內(nèi)部行政規(guī)則試論

黃素貞

從法治的本意來看，法律是對行政的控制。理想的法治模式應(yīng)該是，“代議機(jī)關(guān)為社會確立一個(gè)一般性的規(guī)則框架，行政部門將在這些規(guī)則所設(shè)定的范圍內(nèi)開展其治理工作，而一個(gè)獨(dú)立的司法部門將解決涉及這些規(guī)則之含意的糾紛，尤其是將行政部門限定在法律的疆界之內(nèi)”。[1]傳統(tǒng)意義上的規(guī)范主義就是寄希望于代議機(jī)關(guān)(立法機(jī)關(guān))通過制定法的形式對行政權(quán)加以嚴(yán)格規(guī)制，行政機(jī)關(guān)只負(fù)責(zé)按圖索驥無差別地適用法律，否則將受到司法機(jī)關(guān)的審查糾偏，這就是憲政要義下的分權(quán)與制衡。然而，現(xiàn)實(shí)主義告訴我們，嚴(yán)格規(guī)則主義的幻想已告破產(chǎn)，我們已經(jīng)進(jìn)入“行政國家”的時(shí)代。在此背景下，行政機(jī)關(guān)完成了對立法權(quán)的擴(kuò)展，開辟了授權(quán)立法、委托立法的行政疆域。不僅如此，行政機(jī)關(guān)還制定了大量的內(nèi)部行政規(guī)則用于行政管理，在行政實(shí)踐中形成了所謂的“規(guī)則之治”。長期淹沒在行政規(guī)范性文件中的內(nèi)部行政規(guī)則，在內(nèi)部行政規(guī)則外部化的浪潮下被推至浪尖，其表現(xiàn)形式多樣、效力不一的特點(diǎn)混淆了行政執(zhí)法的界限，直接影響到依法行政以及法治政府的建設(shè)進(jìn)程。為此，本文嘗試對內(nèi)部行政規(guī)則的概念、分類、效力等問題作一分析，以期明晰其于行政法學(xué)理論與實(shí)務(wù)的效用。

一、內(nèi)部行政規(guī)則的發(fā)軔空間

如果按照嚴(yán)格規(guī)則主義的法治路徑，法律的自洽理應(yīng)足以實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)的控制和約束，那何以還會存在內(nèi)部行政規(guī)則生成的發(fā)軔空間呢？歸納起來，主要有以下四個(gè)原因：

一是行政保留理論?！霸诖h民主政治下，雖然采取權(quán)力分立之建制，立法優(yōu)位，司法監(jiān)督，使得行政權(quán)相對于其他兩種權(quán)力，居于劣勢之地位。尤其是第二次世界大戰(zhàn)之后，曾經(jīng)飽受極權(quán)主義支配之國家(如聯(lián)邦德國)，對行政權(quán)之行使存有戒心，因而導(dǎo)致立法權(quán)之高度擴(kuò)張，出現(xiàn)國會過度規(guī)范之現(xiàn)象，甚至對行政范圍之瑣碎事項(xiàng)，亦由法律加以規(guī)定。此種現(xiàn)象遂引起學(xué)者之反動，認(rèn)為行政權(quán)自主地位之喪失，不僅與權(quán)力分立之精神相違背，與國家職能運(yùn)作之實(shí)際情況亦不相符。”[2]于是乎，憲政理論上的行政保留便應(yīng)運(yùn)而生。所謂行政保留，是指平衡立法與司法等機(jī)關(guān)的過分干涉，給予行政權(quán)必要的維護(hù)，以實(shí)現(xiàn)其憲政意義上的行政自主地位。若行政機(jī)關(guān)沒有一定的彈性自主空間，勢必難以適應(yīng)變化多端的行政情境，所以，客觀上要求行政機(jī)關(guān)擁有相當(dāng)?shù)淖杂蓻Q定權(quán)限進(jìn)行合目的性判斷，從而實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義。

