，二者均參照公務(wù)員法管理。據(jù)國家公務(wù)員局最新公開的數(shù)字，截止到2010年，我國共有公務(wù)員689.4萬人，參照公務(wù)員法管理人員88.4萬。①趙超：《我國公務(wù)員數(shù)量約689萬人近兩年年均增長15萬人》，http：／／news.xinhuanet.com／politics／2012－03／12／c＿111642464.htm。需要說明的是：國外公務(wù)員范圍大都遠(yuǎn)大于我國，包括公立學(xué)校、公立醫(yī)院等在內(nèi)的公共機構(gòu)工作人員通常具有公務(wù)員身份，而我國擁有3000萬職工、作為政府舉辦公共服務(wù)機構(gòu)的事業(yè)單位，其工作人員不屬于公務(wù)員，雖然政府公共服務(wù)大多通過其提供。

公共服務(wù)是內(nèi)涵豐富的概念，可從不同學(xué)科、不同視角以及不同研究需要去定義。據(jù)薩繆爾森等經(jīng)濟學(xué)者的公共物品理論，政府的所有產(chǎn)出以及公務(wù)員的所有職務(wù)行為都可視為公共服務(wù)。但從行為特征與我國政府職能定位（經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)）分析，公共服務(wù)應(yīng)與公共行政（管理）對稱，公共服務(wù)應(yīng)視為不同于管理的行為、職能，可定義為有國家行為、公共資源介入的服務(wù)性活動，其目的是滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求。公共服務(wù)范圍非常廣、內(nèi)容極其多樣，大致可概括為公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共信息“三公”，在我國領(lǐng)導(dǎo)人首次提出建設(shè)服務(wù)型政府的同時對公共服務(wù)進行概括：“公共服務(wù)。就是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務(wù)和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件，努力建設(shè)服務(wù)型政府?！雹跍丶覍殻骸短岣哒J(rèn)識統(tǒng)一思想牢固樹立和認(rèn)真落實科學(xué)發(fā)展觀——在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部“樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀”專題研究班結(jié)業(yè)式上的講話（2004年2月21日）》，http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2004－02／29／content＿1337121.htm l。

能力也是一個在多學(xué)科理論研究和社會實踐中廣泛使用的概念。從心理學(xué)上講，能力是指順利完成某一活動所必需的主觀條件，是直接影響活動效率并使活動順利完成的個性心理特征。依據(jù)當(dāng)代人力資源管理理論，能力一般意義上講是指行為主體有效工作時所需要的技巧、知識、經(jīng)驗、品質(zhì)和行為，③（英）希爾維亞·霍頓：《能力運動》，希爾維亞·霍頓等：《公共部門能力管理—歐洲各國比較研究》，國家行政學(xué)院出版社2007年版，第4頁。也可簡要將其概括為行為主體相對于給定任務(wù)的勝任程度。

由此，筆者借鑒美國心理學(xué)家大衛(wèi)·麥克利蘭（David McClelland）1973年提出的能力素質(zhì)模型（Competency Model）與20世紀(jì)80年代興起的能力管理運動相關(guān)理論，④在歐洲各國興起的能力管理運動是當(dāng)代人力資源管理發(fā)展的新趨勢，在能力管理模式下，行為主體相對于給定任務(wù)的勝任度成為衡量行為主體能力的關(guān)鍵核心指標(biāo)。特別是按照黨的十八大對服務(wù)型政府與高素質(zhì)公務(wù)員隊伍建設(shè)要求，對公務(wù)員公共服務(wù)能力進行定義與定位：所謂公務(wù)員公共服務(wù)能力就是公務(wù)員為履行公共服務(wù)職能、從事公共服務(wù)活動應(yīng)具有的主觀條件及其在公共服務(wù)行為中表現(xiàn)出的勝任程度，是公務(wù)員品德、知識、智能、體能、技能等的高度統(tǒng)一與綜合體現(xiàn)。需要強調(diào)的是，在公共服務(wù)取代主權(quán)概念成為公法基礎(chǔ)、服務(wù)型政府建設(shè)成為我國政府改革與發(fā)展方向的背景下，公共服務(wù)能力在公務(wù)員能力體系中應(yīng)居于中心位置，是公務(wù)員各方面能力素質(zhì)的綜合體現(xiàn)；同時，在“管理就是服務(wù)”語境下，政府管理活動與服務(wù)活動無法截然分離，公共服務(wù)能力的具體要求也體現(xiàn)在一些公共行政行為中，因而，公共服務(wù)能力高低直接或間接影響公務(wù)員其它能力的提升與作用發(fā)揮、政府公共服務(wù)及公共行政職能的有效履行。

三、要素解析與能力架構(gòu)

在定義與定位基礎(chǔ)上，我們應(yīng)進一步通過對能力構(gòu)成要素分析，架構(gòu)起體現(xiàn)分類分級要求的公務(wù)員公共服務(wù)能力標(biāo)準(zhǔn)框架體系。

