中國礦產(chǎn)資源收益體系的反思與重構(gòu)

■ 魏敬淼/鄭皓輝/李顯冬

（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟法學(xué)院，北京 100088）

礦產(chǎn)資源收益體系與礦業(yè)稅費體系是有區(qū)別的，前者是從礦產(chǎn)資源國家所有者的角度出發(fā)，后者則是從國家利益的相對人——礦業(yè)企業(yè)的視角而言的。然而，二者又是緊密相連的，國家基于礦產(chǎn)資源所有權(quán)獲取的任何形式的收益必然形成礦業(yè)企業(yè)的稅費負(fù)擔(dān)。本文將立足于國家對礦產(chǎn)資源的所有者地位，反思已經(jīng)建立的礦產(chǎn)資源收益體系，并尋求構(gòu)建合乎自然規(guī)律和礦業(yè)經(jīng)濟規(guī)律的礦產(chǎn)資源收益體系。

1 對于現(xiàn)行礦產(chǎn)資源收益體系的反思

為了有效調(diào)節(jié)國家與礦產(chǎn)資源使用者之間的經(jīng)濟關(guān)系，實現(xiàn)各主體之間經(jīng)濟利益的合理分配，我國建立了礦產(chǎn)資源有償使用制度。國家通過行政審批或市場方式出讓探礦權(quán)與采礦權(quán)，并對礦業(yè)權(quán)人在礦業(yè)權(quán)取得、持有、使用和轉(zhuǎn)讓四個環(huán)節(jié)中收取礦產(chǎn)資源補償費、資源稅、礦業(yè)權(quán)使用費和礦業(yè)權(quán)價款等礦業(yè)相關(guān)的特殊稅費和營業(yè)稅、增值稅、所得稅等一般稅費[1]。這其中，礦產(chǎn)資源補償費、資源稅是《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定的國家礦產(chǎn)資源所有者經(jīng)濟權(quán)益的實現(xiàn)形式。近年來，價款的內(nèi)涵被擴大了，已演化成了第三種國家資源所有者利益的實現(xiàn)形式。由三種不同的收益形式共同體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟利益，存在諸多問題，既影響了國家所有者的礦產(chǎn)資源經(jīng)濟權(quán)益的充分實現(xiàn)，又影響了礦業(yè)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。

1.1 礦產(chǎn)資源補償費未能成為國家礦產(chǎn)資源所有權(quán)人的主要收益形式

現(xiàn)行法律規(guī)定，國家作為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人，通過在所有權(quán)上設(shè)立探礦權(quán)和采礦權(quán)這兩種用益物權(quán)，將礦產(chǎn)資源的使用權(quán)讓渡給了私主體，通過對私主體開發(fā)利用礦產(chǎn)資源所得收益的分享，作為讓渡使用權(quán)的對[2]。這種關(guān)系類似于“所有者與經(jīng)營者訂立合同，在讓與資產(chǎn)占有權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)的同時，讓與部分收益權(quán)，保留部分收益權(quán)，從而與經(jīng)營人按一定比例分享資產(chǎn)的利益?！盵3]然而，在我國的礦業(yè)實踐中，礦產(chǎn)資源補償費并未起到其應(yīng)有的作用，其制度本身存在著以下兩個主要問題。

1.1.1 礦產(chǎn)資源補償費的法律稱謂與其性質(zhì)并不相符

通過對現(xiàn)有條文的解讀，可以看出現(xiàn)行的資源補償費本身已經(jīng)超出了“礦產(chǎn)資源補償理論”所界定的范疇。國家征收礦產(chǎn)資源補償費的權(quán)利依據(jù)在于其礦產(chǎn)資源所有者的地位，即礦產(chǎn)資源補償費應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)的是國家資源性資產(chǎn)的收益。這一收益從根本上看，體現(xiàn)的是馬克思主義地租理論中的“絕對地租”，其性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為財政法學(xué)意義上的“租（金）”，而非“費”。

1.1.2 礦產(chǎn)資源補償費征收率較低，不能充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有者的經(jīng)濟權(quán)益