二是行政自制理論。行政自制理論旨在拓展行政法控權(quán)理論的視野，并認(rèn)為行政主體能夠通過一系列內(nèi)部機(jī)制的設(shè)計(jì)來實(shí)現(xiàn)行政權(quán)自我約束的目的。持行政自制觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，“內(nèi)部規(guī)則既應(yīng)體現(xiàn)法律規(guī)范和良好行政慣例的要求，又應(yīng)具有超越法律規(guī)范的特質(zhì)。超越法律規(guī)范并非是行政機(jī)關(guān)越權(quán)，而是意指，當(dāng)缺乏法律明確規(guī)定時(shí)，行政機(jī)關(guān)能夠通過其自控意識和價(jià)值觀念制定相應(yīng)的實(shí)體性規(guī)則與程序性規(guī)則來規(guī)范其行為；或者當(dāng)存在外在時(shí)，行政機(jī)關(guān)能夠在外在規(guī)則的基礎(chǔ)上結(jié)合其自身特點(diǎn)制定出更為嚴(yán)格的規(guī)則，即相對于外部控制而言，行政組織對自己提出了更高的要求?！盵3]由此，內(nèi)部行政規(guī)則可看作是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我約束、自我規(guī)范的一種內(nèi)部機(jī)制，其作用在于創(chuàng)制更好的內(nèi)部環(huán)境以利于確保行政秩序的良好運(yùn)作。

三是行政裁量。基于行政情景的多樣性與復(fù)雜性，行政裁量是不可或缺的。然而，行政裁量容易導(dǎo)致裁量權(quán)的濫用，所以，自由裁量必須受到控制。但另一問題是，有許多事情非法律所能規(guī)定，這些事情必須交由握有執(zhí)行權(quán)的人自由裁量，由他根據(jù)公眾福利和利益的要求來處理?？梢?，在自由裁量權(quán)控制方面，法律不可能具體到足以涵蓋行政權(quán)所遇到的所有情形和偶發(fā)事件，司法監(jiān)督和公眾參與也不可能深入到行政實(shí)踐的所有細(xì)節(jié)。因此，“對裁量權(quán)的限定，不能將期望寄予法律的頒布，而在于比法律更為廣泛的行政規(guī)則的制定?！盵4]只有通過制定行政內(nèi)部規(guī)則對有關(guān)裁量權(quán)行使范圍等方面進(jìn)行限定，才能具體化、均衡化行政權(quán)力，防止行政裁量中可能出現(xiàn)的違反平等對待原則、行政適度原則和信賴保護(hù)原則而對個(gè)案實(shí)質(zhì)正義造成損害的情況發(fā)生，確保行政裁量權(quán)行使的統(tǒng)一性和平等性。

四是科層制。從行政管理的角度說，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部設(shè)置就像一座金字塔，中央部委與地方政府機(jī)關(guān)下設(shè)的廳、處、局、科、室組織嚴(yán)密，自成一體，構(gòu)成上下級機(jī)關(guān)嚴(yán)密的統(tǒng)屬關(guān)系?？梢?，行政機(jī)關(guān)的體系設(shè)計(jì)依舊奉行科層制的運(yùn)作模式。依據(jù)韋伯的觀點(diǎn)，現(xiàn)代社會的科層制具有如下的特征：一是層級性。在一種層級劃分的勞動分工中，每個(gè)官員都有明確的權(quán)限，并在履行職責(zé)時(shí)對其上級負(fù)責(zé)；二是連續(xù)性。借助于提供有規(guī)則的晉升機(jī)會的職業(yè)結(jié)構(gòu)，公職成為一種專職的、領(lǐng)薪的職業(yè)；三是非人格性。工作按照既定的規(guī)則進(jìn)行，而不聽任于任意和個(gè)人偏好，每一項(xiàng)事務(wù)都要被記錄在案；四是專業(yè)性。官員們按照實(shí)績進(jìn)行選拔，依據(jù)職責(zé)進(jìn)行培訓(xùn)，通過存檔的信息對他們進(jìn)行控制。[5]如果細(xì)心地觀察行政科層制，不難發(fā)現(xiàn)，要讓龐大的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)制得以運(yùn)作，必須依靠一整套規(guī)則體系才能把這些系統(tǒng)要素連接成一個(gè)并行不悖、暢通無阻的溝通網(wǎng)絡(luò)。時(shí)至今日，行政組織內(nèi)部層級間的節(jié)點(diǎn)連接與溝通主要還是依靠內(nèi)部行政規(guī)則來實(shí)現(xiàn)的。

