再論我國檢察權(quán)及其管理體制的缺陷與完善

文◎徐 建賀 英

在國家政體結(jié)構(gòu)中，給國家權(quán)力進(jìn)行定位的直接依據(jù)無疑是該國家權(quán)力承載的國家職能，因而對我國檢察權(quán)進(jìn)行定位不能脫離我國現(xiàn)行的憲政體制和國家權(quán)力架構(gòu)。然而，我國檢察權(quán)的結(jié)構(gòu)以及管理體制存在一定不完善。為此，需要按照司法規(guī)律和我國憲法所確定的憲政體制充實檢察權(quán)結(jié)構(gòu)和完善檢察管理體制，保障法律監(jiān)督職能有效實現(xiàn)。

一、我國目前檢察權(quán)配置及其管理體制存在的不足

1.知情權(quán)受到限制。在現(xiàn)行訴訟法律監(jiān)督制度中，檢察機關(guān)的知情權(quán)被視為一項軟性的、可有可無的次要權(quán)力，缺乏充分的保障，以致實踐中檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的適用范圍狹小，有些訴訟環(huán)節(jié)甚至無從監(jiān)督。如在偵查監(jiān)督中，檢察機關(guān)對偵查活動的監(jiān)督主要是通過審查批捕、起訴案件進(jìn)行，但這種監(jiān)督能夠看到的只是偵查機關(guān)移送的案卷材料，很難發(fā)現(xiàn)偵查活動中的違法問題，還有長期困擾民行檢察工作的調(diào)卷難等問題，進(jìn)一步凸顯了檢察機關(guān)的知情權(quán)受到限制。

2.訴訟監(jiān)督缺乏保障。檢察機關(guān)訴訟監(jiān)督，是以在必要時自行依法決定啟動或終止訴訟程序為制約手段和監(jiān)督后盾的，但由于現(xiàn)行法律未賦予檢察機關(guān)完整的程序決定權(quán)，某些環(huán)節(jié)的訴訟監(jiān)督手段明顯不足，導(dǎo)致檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)威與實效受到挑戰(zhàn)。如司法實踐中公安機關(guān)對檢察機關(guān)的立案監(jiān)督不予理睬、立而不偵、先立后撤等情況時有發(fā)生；而且由于沒有法律的明文規(guī)定，檢察機關(guān)提起民事、行政公訴存在諸多障礙，甚至遭到檢察權(quán)任意擴(kuò)張、法外施權(quán)的質(zhì)疑。

3.糾正違法手段沒有法律約束力。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，檢察機關(guān)實施訴訟活動監(jiān)督的主要手段就是向被監(jiān)督機關(guān)提出糾正違法意見。但由于法律沒有具體規(guī)定糾正違法意見的法律效力以及對方不接受糾正意見的法律后果，檢察機關(guān)的監(jiān)督并不必然地啟動對違法行為的糾正程序和責(zé)任追究程序，至于違法情況最終能否得到糾正或者違法行為人是否受到責(zé)任追究，還要取決于被監(jiān)督機關(guān)是否接受監(jiān)督，這種把監(jiān)督顯然缺乏應(yīng)有的剛性和實效。

4.檢察建議無強制力。檢察建議總體上還是一項非常柔性的監(jiān)督權(quán)，法律監(jiān)督的執(zhí)行效力很不明顯，實踐中檢察建議能否發(fā)揮作用，完全有賴于被監(jiān)督對象的接受和認(rèn)可程度。如果被建議單位對其置若罔聞，檢察機關(guān)也無可奈何。

二、充實完善我國檢察權(quán)配置和管理體制的幾點構(gòu)想

（一）充實結(jié)構(gòu)性的檢察權(quán)

1.保障知情權(quán)。一是要明確檢察機關(guān)的案卷調(diào)閱權(quán)。檢察機關(guān)可以依法調(diào)取、查閱人民法院審判卷宗；可以隨時查閱公安機關(guān)及其他偵查機關(guān)受案、立案、破案的登記表冊，并對立案、不立案、撤案以及采取強制性偵查措施的法律文書、審批手續(xù)及相關(guān)案卷材料進(jìn)行審查；二是要完善檢察機關(guān)介入偵查制度。檢察機關(guān)均可以介入公安機關(guān)偵查活動，參與案件的訊問、詢問、勘驗、檢查、復(fù)驗、復(fù)查，并可以對依法取證發(fā)表意見。三是要實行重大偵查事項檢察報備制度。為克服現(xiàn)行制度下公安機關(guān)的偵查活動過于獨立和封閉，檢察機關(guān)偵查監(jiān)督的路徑不暢問題，建議在刑事訴訟法修改時增設(shè)有關(guān)重大偵查事項向同級檢察機關(guān)通報備案的條款。