在《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》的附錄之中，按照計算費率的要求、礦產(chǎn)品的性質(zhì)和重要程度，礦產(chǎn)資源補償費大體上歸納為了20個不同檔次的費率，礦產(chǎn)資源補償費平均費率僅為1.18%，在礦業(yè)企業(yè)所負(fù)擔(dān)的礦產(chǎn)資源稅費中，資源補償費所占比重很小，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于資源稅和其他如增值稅等普通稅種[4]。

1.2 資源稅與資源補償費發(fā)生重合，混淆了國家所有者權(quán)利與政治國家權(quán)力

在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用中，礦產(chǎn)資源的自然稟賦不同導(dǎo)致在投入同樣數(shù)量的勞動和資金的條件下，開采出的礦產(chǎn)品數(shù)量也存在著極大的差異。為了調(diào)節(jié)不同的開采主體收益上的差異，國家還要征收這種超額收益的一部分，這就是所謂的級差收益?；谶@種理論，我國礦產(chǎn)資源稅費體系中，資源稅占據(jù)著非常重要的地位。但是，資源稅改革的趨勢在日益背離1984年開征資源稅調(diào)節(jié)級差收益的初衷。

1.2.1 現(xiàn)行資源稅具有普遍征收和調(diào)節(jié)級差的雙重功能

現(xiàn)行的資源稅是在1994年全國財稅體制改革中所確立的第二代資源稅。這次改革對資源稅從性質(zhì)上進(jìn)行了調(diào)整，其征收依據(jù)不再是企業(yè)的超額利潤，而是按照從量、普遍征收的原則，對所有的礦業(yè)企業(yè)進(jìn)行征收而不論其盈利與否。自此，我國資源稅具有了普遍征收和調(diào)節(jié)級差的雙重功能，與資源補償費在性質(zhì)上發(fā)生了一定的重合。這種重復(fù)征收所造成的最為直接的后果就是礦業(yè)企業(yè)承擔(dān)了不合理的高稅負(fù)，嚴(yán)重阻礙了礦業(yè)企業(yè)的發(fā)展。

1.2.2 資源稅改革趨勢日益注重財政的需要，淡化調(diào)節(jié)級差收益的功能

2010年初，我國在新疆開始有了資源稅改革試點。原油和天然氣兩大資源稅率將由從量征收轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r計征，稅率提高到5%。從現(xiàn)實效果來看，資源稅改革為財政帶來了更為豐厚的收益。這種做法對平衡東西部發(fā)展和解決民族矛盾都有著積極的作用。然而，這也意味著，資源稅的功能已演化為主要關(guān)注財政的需要，與資源補償費的重合更趨嚴(yán)重。但是，資源稅是地方稅，不能體現(xiàn)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)。

1.3 價款異化，混淆了國家的資源資產(chǎn)權(quán)益與國家參與投資活動的資本權(quán)益

1.3.1 價款異化的根本原因在于礦產(chǎn)資源補償費過低

《礦產(chǎn)資源法》第五條明確規(guī)定：國家實行探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得的制度。礦業(yè)權(quán)有償取得主要通過探礦權(quán)、采礦權(quán)價款與探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費來實現(xiàn)的。在國務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》中明確規(guī)定了探礦權(quán)和采礦權(quán)價款的含義和征收、計算的方法。探礦權(quán)、采礦權(quán)價款制度的設(shè)立原本屬于礦業(yè)權(quán)有償取得制度的范疇，目的在于彌補國家前期勘查礦產(chǎn)資源的投資支出，并獲得相應(yīng)的投資收益，或者說是消去對方的利益。

然而，這一制度在地方政府規(guī)章層面被突破了。由于礦產(chǎn)資源補償費費率過低，一些地方意識到礦產(chǎn)資源的價值，在財政利益的驅(qū)使之下，分別采用了“資源價款”、“礦業(yè)權(quán)價款”等不同的名稱向礦業(yè)企業(yè)收取費用[5]，甚至對原本沒有國家投資的空白地也向礦業(yè)權(quán)人征收了標(biāo)準(zhǔn)不一的款項，這加重了礦業(yè)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，并將影響礦業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

1.3.2 價款異化也有制度自身的原因

“價款”一詞并非嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語，不屬于財稅法學(xué)中稅、費、金三種基本收益形式中的任何一種。采用這種模糊性極強的名詞，直接導(dǎo)致這一收益的法律性質(zhì)不明確，進(jìn)而會造成征收主體和征收標(biāo)準(zhǔn)的混亂。由于“價款”一詞未能準(zhǔn)確表達(dá)出自身的經(jīng)濟性質(zhì)，價款已被異化為礦產(chǎn)資源收益的一種形式，這帶來了礦產(chǎn)資源收益體系的混亂。