可見，行政保留和行政自制理論為內(nèi)部行政規(guī)則的正當(dāng)性提供了理論證成，而從行政管理的角度來看，行政裁量和行政組織的科層制則為內(nèi)部行政規(guī)則的孕育發(fā)展提供了實(shí)踐土壤。

二、內(nèi)部行政規(guī)則的概念界定

目前，國內(nèi)學(xué)界對內(nèi)部行政規(guī)則的概念還沒有清晰的界定，也沒有賦予其統(tǒng)一的名稱。實(shí)踐中，內(nèi)部行政規(guī)則多以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公文的形式表現(xiàn)出來，如2000年8月24日國務(wù)院發(fā)布的《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》規(guī)定的決定、通知、通報(bào)、批復(fù)、意見、會議紀(jì)要等都是內(nèi)部行政規(guī)則的表現(xiàn)形式。內(nèi)部行政規(guī)則在行政法學(xué)理論上常被稱為行政規(guī)則、內(nèi)部規(guī)范或內(nèi)部規(guī)則等，國內(nèi)學(xué)者研究內(nèi)部行政規(guī)則主要是參考德國、日本和臺灣地區(qū)的行政規(guī)則理論。

德國學(xué)者哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為，“行政規(guī)則是指上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)對下屬的行政工作人員發(fā)布的一般、抽象的命令；適用于行政機(jī)關(guān)及其工作人員，調(diào)整其行為，納入國家的內(nèi)部領(lǐng)域?！盵6]亦有學(xué)者把內(nèi)部行政規(guī)則稱之為行政規(guī)章，即指“行政當(dāng)局根據(jù)上級對下級、當(dāng)局對公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)命令權(quán)制定的行政內(nèi)部規(guī)范”。[7]由此可看出，在德國，行政規(guī)則調(diào)整的范圍限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，行政規(guī)則制定的依據(jù)是上下層級關(guān)系產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)命令權(quán)，是內(nèi)部的行政規(guī)范文件，因而對下級行政機(jī)關(guān)及其工作人員產(chǎn)生拘束力。在日本，行政規(guī)則是指“行政機(jī)關(guān)制定的與國民的權(quán)利義務(wù)不直接發(fā)生關(guān)系的，不具有外部效果的規(guī)定”。[8]鹽野宏教授進(jìn)一步指出：“行政規(guī)則一般是指行政機(jī)關(guān)制定的不具有法規(guī)性質(zhì)的規(guī)范，它不具有影響國民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律效果，也不構(gòu)成司法裁判標(biāo)準(zhǔn)”。[9]在我國臺灣地區(qū)，對行政規(guī)則的研究則更進(jìn)一步，直接把行政規(guī)則引入了行政程序法的規(guī)定范圍，臺灣地區(qū)“行政程序法”第149條第1項(xiàng)規(guī)定:行政規(guī)則是指上級機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)或長官對屬官，依其權(quán)限或職權(quán)為規(guī)范機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序及運(yùn)作，所為非直接對外發(fā)生法規(guī)范效力之一般、抽象之規(guī)定。