2.擴(kuò)大訴訟程序決定權(quán)。一是要重新賦予檢察機關(guān)機動偵查權(quán)。從應(yīng)然的角度，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，在法律上賦予其一定的機動偵查權(quán)，以適應(yīng)某些難以預(yù)測的特殊情況，是十分必要的。［1］二是要賦予檢察機關(guān)對重大偵查程序違法的直接糾正權(quán)。具體包括對“不當(dāng)立而立”案件的撤銷權(quán)［2］、對不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)偵查案件的終止偵查權(quán)、對“不應(yīng)當(dāng)撤而撤”案件的恢復(fù)偵查權(quán)、對“另案處理”的否決權(quán)。三是要強化檢察機關(guān)對強制性偵查措施的審查救濟(jì)權(quán)。

3.強化責(zé)任追究程序啟動權(quán)。糾正違法與責(zé)任追究是法律監(jiān)督的基本手段，如果僅僅對違法行為予以糾正而不追究有關(guān)行為人的違法責(zé)任，就難以遏制違法行為，法律監(jiān)督的租用就不突出。因此，一是要強化檢察機關(guān)糾正違法通知的執(zhí)行效力。為體現(xiàn)法律監(jiān)督的效率性，法律還應(yīng)該賦予檢察機關(guān)糾正違法通知以中止效力，以及時保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和社會公共利益，維護(hù)國家法律的權(quán)威。［3］二是要強化檢察機關(guān)對啟動責(zé)任追究程序的建議權(quán)。

4.檢察建議立法化。建議賦予檢察建議的強制執(zhí)行力。著名法學(xué)家王桂五教授所指出：為了充分發(fā)揮檢察建議的作用，有必要把它加以制度化和法律化，規(guī)定它的內(nèi)容、程序和效力。［4］檢察建議立法化，關(guān)鍵是要克服目前檢察建議過于柔性，監(jiān)督效力不足的缺陷，賦予檢察建議一定的強制力，規(guī)定，被建議單位應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書后的一定期限內(nèi)把整改措施和結(jié)果報告檢察機關(guān)；對于拒不執(zhí)行檢察建議的，檢察機關(guān)可以提請其上級機關(guān)或主管部門對有關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行追究等。

（二）完善檢察管理體制

1.改革檢察領(lǐng)導(dǎo)體制。為了破除地方保護(hù)主義的壁壘并兼顧地方的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展不同需要，改革檢察領(lǐng)導(dǎo)體制，實行中央檢察系統(tǒng)和地方檢察系統(tǒng)內(nèi)部垂直領(lǐng)導(dǎo)。［5］可以考慮進(jìn)行如下的改革：（1）在保留最高人民檢察院和各省級人民檢察院建制的基礎(chǔ)上增設(shè)大區(qū)人民檢察院并把原來的地市級人民檢察院改為省級人民檢察院分院、把縣級人民檢察院改為小區(qū)人民檢察院。各大區(qū)人民檢察院、省級人民檢察院分院和小區(qū)人民檢察院統(tǒng)一按人口比例設(shè)置，其轄區(qū)與行政轄區(qū)完全分開。（2）最高人民檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)大區(qū)人民檢察院，并與之構(gòu)成中央檢察系統(tǒng)，向全國人民代表大會負(fù)責(zé)。各省級人民檢察院垂直領(lǐng)導(dǎo)其所轄地區(qū)各省級人民檢察院分院、小區(qū)人民檢察院，相應(yīng)構(gòu)成各個地方檢察系統(tǒng)。各個地方檢察系統(tǒng)接受中央檢察系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，并同時接受當(dāng)?shù)厥〖夵h委的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會的監(jiān)督向省級人民代表大會負(fù)責(zé)。（3）根據(jù)案件性質(zhì)來劃分管轄職能。具體做法可借鑒94年以來實行的地方財政負(fù)責(zé)地方性公共品的支出、中央財政負(fù)責(zé)全國性公共品的支出的財政分稅制模式和1988年人民銀行設(shè)立跨省的大區(qū)分行的改革經(jīng)驗，即各地方檢察系統(tǒng)只負(fù)責(zé)本轄區(qū)案件的法律監(jiān)督，而跨省的案件應(yīng)由大區(qū)人民檢察院管轄。而且，為了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的性質(zhì)（即法律歸屬）而非案件的大小來劃分中央人民檢察院系統(tǒng)和地方人民檢察院系統(tǒng)的管轄職能。（4）檢察經(jīng)費由中央和省級財政支出。具體來說，中央檢察系統(tǒng)的經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一撥給；各省級財政分別負(fù)責(zé)各地方檢察系統(tǒng)的經(jīng)費支出。通過上述改革，既能減少以至消除檢察機關(guān)對地方行政權(quán)力的依賴，實現(xiàn)檢察權(quán)與行政權(quán)的真正分離，又能適應(yīng)各地方的實際需要，使檢察機關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)體制上真正形成一個政令暢通、指揮有力的完善合理的組織體系。