1.公務(wù)員公共服務(wù)能力基本構(gòu)成要素

麥可利蘭的能力素質(zhì)模型把能力素質(zhì)劃分為知識（Knowledge）、技能（Skill）、自我概念（Self－Concept）（包括態(tài)度、價值觀和自我形象等）、特質(zhì)（Traits）、動機（Motives）五個層次。并認(rèn)為知識和技能等屬于基準(zhǔn)性素質(zhì)（Threshold Competencies），概念、特質(zhì)、動機等屬于鑒別性素質(zhì)（Differentiation Competencies），真正能夠把優(yōu)秀人員與一般人員區(qū)分開的是鑒別性素質(zhì)。依據(jù)我國政府性質(zhì)與公務(wù)員能力建設(shè)基本要求，參考能力素質(zhì)模型及其他相關(guān)理論，筆者將公務(wù)員公共服務(wù)能力在結(jié)構(gòu)上分為公共精神、職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)能力三個層次：由宗旨觀念、權(quán)力觀念、群眾觀念以及責(zé)任意識、服務(wù)意識、誠信意識、效率意識、職業(yè)道德、敬業(yè)精神等構(gòu)成的公共精神與職業(yè)素養(yǎng)是公務(wù)員公共服務(wù)能力的鑒別性能力素質(zhì)，其作為行為先導(dǎo)的觀念、意識和動機等，決定行為的方向和持續(xù)程度，也制約其它能力要素的發(fā)揮水平。與現(xiàn)代公共服務(wù)手段、技術(shù)、工具、程序等相適應(yīng)的有關(guān)知識、技能等，則是公務(wù)員的基準(zhǔn)性能力素質(zhì)，可以被直接觀察和運用現(xiàn)代測評技術(shù)進行有效測評。相對而言，鑒別性能力素質(zhì)養(yǎng)成要比基準(zhǔn)性能力素質(zhì)獲得更艱難。因此，公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)在全面提升能力素質(zhì)的同時，應(yīng)將著力點放在鑒別性能力素質(zhì)上。

一是公共精神。公共精神是超越個人、部門、集團利益而追求公共目標(biāo)、實現(xiàn)公眾利益的精神，是政府公共性的內(nèi)在靈魂、集中體現(xiàn)與指引政府行為的價值導(dǎo)向。在社會主義的中國，為人民服務(wù)、做人民公仆是政府、公務(wù)員的宗旨、基本義務(wù)：《公務(wù)員法》將全心全意為人民服務(wù)作為公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行的基本義務(wù)；《框架》將“牢固樹立宗旨觀念和服務(wù)意識，誠實為民，守信立政”作為公共服務(wù)能力第一位要求。正是宗旨觀念和服務(wù)意識使公共精神成為一種正確對待權(quán)力、超越個體私利、擺正自身與公眾關(guān)系的價值準(zhǔn)則、精神追求，它潛在地存在公務(wù)員的意識深處，成為履行公仆職責(zé)、開展公共服務(wù)的精神支撐與動力基礎(chǔ)，成為決定其職業(yè)素養(yǎng)、工作動機、行為模式的深層因素，是公務(wù)員鑒別性素質(zhì)的核心要素。公共精神內(nèi)涵豐富，從公共服務(wù)角度看，現(xiàn)代政府以公共精神作為公共行政的靈魂，以公民的意志作為公共行政的首要原則，把回應(yīng)社會需求、服務(wù)公眾、實現(xiàn)公共利益作為政府宗旨，把公共服務(wù)作為政府最重要職能，“公共精神要求政府必須密切關(guān)注和認(rèn)真回應(yīng)公共利益需要和人民群眾的愿望及要求。從理念上看，這要求各級政府和官員必須堅持‘以人為本’，一切著眼于人民，一切為了人民，從而實現(xiàn)社會公共利益的最大化?！雹賲情_松：《簡論公共精神的現(xiàn)代內(nèi)涵》，《光明日報》，2008年11月4日。