1.3.3 價款異化的實質(zhì)是賣資源，不利于國家的長期效益

價款本應(yīng)是國家作為勘查投資人探明了礦產(chǎn)地出讓礦業(yè)權(quán)時收取的費用，是對投資人前期投資的彌補與回報。但是，一些地方出于“資源財政”的目的，在探礦前先收價款，這不但背離價款制度的初衷，而且從根本上影響礦業(yè)的發(fā)展，是以犧牲國家的長期效益來換取當(dāng)代政府的資源短期收益，得不償失。

由上文的分析可知，在我國，礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟權(quán)益是由礦產(chǎn)資源補償費、資源稅與異化的價款三部分體現(xiàn)的，用三種收益形式調(diào)整礦產(chǎn)資源所有者與礦產(chǎn)資源利用者之間的經(jīng)濟利益關(guān)系，出現(xiàn)了調(diào)整關(guān)系上的重合，如何協(xié)調(diào)、處理彼此之間的關(guān)系是理順我國礦產(chǎn)資源收益體系的關(guān)鍵所在。

2 我國礦產(chǎn)資源收益體系的重構(gòu)

2.1 改變稱謂

變資源補償費為權(quán)利金，建立以權(quán)利金為中心的礦產(chǎn)資源收益體系。

“金”是能夠準(zhǔn)確反映所有者權(quán)利的法律用詞，在國外，對依托礦產(chǎn)資源所有權(quán)而向開采出礦產(chǎn)品的主體收取的款項普遍使用“權(quán)利金”的概念，我國也應(yīng)使用準(zhǔn)確反映所收款項內(nèi)涵的概念。故而，應(yīng)當(dāng)對《礦產(chǎn)資源法》進(jìn)行修訂，用權(quán)利金替代礦產(chǎn)資源補償費。

目前，世界上主要的礦產(chǎn)資源國家大都建立了以權(quán)利金為中心的礦產(chǎn)資源收益體系。

2.1.1 權(quán)利金有利于實現(xiàn)政府應(yīng)追求的最大多數(shù)人之最長遠(yuǎn)利益

一般來說，政府發(fā)展礦業(yè)的目標(biāo)包括：(1)使地方政府促進(jìn)礦產(chǎn)資源勘查和開采所獲收入的現(xiàn)值最大化。(2)使環(huán)境損害和公司對其采礦活動所造成的損害的補償最小化。(3)促進(jìn)礦業(yè)生產(chǎn)與地方經(jīng)濟的前向和后向聯(lián)系。(4)關(guān)注礦山所在地民眾的社會和文化需求。在上述總體目標(biāo)的框架內(nèi)，各國政府還希望它們的稅制具有國際競爭力[7]。征收權(quán)利金之所以會成為世界礦業(yè)大國通行的做法，主要由于這一制度能夠最大限度地體現(xiàn)出政府取得礦產(chǎn)資源收益的目標(biāo)。

2.1.2 權(quán)利金是與國家礦產(chǎn)資源收益目的最為相符的收益形式

2.1.2.1 權(quán)利金的征收成本相對較低，比較易于管理

權(quán)利金屬于礦產(chǎn)資源專業(yè)收益的范疇，通常由國家在專門立法中明確征收主體與權(quán)利金的費率，計算方法也相對簡單明了，其征收具有更高的透明性，操作起來也很簡單。

通常情況下，權(quán)利金由代表國家行使礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益的專門部門來征收，代表國家行使礦產(chǎn)資源所有者的權(quán)利并取得以此為權(quán)源的經(jīng)濟收益是各國礦業(yè)主管部門的一項基本職能。

2.1.2.2 權(quán)利金可確保國家在礦業(yè)開發(fā)中獲得穩(wěn)定不間斷的收益權(quán)利金的征收方式主要為兩種：從價征收與從量征收。這兩種方式使得權(quán)利金的征收與礦業(yè)企業(yè)的利潤并沒有直接的聯(lián)系。即使礦業(yè)企業(yè)沒有在相應(yīng)的經(jīng)濟活動中得到利潤，只要其從事了礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用活動，就必須向國家繳納權(quán)利金。這使得權(quán)利金的取得有著更大的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。即使是在礦業(yè)企業(yè)經(jīng)營管理狀態(tài)不佳的情況下，政府依然可以得到一筆數(shù)目可觀的收益[8]。