2.改革內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置。改革內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，組建職務(wù)犯罪檢察、公訴案件檢察、訴訟檢察和檢察保障四大職能部門。依照《人民檢察院組織法》和三大訴訟法規(guī)定，檢察機關(guān)依法行使下列7項職權(quán)：（1）對于叛國案、分裂國家案以及嚴(yán)重破壞國家的政策、法律、政令統(tǒng)一實施的重大犯罪案件行使檢察權(quán)；（2）對于國家工作人員利用職權(quán)實施的犯罪案件進(jìn)行偵查；（3）對于公安機關(guān)、國家安全機關(guān)等偵查機關(guān)偵查的案件進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者不起訴，并對偵查機關(guān)的偵查活動是否合法實行監(jiān)督；（4）對于刑事案件提起公訴、支持公訴；對于人民檢察院的刑事判決、裁定是否正確和審判活動是否合法實行監(jiān)督；（5）對于監(jiān)獄、看守所、勞動教養(yǎng)場所等執(zhí)行機關(guān)執(zhí)行刑罰和其他法律強制措施的活動是否合法實行監(jiān)督；（6）對于人民法院的民事審判活動實行法律監(jiān)督，對人民法院已經(jīng)發(fā)生效力的判決、裁定發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的依法提出抗訴；（7）對于行政訴訟實行法律監(jiān)督，對人民法院已經(jīng)發(fā)生效力的判決、裁定發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的依法提出抗訴。另外，就檢察機關(guān)偵查權(quán)的范圍而言，除了法律明確規(guī)定的12種貪污賄賂罪案、34種瀆職罪案和7種利用職務(wù)侵犯公民人身權(quán)利民主權(quán)利罪案(共53種罪案)外，《中華人民共和國刑事訴訟法》第18條還規(guī)定，國家機關(guān)工作人員利用職權(quán)實施的其它重大犯罪案件，需由人民檢察院直接受理的，經(jīng)省級以上人民檢察院決定，可由人民檢察院立案偵查。由此可見，檢察機關(guān)的職能涉及面廣而且種類較多但對檢察機關(guān)的上述各種職能加以合并歸納，可概括為職務(wù)犯罪偵查、公訴和訴訟監(jiān)督三大法律監(jiān)督職能。這是進(jìn)行檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置改革的根本依據(jù)。從目前檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置的總體情況來看，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)的性質(zhì)和三大職能未能得到充分體現(xiàn)，層次不清、職能交叉和合力不強的問題比較嚴(yán)重，應(yīng)當(dāng)在以上述法律所規(guī)定的三大職能為根本依據(jù)，按照上下對應(yīng)、精簡高效、便于管理的原則進(jìn)行重新組合，以突出檢察機關(guān)法律監(jiān)督性質(zhì)。我們認(rèn)為，檢察機關(guān)內(nèi)部除了可保留檢察長和檢察委員會兩個決策機構(gòu)外，為強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督的性質(zhì)和三大職能，其他職能部門的設(shè)置均須作大的調(diào)整?？梢詮膬蓚€方面來考慮：（1）檢察業(yè)務(wù)部門的設(shè)置。檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)部門可以簡化為職務(wù)犯罪檢察、公訴案件檢察和訴訟檢察三大職能部門。一是職務(wù)犯罪檢察部門是將原反貪污賄賂局、法紀(jì)科合并，負(fù)責(zé)對法律明確規(guī)定的12種貪污賄賂罪案、34種瀆職罪案和7種利用職務(wù)侵犯公民人身權(quán)利民主權(quán)利罪案的預(yù)防和偵查；二是公訴案件檢察部門履行原起訴部門的職能，負(fù)責(zé)所有公訴案件的檢察、公訴和抗訴；三是訴訟檢察部門是將原檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)部門除上述職務(wù)犯罪檢察和公訴案件檢察以外的職能全都合并歸這一部門管轄，負(fù)責(zé)刑事、民事和行政訴訟的法律監(jiān)督。職務(wù)犯罪檢察、公訴案件檢察、訴訟檢察三個部門須根據(jù)檢察工作的特點進(jìn)行內(nèi)部管理。（2）非檢察業(yè)務(wù)部門的設(shè)置。非檢察業(yè)務(wù)部門所有工作的目的實際上只有一個，就是對各檢察業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)、高效和持續(xù)的運轉(zhuǎn)、檢察機關(guān)法律監(jiān)督目標(biāo)的實現(xiàn)發(fā)揮保障功能。因而可將原檢察機關(guān)非檢察業(yè)務(wù)職能部門加以合并成為檢察保障部門，主要負(fù)責(zé)文秘、聯(lián)絡(luò)、督察、人事管理、檢察技術(shù)和后勤服務(wù)六個方面的保障工作。檢察保障部門內(nèi)部可按照行政管理的模式進(jìn)行管理。