二是職業(yè)素養(yǎng)。職業(yè)素養(yǎng)指個體表現(xiàn)出的組織化的素質(zhì)和涵養(yǎng)，是個體在職業(yè)過程中表現(xiàn)出來的綜合品質(zhì)，反映職業(yè)內(nèi)在的規(guī)范和要求。其核心是敬業(yè)精神與合作意識。任何職業(yè)均具有個性特征的職業(yè)素養(yǎng)要求，同時，職業(yè)素養(yǎng)也存在一些共同性的特征、要求，如美國《哈佛商業(yè)評論》評出了職業(yè)人應(yīng)該遵循的基本職業(yè)素養(yǎng)：誠實、正直、守信、忠誠、公平、關(guān)心他人、尊重他人、追求卓越、承擔(dān)責(zé)任。公務(wù)員的職業(yè)素養(yǎng)主要包括職業(yè)道德、職業(yè)意識、職業(yè)作風(fēng)等方面，其中一些要求是與其他職業(yè)的職業(yè)素養(yǎng)相同的，如敬業(yè)、合作、誠實、正直、守信、忠誠、公平、責(zé)任心等；另一些要求則是與公務(wù)員職務(wù)、與政府公共服務(wù)密切相關(guān)的，如《框架》列舉的公務(wù)員公共服務(wù)能力構(gòu)成要素中的誠實為民，守信立政，責(zé)任心強，對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，積極采納群眾正確建議等。公務(wù)員職業(yè)素養(yǎng)的具體要求，其上端與公共精神貫通，其下端又與專業(yè)能力相連，內(nèi)涵豐富、作用重要。雖然實現(xiàn)公務(wù)員職業(yè)化是現(xiàn)代公務(wù)員制度的重要要求，但職業(yè)素養(yǎng)不是一蹴而就的，其形成是長期培育、訓(xùn)練、潛移默化的養(yǎng)成過程，因而“職業(yè)素養(yǎng)的培養(yǎng)將是公務(wù)員隊伍職業(yè)化的重點”①艾燁：《關(guān)于公務(wù)員職業(yè)素養(yǎng)培養(yǎng)的思考》，《法制與社會》，2010年第2期。、公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)重要環(huán)節(jié)。

三是專業(yè)能力。雖然知識和技能等專業(yè)能力屬于基準(zhǔn)性素質(zhì)，屬于代表能力表層特征、只占整體1／8的所謂“能力冰山”水面以上部分，但卻是與公共服務(wù)密切相關(guān)，直接作用、表現(xiàn)于服務(wù)行為的能力，是公務(wù)員從事公共服務(wù)必備能力。包括專業(yè)化在內(nèi)的“四化”是干部隊伍建設(shè)方針，黨的十五大明確提出建立高素質(zhì)專業(yè)化的公務(wù)員隊伍目標(biāo)更突出了專業(yè)化要求。一方面，職業(yè)化公務(wù)員從事的公共服務(wù)本身已是一種高度專業(yè)化的工作，正如美國學(xué)者莫石指出的那樣，公共服務(wù)不再是傳統(tǒng)的服務(wù)性的工作，而是管理精英啟動變革和領(lǐng)導(dǎo)社會發(fā)展的工作。而且隨著社會分工日趨復(fù)雜多樣，各類公共服務(wù)專業(yè)化需求日益強烈，公共管理、公共服務(wù)已不是僅有“綜合素質(zhì)”的“聰明的門外漢”就可勝任的工作：“從全球范圍看，由于科技進步和經(jīng)濟、文化的快速發(fā)展，各國政府所管理的公共事務(wù)的范圍日益擴大，內(nèi)容更加廣泛，劃分也更為詳細(xì)，使政府行政管理的專業(yè)化得到了前所未有的強化?！币蚨仨殹肮珓?wù)員改變‘萬金油’的形象”，②艾燁：《關(guān)于公務(wù)員職業(yè)素養(yǎng)培養(yǎng)的思考》，《法制與社會》，2010年第2期。提高公共服務(wù)的專業(yè)化水平。另一方面，雖然我國公務(wù)員多從事管理事務(wù)，與事業(yè)單位等工作人員直接提供公共服務(wù)有所不同，但公共服務(wù)所涉及的教育、衛(wèi)生、文化、公用事業(yè)等均是屬于高度專業(yè)化的工作，即使不直接從事操作性的服務(wù)提供活動，要做好決策、監(jiān)督、協(xié)調(diào)等事務(wù)也必須掌握相應(yīng)專業(yè)知識與技能，這其中既包括管理知識與技能，更包括與上述公共服務(wù)相關(guān)的專業(yè)知識與技能。因此，專業(yè)能力是公共服務(wù)能力不可或缺的重要組成部分。