在我國行政法學(xué)研究中，有學(xué)者建議參考德國和日本的行政規(guī)則理論并引入這一學(xué)術(shù)概念來概括我國行政實(shí)踐中存在的大量內(nèi)部性規(guī)范文件。較有代表性的行政規(guī)則定義是，“行政機(jī)關(guān)基于行政指揮權(quán)或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，對下級行政機(jī)關(guān)及其所屬工作人員所發(fā)布的不直接約束相對人的一般抽象性規(guī)定”。[10]除此之外，新近亦有學(xué)者把行政規(guī)則稱之為內(nèi)部行政規(guī)則，并界定為“行政機(jī)關(guān)對其公務(wù)員或者下級機(jī)關(guān)發(fā)布的法律規(guī)則，它們有別于具有直接對外效力的行政規(guī)定和行政解釋”。[11]

就學(xué)術(shù)概念的名稱而言，筆者認(rèn)為，將行政機(jī)關(guān)大量存在的批復(fù)、通知等內(nèi)部文件稱為內(nèi)部行政規(guī)則較為合適。主要原因有三：首先，“行政規(guī)則”雖然是經(jīng)過了邏輯處理的理論范疇，但是它還沒有完全或全面反映出這類內(nèi)部行政文件的典型特征，而使用“內(nèi)部行政規(guī)則”的提法則可以更突出行政規(guī)則的內(nèi)部性。事實(shí)上，德國學(xué)者哈特穆特·毛雷爾在論述行政規(guī)則概念時(shí)，也提到“行政規(guī)則適用于行政機(jī)關(guān)及其工作人員，調(diào)整其行為，構(gòu)成內(nèi)部行政規(guī)則”。其次，內(nèi)部行政規(guī)則一詞除了強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部”二字，還突出了“行政”一詞。行政組織最大的特點(diǎn)是管理上的科層制，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的運(yùn)行是基于科層間的領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)而展開的，充分表明規(guī)則調(diào)整的范圍是行政機(jī)關(guān)上下層級以及行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員的從屬關(guān)系。第三，規(guī)則與規(guī)范相區(qū)分。從法理上說，規(guī)范為不特定的相對人提供具有普遍意義的行為準(zhǔn)則，側(cè)重于設(shè)立行為模式，引導(dǎo)和影響相對人的權(quán)利與義務(wù)；而規(guī)則一詞側(cè)重于表達(dá)行政機(jī)關(guān)對自身內(nèi)部行為運(yùn)作的自我規(guī)制，強(qiáng)調(diào)的是行政機(jī)關(guān)的自我約束和層級協(xié)調(diào)，符合內(nèi)部行政的特性。

綜上，筆者認(rèn)為，內(nèi)部行政規(guī)則是指行政機(jī)關(guān)基于行政指揮權(quán)，為規(guī)范行政內(nèi)部秩序及運(yùn)作，而對下級行政機(jī)關(guān)及其所屬工作人員所發(fā)布的不直接約束行政相對人的抽象性規(guī)則。具體而言，內(nèi)部行政規(guī)則的特征主要有四：

一是內(nèi)部性。這是以其作用的效果進(jìn)行區(qū)分的，內(nèi)部行政規(guī)則調(diào)整的范圍在于內(nèi)部的行政秩序及其運(yùn)作，其作用是創(chuàng)造公共行政所必要的條件，包括組織、人員、財(cái)政以及內(nèi)部監(jiān)督。因而，內(nèi)部行政規(guī)則是調(diào)整上下級行政機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)對其所屬公務(wù)人員間關(guān)系的重要行政工具，同時(shí)，也是行政機(jī)關(guān)得以實(shí)現(xiàn)行政自制的重要手段。

二是非法律授權(quán)性。內(nèi)部行政規(guī)則的制定依據(jù)是行政指導(dǎo)權(quán)，無需法律的授權(quán)?！爸笓]權(quán)行使之方式，可以抽象地指揮下級機(jī)關(guān)有關(guān)職務(wù)分工，組織編組及對某種類型之事務(wù)，以何種方式處理以及裁量的標(biāo)準(zhǔn)何在；或是對某種適用法令之可能疑慮，應(yīng)作如何解釋等，給予下級機(jī)關(guān)一個(gè)較確定的準(zhǔn)則來遵守?！盵12]