2.1.3 權(quán)利金制度的缺陷可以加以完善

2.1.3.1 權(quán)利金制度本身存在著一定的缺陷

權(quán)利金制度的缺陷表現(xiàn)在以下三個方面：第一，除非進(jìn)行特殊的設(shè)計，否則權(quán)利金對于價格變化和實現(xiàn)的利潤水平不敏感；第二，可能會通過改變公司開采方案、品位選擇和可回收儲量水平的形式扭曲效率高的經(jīng)濟決策；第三，可能會打擊投資者對邊際礦山的投資積極性[7]。然而，這些缺陷都能夠在權(quán)利金制度架構(gòu)內(nèi)得以解決。

2.1.3.2 權(quán)利金制度最大的缺陷在于無法對企業(yè)的利潤做出及時的反映

對此，一些國家創(chuàng)制了新的權(quán)利金征收方法，通過將權(quán)利金與企業(yè)利潤相掛鉤，在一定程度上減輕了權(quán)利金制度的負(fù)面作用?！栋拇罄麃喌V產(chǎn)與能源委員會（AM EC）權(quán)利金研究論文》就曾對應(yīng)用于澳大利亞和新西蘭的六種主要權(quán)利金進(jìn)行了評價，包括生產(chǎn)基礎(chǔ)型權(quán)利金、會計利潤權(quán)利金、資源租金權(quán)利金和實際上的權(quán)利金等。在此基礎(chǔ)上，澳大利亞對權(quán)利金的征收方式進(jìn)行了改良，將權(quán)利金區(qū)分為從價權(quán)利金、專門權(quán)利金和以利潤為基礎(chǔ)的權(quán)利金，這三種權(quán)利金分別適用于不同的礦種[9]。權(quán)利金制度的變革日益體現(xiàn)對自然規(guī)律、礦業(yè)經(jīng)濟特性的遵從。

2.1.3.3 權(quán)利金是世界范圍內(nèi)比較成熟的礦產(chǎn)資源收益形式

權(quán)利金作為礦產(chǎn)資源特有的收益形式，已經(jīng)在世界范圍內(nèi)形成一套比較成熟的法律制度，用權(quán)利金制度替代我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源補償費制度，能夠在我國礦產(chǎn)資源稅費征收體系的基礎(chǔ)概念和基本理論上正本清源，使其名符其實。進(jìn)入21世紀(jì)，世界主要礦業(yè)國家頻繁調(diào)整礦業(yè)稅費，我們應(yīng)當(dāng)跟蹤世界主要國家權(quán)利金費率的變動情況，總結(jié)我國二十余年資源補償費征收的經(jīng)驗教訓(xùn)，科學(xué)確定權(quán)利金的類別與征收方式，重新確定費率，確立權(quán)利金在礦產(chǎn)資源收益體系中的核心地位，使其能夠最大限度地體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟權(quán)益。

2.2 協(xié)調(diào)資源稅與權(quán)利金

資源稅在收入再分配中具有獨到功能，應(yīng)充分發(fā)揮資源稅在礦產(chǎn)資源收益分配調(diào)解機制中的作用。

2.2.1 資源稅具有不可替代性，故應(yīng)予保留

資源稅與替代資源補償費之后的權(quán)利金存在功能上的重合，最為理想的解決方案是取消現(xiàn)有的資源稅，只保留權(quán)利金這種普遍通行的礦產(chǎn)資源收益形式。同時，針對不同種類的礦產(chǎn)資源，設(shè)立不同種類的權(quán)利金并確立不同的征收標(biāo)準(zhǔn)。然而，想要成功地完善一項制度，必須要從原有立法和社會經(jīng)濟實際出發(fā)。資源稅的存廢，一方面需要從礦產(chǎn)資源收益體系的角度進(jìn)行審視；另一方面，還需要從現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)予以評判。在我國目前由18種稅構(gòu)成的稅制體系中，資源稅具有不可替代性，資源稅是我國僅有的環(huán)境稅種、綠色稅種；資源稅對于資源大省起著支撐地方財政的功能；對于資源豐富的民族自治地方，資源稅還具有獨到的政治意義[10]。在現(xiàn)有的利益格局之下，完全取消資源稅，以權(quán)利金取而代之，面臨著巨大的阻力，也與中國實際情況不符。