2.分類分級的公務(wù)員公共服務(wù)能力框架

不同層級、職務(wù)、職系等公務(wù)員公共服務(wù)能力的具體內(nèi)涵與外延存在差異，因此，應(yīng)構(gòu)建分級分類能力標(biāo)準(zhǔn)框架從而更有針對性進行能力建設(shè)。建立分類分級的能力標(biāo)準(zhǔn)是發(fā)達國家和地區(qū)公務(wù)員能力建設(shè)的通行做法。如英國2005年提出的基于PSG公務(wù)員勝任力（Competency）框架，包括領(lǐng)導(dǎo)力、核心技能、專業(yè)技能、廣泛的經(jīng)驗四個層面的勝任力，針對不同層級公務(wù)員提出不同能力要求，并設(shè)計了廣泛、多樣化的建設(shè)路徑與方式方法。③唐亞林、魯迎春：《基于PSG勝任力框架的英國公務(wù)員能力建設(shè)推進戰(zhàn)略及其啟示》，《中國行政管理》，2011年第12期。美國將公務(wù)員分為初級、中級和高級三個層次，對每個層次的公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)分別作了規(guī)定。其中高級公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)包括：領(lǐng)導(dǎo)變革、對人的領(lǐng)導(dǎo)能力、結(jié)果驅(qū)動、敏銳的商業(yè)管理、建立聯(lián)盟和溝通，其中每項能力都包括多項內(nèi)容，如結(jié)果驅(qū)動能力包括六個方面的能力要素：責(zé)任、客戶服務(wù)能力、決策能力、企業(yè)家能力、解決問題的能力、可靠的專業(yè)技能。④祁光華：《美國高級公務(wù)員的能力架構(gòu)及對我國公務(wù)員能力建設(shè)的啟示》，《探索》，2005年第3期。

實際上，2003年原人事部擬定的《國家公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)框架（討論稿）》除包括公共服務(wù)等基本能力外，還對科級、處級、司局級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員分別提出能力標(biāo)準(zhǔn)。在正式下發(fā)的《人事部關(guān)于印發(fā)〈國家公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)框架（試行）〉的通知》（國人部發(fā)［2003］48號）中，基于職務(wù)層級的公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)取消，改之以要求“各地、各部門在公務(wù)員培訓(xùn)、錄用、競爭上崗、考核等工作中，要以標(biāo)準(zhǔn)框架為參考依據(jù)，并根據(jù)不同職務(wù)公務(wù)員的特點制定細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)。各地、各部門要在實踐中不斷完善公務(wù)員通用能力標(biāo)準(zhǔn)……”這等于給出政策，讓各地、各部門結(jié)合實際及工作推進具體制定細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。一些地方如甘肅、重慶、湖北等提出形成各具特色、分層級的公務(wù)員能力體系。筆者認(rèn)為，建立包括公共服務(wù)能力在內(nèi)的公務(wù)員能力標(biāo)準(zhǔn)框架，應(yīng)借鑒國外有益做法與經(jīng)驗，梳理、總結(jié)我國工作推進與理論探討獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)與研究成果，依據(jù)機關(guān)性質(zhì)、工作職能、政府層級、職務(wù)層次等因素，圍繞公共精神、職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)能力三大能力素質(zhì)，以服務(wù)為核心理念，以分類管理為基礎(chǔ)，精心提煉、科學(xué)規(guī)劃、具體設(shè)計，形成體現(xiàn)不同機關(guān)、不同層級、不同崗位、不同職責(zé)任務(wù)公務(wù)員公共服務(wù)能力內(nèi)涵、要求、建設(shè)戰(zhàn)略與措施，更具可操作性的公務(wù)員公共服務(wù)能力標(biāo)準(zhǔn)體系。

公務(wù)員能力框架在工作性質(zhì)層面將公務(wù)員分為綜合管理類、專業(yè)技術(shù)類、行政執(zhí)法類三大類，在縱向?qū)蛹墝用鎸⒐珓?wù)員分為中央政府、地方政府和基層政府三大類，在職能運作層面將公務(wù)員分為戰(zhàn)略決策層、監(jiān)督管理層、執(zhí)行操作層三大類，在職務(wù)序列層面將公務(wù)員分為初級、中級和高級三個層次（初級公務(wù)員包括科及科級以下公務(wù)員，中級包括處級公務(wù)員，高級包括司局及司局級以上公務(wù)員）。以此為基礎(chǔ)，提煉出各類公務(wù)員包括公共服務(wù)能力在內(nèi)的應(yīng)有能力，并對各種能力予以精確、簡明地刻劃、描述，設(shè)置用于評估、測量能力的指標(biāo)體系，為開發(fā)、提升公務(wù)員公共服務(wù)能力奠定基礎(chǔ)。

四、能力建設(shè)路徑設(shè)計

“政府只有通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，才能證明自己存在的價值與合法性。沒有服務(wù)就沒有現(xiàn)代政府?！雹倮钴婛i：《公共服務(wù)型政府》，北京大學(xué)出版社2004年版，第30頁。在干部隊伍建設(shè)取得重要進展、人才工作開創(chuàng)新局面、基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)背景下，提高公務(wù)員公共服務(wù)能力成為服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略任務(wù)、高素質(zhì)公務(wù)員隊伍建設(shè)的重要內(nèi)容。能力建設(shè)需要科學(xué)的理論指導(dǎo)、明確的問題導(dǎo)向、堅實的制度支撐、良好的組織環(huán)境。因此，在總結(jié)十年建設(shè)經(jīng)驗與教訓(xùn)基礎(chǔ)上，針對公共服務(wù)能力現(xiàn)狀及存在問題，按照十八大提出的建設(shè)人民滿意服務(wù)型政府與完善公務(wù)員制度要求，以科學(xué)人才觀為指導(dǎo)，以制度建設(shè)為中心，堅持能力本位、業(yè)績導(dǎo)向，突出專業(yè)化，大力加強公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)。