三是不直接約束相對人。內(nèi)部行政規(guī)則的內(nèi)部性決定了下級行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員有受其約束的義務(wù)，但因其不直接設(shè)定相對人的權(quán)利和義務(wù)，加之從制定程序上說，內(nèi)部行政規(guī)則一般是不對外正式公布的，因而，行政相對人自無遵守此規(guī)則之義務(wù)。但這僅是理論上的一般情況。由于平等原則及行政自我約束原則的適用，內(nèi)部行政規(guī)則時(shí)常有可能間接甚至直接影響相對人的權(quán)利義務(wù)，因而特殊情況下也具有衍生的間接外部法律效果。

四是抽象性規(guī)則。行政機(jī)關(guān)制定內(nèi)部行政規(guī)則的行政行為屬內(nèi)部行政行為，同時(shí)也為抽象行政行為。這有別于我國行政法學(xué)理論中的行政規(guī)范和行政處分。內(nèi)部行政規(guī)則作為一種內(nèi)部規(guī)則，與行政規(guī)范一樣具有抽象性和普遍性，能夠針對不特定的對象反復(fù)適用，只不過其適用對象和范圍要受到其內(nèi)部性的特征限制。

三、內(nèi)部行政規(guī)則的分類

內(nèi)部行政規(guī)則的內(nèi)容決定了其適用的事務(wù)范圍及領(lǐng)域。內(nèi)部行政規(guī)則規(guī)范的內(nèi)容僅僅限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部秩序及管理事務(wù)，包括“機(jī)關(guān)內(nèi)部之組織、事務(wù)之分配、業(yè)務(wù)處理方式、人事管理等一般性規(guī)定，以及有關(guān)統(tǒng)一解釋法令、認(rèn)定事實(shí)、行使裁量權(quán)之解釋性規(guī)定或裁量基準(zhǔn)等樣態(tài)”。[13]內(nèi)部行政規(guī)則的內(nèi)容要遵循法律保留原則，即必須由法律或者根據(jù)法律制定的法規(guī)命令調(diào)整的重要問題不能成為內(nèi)部行政規(guī)則的內(nèi)容。

按照內(nèi)部行政規(guī)則的不同內(nèi)容，學(xué)者們對內(nèi)部行政規(guī)則進(jìn)行了不同的學(xué)理分類。德國學(xué)者毛雷爾認(rèn)為，“行政規(guī)則可分為組織規(guī)則和業(yè)務(wù)規(guī)則、解釋性規(guī)則、裁量性規(guī)則以及替代性規(guī)則四類”。[6]593組織規(guī)則和業(yè)務(wù)規(guī)則是針對行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)活動；解釋性規(guī)則是將法律規(guī)范具體化，以利于行政實(shí)踐；裁量性規(guī)則是規(guī)范行政機(jī)關(guān)法定裁量權(quán)的行使；替代法律的行政規(guī)則主要是針對是法律缺位情況，行政機(jī)關(guān)制定的能替代法律作用的行政規(guī)則。筆者認(rèn)為該分類方式存在不合理之處，替代法律的行政規(guī)則這一提法欠妥當(dāng)，似有違法律保留原則之嫌。日本學(xué)者鹽野宏則把“行政規(guī)則分為解釋基準(zhǔn)、裁量基準(zhǔn)、給付基準(zhǔn)以及指導(dǎo)綱要四類”。[9]76此分類是根據(jù)行政機(jī)關(guān)的行動基準(zhǔn)進(jìn)行劃分，其中解釋基準(zhǔn)、裁量基準(zhǔn)的提法與毛雷爾所謂的解釋性規(guī)則和裁量性規(guī)則在內(nèi)容實(shí)質(zhì)上無異。鹽野宏提出的給付基準(zhǔn)是指“關(guān)于國家及地方公共團(tuán)體對私人給付補(bǔ)助金等金錢或者物品的給付規(guī)則”[9]77，這一概念的外延相比毛雷爾提出的替代性規(guī)則范圍稍窄，僅局限于給付行政領(lǐng)域的法律補(bǔ)缺。德國和日本學(xué)者對內(nèi)部行政規(guī)則的上述分類對本文研究具有重要的借鑒意義。