2.2.2 理順資源稅與權(quán)利金的法律內(nèi)涵和定位

礦產(chǎn)資源收益制度是一個系統(tǒng)化的整體，各種收益形式之間應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)協(xié)調(diào)配合。如果在未來的制度中明確規(guī)定權(quán)利金作為礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)絕對地租的實現(xiàn)形式，那么資源稅就應(yīng)該修改現(xiàn)有規(guī)定，重新調(diào)整其定位，將其與權(quán)利金重合的部分剝離掉，只保留其調(diào)節(jié)級差收益的功能。具體而言，需要將資源稅的征收對象加以限制，只對一部分利潤豐厚的礦產(chǎn)品進(jìn)行征收。同時，也需要對現(xiàn)行的征收方式加以改革，由從量計征轉(zhuǎn)變?yōu)閺膬r計征或者以利潤為基礎(chǔ)進(jìn)行征收，通過將資源稅與價格和利潤緊密聯(lián)系，提高其對市場變化的敏感度。通過這種改革，明確了權(quán)利金與資源稅各自的職能，理順二者的主次關(guān)系，才能從根本上消除礦產(chǎn)資源收益體系中存在的矛盾。

2.3 價款制度還原于礦產(chǎn)資源收益體系之外

限制地方政府的權(quán)力，將價款制度進(jìn)行還原，將其排除在礦產(chǎn)資源收益體系之外。

2.3.1 地方政府確定礦產(chǎn)資源收益形式，缺乏法律依據(jù)

價款異化為礦產(chǎn)資源收益體系的一種形式，是地方政府行為造成的結(jié)果。然而，任何地方政府并不具有確定國家所有礦產(chǎn)資源收益形式與收費標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力，必須對地方政府的此種收費進(jìn)行清理，并在《礦產(chǎn)資源法》修訂時明確規(guī)定礦產(chǎn)資源收益形式確定權(quán)的歸屬，這是維護礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)所必須的。

2.3.2 對價款制度進(jìn)行還原，理順礦產(chǎn)資源初次分配關(guān)系

價款制度的存在具有歷史局限性，是特定條件下出現(xiàn)的事實，今后國家如果不再投資于商業(yè)性礦產(chǎn)勘查工作，一段時間后，有國家投資的礦業(yè)權(quán)都出讓完了，價款也就沒有了。對于國家而言，收取的價款是既往投資的彌補與回報，體現(xiàn)的是國家的資本權(quán)益，與國家基于礦產(chǎn)資源的所有權(quán)追求的資產(chǎn)或是財產(chǎn)權(quán)益是不同的。將二者混淆，帶來了國家礦產(chǎn)資源收益體系的混亂，只有將價款回歸本位，才能理順礦產(chǎn)資源初次分配關(guān)系。

礦產(chǎn)資源勘查開采稅、費、金的征收與使用是兩個過程，我國對礦產(chǎn)收益的分配要向礦產(chǎn)資源所在地傾斜，這是國家的既定政策。稅、費、金調(diào)整后，其收益分配仍應(yīng)執(zhí)行這一政策，以充分保障資源產(chǎn)地民眾的利益。

總之，礦產(chǎn)資源收益體系重構(gòu)和礦產(chǎn)資源勘查開采稅、費、金征收的改革，是《礦產(chǎn)資源法》修改完善的重要內(nèi)容。它關(guān)系到礦產(chǎn)資源國家所有者的經(jīng)濟權(quán)益和長遠(yuǎn)利益，關(guān)系到礦業(yè)的持續(xù)、健康發(fā)展，關(guān)系到各利益主體的利益平衡。對這一重要法律制度的改革完善應(yīng)遵循法定原則，通過修訂法律和行政法規(guī)來實現(xiàn)，任何部門和地方政府的規(guī)定要符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定。對礦產(chǎn)資源收益體系的重構(gòu)必須符合礦產(chǎn)資源勘查開采的自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律。

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