1.堅持科學(xué)人才觀的指導(dǎo)

人才理論創(chuàng)新對人才發(fā)展具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、引領(lǐng)性作用。②李源潮：《總結(jié)經(jīng)驗，把握規(guī)律，提高黨管人才工作水平》，《人民日報》，2012年10月8日。科學(xué)人才觀作為馬克思主義人才理論中國化最新成果，立足世界多極化、經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，知識經(jīng)濟方興未艾條件下社會主義現(xiàn)代化建設(shè)實踐，積極吸取當(dāng)代人才學(xué)、人力資源管理與人力資本理論等的最新發(fā)展形成的人才科學(xué)理論體系。科學(xué)人才觀是科學(xué)發(fā)展觀在人事人才工作領(lǐng)域的集中體現(xiàn)和具體運用，它科學(xué)回答了中國特色社會主義條件下人才怎樣發(fā)展與實現(xiàn)什么樣的發(fā)展等重大問題，是我國公務(wù)員能力建設(shè)的行動指南與理論支撐。

一是領(lǐng)會精神實質(zhì)?？茖W(xué)人才觀堅持馬克思主義關(guān)于人民群眾是歷史發(fā)展主體、“人的自由全面發(fā)展”思想，繼承和發(fā)展了黨在革命、建設(shè)、改革各個時期形成的豐富人才理論，立足當(dāng)代人才工作實踐，深入探索中國特色社會主義人才發(fā)展規(guī)律，形成以人為本的價值取向，與促進人人成才、人的全面自由發(fā)展的人才觀念，特別是在黨管干部基礎(chǔ)上提出黨管人才原則，成為具有中國特色與時代精神的人才理論體系。科學(xué)人才觀的形成過程、基本內(nèi)涵鮮明地體現(xiàn)了解放思想、實事求是、與時俱進、求真務(wù)實的精神實質(zhì)，對指導(dǎo)公務(wù)員能力建設(shè)、提升公共服務(wù)能力具有重要世界觀和方法論意義。

二是把握理論體系?？茖W(xué)人才觀內(nèi)涵豐富，對人才理論和實踐的重大問題進行了全面而系統(tǒng)地闡釋：明確了人才本質(zhì)屬性——創(chuàng)造性；揭示了人才的價值即人才資源是第一資源、推動我國科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵因素；提出了德才兼?zhèn)?、以德為先的選人用人標(biāo)準(zhǔn)；特別是形成了能力本位的人才發(fā)展理念，要求以能力建設(shè)為核心，“重點培養(yǎng)人的學(xué)習(xí)能力、實踐能力，著力提高人的創(chuàng)新能力”。③《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進一步加強人才工作的決定》，《人民日報》，2004年1月1日。把握科學(xué)人才觀的理論體系有助于不斷深入探索、自覺遵循公務(wù)員成長與能力建設(shè)規(guī)律，進而將理論自信轉(zhuǎn)化為行動自覺推進公務(wù)員能力建設(shè)。

三是發(fā)揮引領(lǐng)作用。將科學(xué)人才觀內(nèi)化為包括公務(wù)員在內(nèi)全社會的理論認(rèn)知，通過宣傳、教育與理論探索，為公務(wù)員制度創(chuàng)新、能力建設(shè)提供思想動力與理論支持。將科學(xué)人才觀轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略部署，統(tǒng)領(lǐng)公共服務(wù)能力建設(shè)，當(dāng)前重點是學(xué)習(xí)貫徹十八大關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)、完善公務(wù)員制度與人才隊伍建設(shè)相關(guān)精神，堅持黨管人才、黨管干部原則，以公務(wù)員能力優(yōu)先發(fā)展推動政府轉(zhuǎn)型與公共服務(wù)職能有效實現(xiàn)；加快體制機制改革和政策創(chuàng)新，形成激發(fā)公務(wù)員創(chuàng)造活力的制度優(yōu)勢；堅持以人為本，開創(chuàng)公務(wù)員人人皆可成才、人人盡展其才的生動局面，科學(xué)有效地指導(dǎo)公務(wù)員公共服務(wù)能力建設(shè)。