結(jié)合以上觀點(diǎn)，筆者嘗試對紛繁復(fù)雜的內(nèi)部行政規(guī)則以其作用的效能范圍為基準(zhǔn)作學(xué)理上的分類，以利于對內(nèi)部行政規(guī)則有更進(jìn)一步的理解，大致將其歸納為三大類：

一是組織性規(guī)則。主要是規(guī)范本級行政機(jī)關(guān)及其下級機(jī)關(guān)和工作人員的人事管理、組織規(guī)章，如調(diào)整行政機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)劃分、案卷制作方式和上下班時(shí)間等。

二是解釋性規(guī)則。筆者認(rèn)為，裁量基準(zhǔn)(或稱裁量性規(guī)則)源于法律上之不確定概念或行政裁量權(quán)而引起行政機(jī)關(guān)判斷之余地產(chǎn)生，裁量基準(zhǔn)與解釋基準(zhǔn)究其目的是一致的，因而可并入解釋性規(guī)則加以研究。解釋性規(guī)則主要應(yīng)用于存在法律規(guī)章規(guī)定不清晰或不確定的概念時(shí)，上級行政機(jī)關(guān)對下級機(jī)關(guān)給予具體的解釋細(xì)則或裁量格次化，使下級行政機(jī)關(guān)或其工作人員在作出具體行政行為時(shí)得以有據(jù)可依，確保行政裁量的一致性，避免出現(xiàn)執(zhí)法不公平的現(xiàn)象。

三是給付性規(guī)則?，F(xiàn)代行政以保障生活，提供福利為目的，強(qiáng)調(diào)增進(jìn)公共福利的給付行政。對于這一新型的行政領(lǐng)域，傳統(tǒng)的強(qiáng)制性行政手段日漸式微，相反，以溫和、靈活、契約合意為特征的非強(qiáng)制行政手段則被日益廣泛適用。“非強(qiáng)制行政行為的實(shí)施無疑應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)的精神和原則，但如果要求其同強(qiáng)制性行政行為一樣遵循‘凡是法律沒有規(guī)定的都是禁止的’原則，那么則意味著將窒息非強(qiáng)制行政行為的發(fā)展。在一般情況下，非強(qiáng)制行政行為具有給付、服務(wù)的性質(zhì)，如果只有法律規(guī)范規(guī)定了行政機(jī)關(guān)才能提供，則無從體現(xiàn)積極行政，也與政府服務(wù)人民、推動生產(chǎn)力發(fā)展的政治、經(jīng)濟(jì)宗旨相背離。”[14]因此，當(dāng)給付行政領(lǐng)域存在法律闕如的時(shí)候，給付性規(guī)則就扮演暫時(shí)填補(bǔ)這一空白的角色，使得行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)自我約束和引導(dǎo)。

四、內(nèi)部行政規(guī)則的法律效力

內(nèi)部行政規(guī)則是否具有法律效力以及具有怎樣的效力不僅對行政實(shí)踐具有重要影響，還涉及外部的行政相對人的授益負(fù)擔(dān)。在德國行政法理論中，內(nèi)部行政規(guī)則原則上“不對行政當(dāng)局以外的人發(fā)生效力”[8]77。此論述包含兩層含義：一是內(nèi)部行政規(guī)則對內(nèi)產(chǎn)生絕對的拘束力，二是內(nèi)部行政規(guī)則一般不對外發(fā)生效力，但特殊情況除外。

1.內(nèi)部效力

在對內(nèi)效力層面上，內(nèi)部行政規(guī)則具有絕對的約束力。具體表現(xiàn)為上級對下級行政機(jī)關(guān)及其所屬工作人員傳達(dá)的通知、命令等，下級機(jī)關(guān)及其工作人員要嚴(yán)格執(zhí)行，當(dāng)違反內(nèi)部行政規(guī)則時(shí)，應(yīng)接受相應(yīng)的規(guī)則處罰。內(nèi)部效力的來源主要基于以下兩個(gè)理論：