3.改革檢察官管理體制。（1）建立檢察官專業(yè)制?？砂绰殑?wù)犯罪檢察、公訴案件檢察、刑事訴訟檢察和民事行政訴訟檢察四個專業(yè)對檢察官的類別加以區(qū)分，讓檢察官分類定向發(fā)展。實行檢察官專業(yè)制的目的是將以往檢察官全能化的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求改為專業(yè)化的業(yè)務(wù)素質(zhì)要求，從而有利于檢察官在本專業(yè)中精益求精，不斷提高檢察官的業(yè)務(wù)水平。(2)建立檢察工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。檢察工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)主要有：職務(wù)犯罪檢察工作(偵查和預(yù)防)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、公訴檢察工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和訴訟檢察工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等。檢察工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是規(guī)范檢察官工作，提高檢察工作質(zhì)量的基礎(chǔ)。實行檢察管理體制改革后，擴(kuò)大了檢察官的相對獨立性和其自由裁量權(quán)，這就使檢察工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的必要性凸現(xiàn)出來。因此，建立統(tǒng)一的檢察工作質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是檢察管理體制改革的一項重要內(nèi)容。（3）完善檢察官選任制度。除了面向社會公開競爭選拔檢察官以外，為了確保上級檢察院的檢察官具有較高素質(zhì)和豐富的檢察實務(wù)經(jīng)驗，需要建立上級檢察院的檢察官主要從下級檢察院檢察官中擇優(yōu)選拔的制度。上級檢察院出現(xiàn)檢察官職位空缺的時候，應(yīng)當(dāng)從下級檢察院中具備任職資格的檢察官中擇優(yōu)選拔。此外，為了增強檢察官的任職保障，促進(jìn)檢察官錄用、選拔的科學(xué)性與公正性，還應(yīng)建立地方各級檢察院任免檢察官，要由上一級檢察院審核的制度。（4）建立單獨的檢察官職務(wù)序列和工資序列。實行檢察官單獨的職務(wù)序列和工資序列，是建立健全激勵機制，增強檢察官職業(yè)榮譽感的有效途徑，有助于明確檢察官在檢察活動中的身份、地位、職責(zé)和權(quán)限，有助于推動檢察官隊伍的專業(yè)化建設(shè)，有助于約束肩擦海關(guān)嚴(yán)格依法履行職責(zé)。為了使得檢察官等級制度更加科學(xué)和完善以及規(guī)范，建議由全國人大常委會制定檢察官等級條例，詳細(xì)規(guī)定檢察官等級制度的基本原則、等級編制、檢察官評定等級的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限、檢察官等級的晉升、降級和取消檢察官等級等內(nèi)容。檢察官等級主要按照所處的崗位評定，同崗位的晉升主要依據(jù)檢察官的職業(yè)操守、專業(yè)水平、檢察工作資歷和貢獻(xiàn)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)檢察管理的實際需要，合理設(shè)定單獨的檢察官職務(wù)序列和工資序列，以檢察官職務(wù)和等級作為確定檢察官待遇的基本依據(jù)。

注釋：

［1］陳光中：《刑事訴訟中檢察權(quán)的合理配置》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2005年第3期。

［2］余靜堯：《刑事立案檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀分析與制度完善》，載《人民檢察》2005 年第 4 期(上)。

［3］徐益初：《修訂人民檢察院組織法的若干理論思考》，載《人民檢察》2004年第12期。

［4］孫謙：《檢察理論研究綜述》，中國檢察出版社1990年版，第395頁。

［5］阮榮福主編：《檢察實務(wù)探索與思考》，上海社會科學(xué)院出版社2006年版，第217頁。