2.構(gòu)建現(xiàn)代公共人事制度

對于能力建設(shè)，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”。④《鄧小平文選（第2卷）》，人民出版社1994年版，第333頁。公共性是現(xiàn)代政府的本質(zhì)特征，也是現(xiàn)代政府人事管理的本質(zhì)特征。構(gòu)建公共人事制度是政府人事制度改革與發(fā)展方向，是提高公務(wù)員公共服務(wù)能力的基礎(chǔ)性工作：“干部人事制度改革的最終目的就是要建立公共人事制度，其重點在于‘公共’二字：一是強調(diào)公共人事權(quán)力歸人民享有的憲法理念，二是強調(diào)公共人事制度建設(shè)的法制化，三是強調(diào)公共人事治理的科學(xué)化。建立凸顯‘公共性’的人事制度將是一個艱難困苦的歷程……”⑤劉俊生：《中國人事制度概要》，清華大學(xué)出版社2009年版，前言。

一是彰顯公共精神。公共精神是現(xiàn)代公共行政的基本精神、政府公共性的精神表達?，F(xiàn)代政府的公共性是指政府的公共所有屬性，目的是為了維護公共利益，實現(xiàn)公共目標(biāo)，履行公共職能；強調(diào)政府公共權(quán)力來自社會公眾，公平正義是政府的核心價值，滿足社會日益增長的公共服務(wù)需求是政府的主要職能，正如黨的十八大提出的“推動政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變”。應(yīng)將公共性及其精神表達作為公共人事制度的核心理念與指導(dǎo)原則，把服務(wù)社會的宗旨轉(zhuǎn)化成公共行政與公共服務(wù)的價值追求與莊嚴(yán)承諾：“公共行政的精神意味著對于公共服務(wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾”，①喬治·弗里德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第2頁。從而形成包括民主的精神、法治的精神、公正的精神、服務(wù)的精神等的公共精神，引導(dǎo)、促使公務(wù)員不斷提升素質(zhì)能力。

二是構(gòu)建公共人事制度。廣義公共人事制度在我國應(yīng)包括公務(wù)員制度、事業(yè)單位人事制度及公共企業(yè)人事制度；狹義公共人事制度相當(dāng)于公務(wù)員制度。公共人事制度作為公共行政體制、干部人事制度的重要組成部分，其公共性主要體現(xiàn)為堅持黨管人才（干部）原則與革命化、知識化、專業(yè)化、年輕化方針，以為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)為宗旨，體現(xiàn)公共精神的政府人事制度體系；公共人事制度將公職視為共有、公用的公共資源，實行“公職開放”，公開、平等、競爭、擇優(yōu)選擇公務(wù)人員。

三是推進人事制度現(xiàn)代轉(zhuǎn)型?，F(xiàn)代人力資源管理與傳統(tǒng)人事管理核心區(qū)別是把人視為資源，一種通過有效開發(fā)而能力不斷增長、價值不斷提升的資源。因此，應(yīng)立足人才資源是第一資源，以激發(fā)、調(diào)動和積極發(fā)揮公務(wù)員能力、促進公務(wù)員能力發(fā)展與提升為目標(biāo)，堅持能力本位與績效導(dǎo)向，分解傳統(tǒng)大一統(tǒng)的干部人事制度并轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代型的公共人力資源管理制度，戰(zhàn)略性地謀劃、實施分類管理、選拔任用、考核評價、激勵獎懲、培訓(xùn)開發(fā)等一系列管理活動，整體性地開發(fā)包括公共服務(wù)能力在內(nèi)的各項能力。

3.完善能力開發(fā)培訓(xùn)機制

能力是開發(fā)出來的。面對市場經(jīng)濟發(fā)展、知識經(jīng)濟興起與全球一體化不斷深化，一方面公務(wù)員要不斷提高能力以應(yīng)對快速變遷時代不斷出現(xiàn)的新問題、新變化，另一方面日新月異的科技革命使知識衰變、折舊速度加快，公務(wù)員必須在應(yīng)對新知識和新技術(shù)挑戰(zhàn)的同時，不斷學(xué)習(xí)、提高素質(zhì)、解決“本領(lǐng)恐慌”問題。因此，完善公務(wù)員開發(fā)機制成為構(gòu)建公共人事制度的重要主題與加強公共服務(wù)能力建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。

一是以能力標(biāo)準(zhǔn)框架為基礎(chǔ)進行開發(fā)。能力框架不僅是各種能力的列表，也是表達、評估和測量能力的工具（Stabler，1997）。②（英）希爾維亞·霍頓：《能力運動》，希爾維亞·霍頓等：《公共部門能力管理—歐洲各國比較研究》，國家行政學(xué)院出版社2007年版，第5頁。從公共精神、職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)能力三個方面分層分級提煉出各種能力并進行列表，對各種能力予以科學(xué)、精確、簡明地刻劃、描述，形成可用于能力培訓(xùn)、人事任用、評估測量等的能力標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系，為測定、評價和提升公務(wù)員能力提供依據(jù)。