一是特別權(quán)力關(guān)系理論。德國行政法鼻祖奧托·邁耶認(rèn)為，“基于維護(hù)行政之功能和目的以及國家或營造物的特別依存關(guān)系，個(gè)體在進(jìn)入國家或營造物時(shí)，就必須放棄其個(gè)人的自由權(quán)利，而特別權(quán)力關(guān)系由此而產(chǎn)生”，[15]這就是所謂的“志愿不構(gòu)成侵害”，也是內(nèi)部行政規(guī)則對內(nèi)具有絕對拘束力的重要基礎(chǔ)。行政工作人員在進(jìn)入行政機(jī)關(guān)時(shí)，其已經(jīng)承諾自愿放棄部分權(quán)利，但僅限于為行政之目的而服從行政管理。

二是科層制的命令—服從關(guān)系理論?？茖又频墓倭朋w制以職務(wù)等級進(jìn)行劃分，以上下級令行禁止的形式加強(qiáng)層級的內(nèi)部控制。在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，上級對下級享有組織權(quán)和命令指揮權(quán)，既可以規(guī)范行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的設(shè)置運(yùn)作，也可以命令和指導(dǎo)下級機(jī)關(guān)及所屬行政工作人員的行為。而基于層級隸屬的關(guān)系，處于金字塔底端的下級及其工作人員對上級的命令負(fù)有公法上的服從忠誠義務(wù)，除該命令違反法律規(guī)定或越權(quán)外。

2.對外效力

理論界曾一度激烈討論“五分鐘出警案”*2001年武漢市蔡甸區(qū)公安分局“110接處警”未能按照武漢市公安局《110接處警工作規(guī)范》有關(guān)“城區(qū)出警民警必須5分鐘趕到現(xiàn)場、郊區(qū)10分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場”之規(guī)定，延遲出警，其不作為被提起行政訴訟。，該《110接處警工作規(guī)范》在形式上是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行政規(guī)則，但這只是在行政公文傳達(dá)意義上才是內(nèi)部的。正如王名揚(yáng)所說，“內(nèi)部規(guī)定”內(nèi)容復(fù)雜，法律效果不一，有些內(nèi)部規(guī)定實(shí)際上規(guī)定了外部人員的法律地位，具有執(zhí)行力。有些“內(nèi)部規(guī)定”間接地對外部人員發(fā)生影響。[16]內(nèi)部行政規(guī)則外部化現(xiàn)象的出現(xiàn)，使得部分內(nèi)部行政規(guī)則具有“事實(shí)上的外部效果”。

關(guān)于內(nèi)部行政規(guī)則的間接外部效果，哈特穆特·毛雷爾認(rèn)為：“行政規(guī)則通過穩(wěn)定的適用確立了平等對待的行政慣例，據(jù)此約束機(jī)關(guān)自身。除非有客觀理由，不得同等情況不同等對待。行政機(jī)關(guān)在具體案件中無正當(dāng)理由偏離穩(wěn)定的、為行政規(guī)則確立的行政慣例，構(gòu)成違反平等原則。”[6]599臺灣學(xué)者黃異也認(rèn)為：“行政規(guī)則不對人民有拘束力。但行政機(jī)關(guān)基于行政規(guī)則而為之相同行為，則形成實(shí)踐?；谧月稍瓌t，人民得要求行政機(jī)關(guān)為符合實(shí)踐之行為。而符合實(shí)踐之行為，即是符合行政規(guī)則之行為。反過來，透過自律規(guī)則，行政規(guī)則可以達(dá)到影響人民權(quán)益之效果。”據(jù)此，筆者認(rèn)為，內(nèi)部行政規(guī)則之所以發(fā)生衍生的對外效力，其理論依據(jù)主要是行政自我拘束原則和平等原則。只有當(dāng)內(nèi)部行政規(guī)則在行政實(shí)踐影響到行政相對人的實(shí)質(zhì)權(quán)利與義務(wù)，或者確立為行政慣例，或者構(gòu)成行政機(jī)關(guān)對外承諾的行政行為時(shí)，該內(nèi)部行政規(guī)則才可能產(chǎn)生對外效力。