二是形成多元化、競爭性的開發(fā)機制。針對不同職能、不同層級、不同職責(zé)等的公務(wù)員，健全包括與專門學(xué)習(xí)相關(guān)的培訓(xùn)、與崗位工作相關(guān)的“干中學(xué)”（learning by doing）、與豐富實際經(jīng)驗相關(guān)的輪崗交流、與個人工余時間有效利用相關(guān)的自我開發(fā)等多元化、多層次的開發(fā)機制。構(gòu)建學(xué)習(xí)型組織，健全政府主導(dǎo)的多元投入機制，完善激勵約束機制，提升個人發(fā)展意愿、強化學(xué)習(xí)動機，形成有助于終生學(xué)習(xí)、持續(xù)開發(fā)與共同學(xué)習(xí)成長的組織氛圍與政策環(huán)境。完善培訓(xùn)體制與運行機制，在培訓(xùn)主管部門、培訓(xùn)主渠道——行政學(xué)院、政府部門所屬各類培訓(xùn)機構(gòu)、高等院校等之間，形成管辦職能分離、主渠道作用充分、各類施教機構(gòu)良性互動、資源合理整合、有序競爭的公務(wù)員培訓(xùn)體制，健全從培訓(xùn)需求調(diào)查、目標(biāo)與內(nèi)容設(shè)計、培訓(xùn)實施、效果評估等完整的運行、監(jiān)控體系。依據(jù)分類分級能力標(biāo)準(zhǔn)框架，針對組織需求、職位工作、職業(yè)發(fā)展等要求，借鑒各國先進培訓(xùn)理念、培訓(xùn)方法，科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容，有針對性開展培訓(xùn)，不斷提升培訓(xùn)質(zhì)量。

三是突出專業(yè)性，增強開發(fā)的針對性?，F(xiàn)代公共管理與公共服務(wù)日趨專業(yè)化、專業(yè)能力成為公務(wù)員管理與服務(wù)必備的基本能力，而“公務(wù)員制度的建立，本身就是現(xiàn)代政府行政管理專業(yè)化發(fā)展的必然結(jié)果，符合時代發(fā)展的潮流”。③藍(lán)志勇、胡威：《論人力資源管理工作中公務(wù)員的專業(yè)化問題》，《中國行政管理》，2008年第6期。各部門特別是公共服務(wù)部門應(yīng)把握公共服務(wù)公共性、服務(wù)性、專門性等特點，圍繞公共精神、職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)能力，完善多樣化開發(fā)培訓(xùn)形式、制度機制。針對公務(wù)員公共服務(wù)能力方面存在的不足，特別是公務(wù)員隊伍建設(shè)“高素質(zhì)、專業(yè)化”兩大目標(biāo)中的“專業(yè)化”已淡出，人們對專業(yè)化要求內(nèi)涵、意義、如何落實等問題還存有不少認(rèn)識誤區(qū)，專業(yè)化要求貫徹的持續(xù)性、有效性相對不足，導(dǎo)致公務(wù)員專業(yè)能力提升緩慢甚至有下降趨勢。①趙立波：《公務(wù)員專業(yè)化與專業(yè)能力：問題、原因與對策》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2011年第4期。有必要在“建設(shè)高素質(zhì)公務(wù)員隊伍”總體目標(biāo)下明確專業(yè)化要求，或?qū)I(yè)化、專業(yè)能力作為“高素質(zhì)”要件之一；同時，結(jié)合公務(wù)員從事的具體工作，從專業(yè)精神、專業(yè)知識及專業(yè)技能三個層面，合理設(shè)計培訓(xùn)內(nèi)容、選擇培訓(xùn)方法，加強標(biāo)準(zhǔn)化、操作性訓(xùn)練，促使公務(wù)員掌握現(xiàn)代政府管理與服務(wù)理念、程序、技能、手段與工具，提高專業(yè)能力，從而成為具有現(xiàn)代公共精神、高度職業(yè)素養(yǎng)、精通專業(yè)知識與技能的復(fù)合型行政管理人才。

4.優(yōu)化能力建設(shè)制度環(huán)境

能力建設(shè)是在制度環(huán)境中進行的，形成有助于能力建設(shè)、引導(dǎo)公務(wù)員提升學(xué)習(xí)、實踐與創(chuàng)新能力的組織氛圍與制度環(huán)境，是有效激勵與規(guī)范公務(wù)員能力建設(shè)的重要條件。因此，應(yīng)將能力建設(shè)主題貫穿于公共人事制度設(shè)計與公務(wù)員開發(fā)管理的全過程，形成基于能力管理的公務(wù)員制度環(huán)境。

一是形成制度體系。重點是“管好三口”：把住入口、管好樓梯口、暢通出口既是公務(wù)員管理最主要的環(huán)節(jié)，也是從源頭做好能力建設(shè)的重要手段。入口決定組織由什么人組成因而是決定組織整體素質(zhì)的初始、最重要的關(guān)口，堅持公開平等競爭擇優(yōu)原則，實行“凡進必考”，科學(xué)設(shè)計能力測試體系，將基準(zhǔn)性素質(zhì)特別是鑒別性素質(zhì)檢測出來，真正選擇高素質(zhì)公務(wù)員。在職務(wù)升降、獎勵處罰、工資福利等方面實施“功績制”原則，依據(jù)能力與業(yè)績適時進行激勵獎懲。在出口方面，拓寬出口，加大流動力度，在留住有潛力、有業(yè)績?nèi)藛T的同時，及時將不適于公務(wù)員職務(wù)、能力素質(zhì)達不到公共服務(wù)要求的人員流出公務(wù)員隊伍，使公務(wù)員進出有序，人力資源適才適所。

二是完善考核評價機制。堅持注重實績、群眾公認(rèn)，建立以能力和業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向、科學(xué)的社會化的公務(wù)員評價機制，既有助于促使評價考核民主透明、有制度化保障，又有助于改變公務(wù)員“對上而不對下負(fù)責(zé)”問題，引導(dǎo)公務(wù)員增強公共意識、服務(wù)意識，實現(xiàn)政民互動與工作“重心下移”，進而著力提高公共服務(wù)能力，按對象要求向基層、企業(yè)、群眾要求提供高質(zhì)量服務(wù)。首先，在對公務(wù)員德、能、勤、績、廉全面考核的基礎(chǔ)上，將業(yè)績作為重點考核：業(yè)績是能力素質(zhì)的綜合展示或結(jié)果，也是鑒別能力素質(zhì)最直接的依據(jù)，能力本位一定與績效導(dǎo)向相聯(lián)系。其次，通過科學(xué)分類，將能力標(biāo)準(zhǔn)框架體系進一步細(xì)化，以可檢測的業(yè)績作為重點，建立包括過程與結(jié)果、投入與產(chǎn)出、潛能與行為等的能力考核指標(biāo)體系。再次，形成能夠吸納群眾認(rèn)可、由制度支撐、社會化的運行機制，改變傳統(tǒng)“內(nèi)對內(nèi)”封閉化、“上對下”單向度的考核方式，完善多元參與的考核評價運行機制。最后，將團體考核與個人考核相結(jié)合，公務(wù)員是作為政府一員履職，其績效表現(xiàn)既與個人努力有關(guān)，更與團體協(xié)作、組織環(huán)境有關(guān)；社會公眾對政府評價既與個體直接接觸的公務(wù)員相關(guān)，也與政府部門整體表現(xiàn)相關(guān)，將團體考核與個人考核結(jié)合既有利于提高評估科學(xué)性，更有利于群體協(xié)作與整體公共服務(wù)能力的提升。

三是完善公務(wù)員選用機制。選賢任能是現(xiàn)代人事管理的基礎(chǔ)，而作為重要政治資源的公職其分配與使用必須公平，機會平等、過程公開、結(jié)果公平才能樹立良好的用人導(dǎo)向與組織氛圍，從而促進公務(wù)員成長與公共服務(wù)能力提升。筆者長達十余年的跟蹤調(diào)查顯示：“用人唯親”是選人用人存在的最突出問題，②趙立波：《完善黨政干部選拔任用機制——十年跟蹤調(diào)查與分析》，《山東行政學(xué)院學(xué)報》，2012年第3期。“用人唯親”本質(zhì)上是公權(quán)私有私用，是最大的腐敗。因此，在公務(wù)員選用機制改革、創(chuàng)新方面，應(yīng)堅持德才兼?zhèn)?、以德為先?biāo)準(zhǔn)與公平優(yōu)先原則，把解決“用人唯親”、用人不公作為改革的首要目標(biāo)，公平、公正地分配、使用公職資源；以決策民主為中心，以擴大參與為基礎(chǔ)，健全制度化、民主化的選人用人機制，讓民眾更多地參與公職的選擇、管理、監(jiān)督，創(chuàng)造平等參與、公開競爭的條件，擴大選人用人視野，解決“少數(shù)人在少數(shù)人選擇少數(shù)人問題”；按照能力本位要求，明確、細(xì)化業(yè)績標(biāo)準(zhǔn)，提高業(yè)績鑒別的準(zhǔn)確性，硬化業(yè)績在公務(wù)員選拔任用中的作用，“憑業(yè)績論人才、憑貢獻選人才”，實現(xiàn)在職務(wù)升降方面“能者上、平者讓、庸者下”，強化選人用人機制對公共服務(wù)能力提升的導(dǎo)向、激勵作用。□

（責(zé)任編輯：嚴(yán)國萍）

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1007－9092（2013）04－0065－08

趙立波，中共青島市委黨校、青島行政學(xué)院教授，主要研究方向公共管理、公共文化服務(wù)?；痦椖浚簢疑鐣茖W(xué)基金課題《事業(yè)單位管辦分離機制創(chuàng)新與績效評估研究》（11BZZ039）。