同時(shí)，內(nèi)部行政規(guī)則對外發(fā)生效力還需要符合必要的條件，且不同類型的內(nèi)部行政規(guī)則在對外效力上存在差異。由上文可知，內(nèi)部行政規(guī)則分為組織性規(guī)則、解釋性規(guī)則和給付性規(guī)則三類。因而，在分析內(nèi)部行政規(guī)則的對外效力時(shí)，應(yīng)根據(jù)三類規(guī)則的不同特點(diǎn)加以分析討論：

(1)組織性規(guī)則一般是對內(nèi)部機(jī)構(gòu)、公職人員制定的規(guī)范內(nèi)部業(yè)務(wù)、組織管理上的工作制度和管理辦法，通常情況下只涉及行政機(jī)關(guān)及工作人員的內(nèi)部管理，不影響公民的權(quán)利義務(wù)，因而基本上不存在外部法律效果的問題。但是，涉及具體行政行為的內(nèi)部程序事項(xiàng)的組織性規(guī)則例外。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為，內(nèi)部行政程序是行政學(xué)研究的對象，與行政法的規(guī)制無關(guān)。但這種觀點(diǎn)過于陳舊，新近已有學(xué)者認(rèn)識到內(nèi)部行政法的重新崛起。以行政執(zhí)法的內(nèi)部程序?yàn)槔?，如果說一個(gè)行政執(zhí)法行為的啟動，這個(gè)固然是外部行政關(guān)系，但其具體行政行為過程一部分必然會存在于內(nèi)部關(guān)系之中，如行政執(zhí)法的決定必須通過諸如“請求批準(zhǔn)、指揮命令、指導(dǎo)建議、行政認(rèn)可、記錄在檔、行為備案”[17]等6個(gè)內(nèi)部程序的步驟才能做出，內(nèi)部程序?qū)π姓袨榈淖呦蚓哂虚g接的決定意義，“它常常割斷了行政相對人和決定機(jī)關(guān)之間的關(guān)系”[17]。雖然內(nèi)部程序僅規(guī)范行政權(quán)的內(nèi)部運(yùn)作，并不直接針對相對人，也不直接針對具體行政行為，但它卻非常隱蔽地影響到了具體行政行為的內(nèi)容，乃至于影響到了相對人的授益負(fù)擔(dān)，這實(shí)際上衍生了外部的法律效果。*如最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2009〕第20號)第三條規(guī)定：公民、法人或者其他組織僅就行政許可過程中的告知補(bǔ)正申請材料、聽證等通知行為提起行政訴訟的，人民法院不予受理，但導(dǎo)致許可程序?qū)ι鲜鲋黧w事實(shí)上終止的除外。該條規(guī)定實(shí)際上確立了內(nèi)部程序規(guī)則可以對外部相對人具有事實(shí)上的法律效力。

(2)解釋性規(guī)則其實(shí)質(zhì)包括解釋基準(zhǔn)和裁量基準(zhǔn)。“由于現(xiàn)代行政的需要，許多以解釋基準(zhǔn)形式出現(xiàn)的裁量基準(zhǔn)作為法律規(guī)范與具體行政行為的中介，從要件設(shè)定、內(nèi)容選擇和程序適用等方面直接調(diào)整著該具體行政行為，并且在事實(shí)上成為具體行政行為的直接行為根據(jù)?！盵18]在美國，國會將解釋性規(guī)章和政策說明排除在聯(lián)邦行政程序的程序義務(wù)——通知和評論之外，認(rèn)為它們不是立法規(guī)則，但是，法院判例認(rèn)為“任何重要的規(guī)則都可對私人當(dāng)事人產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響”，此種規(guī)則具有約束力，行政機(jī)關(guān)不得免除責(zé)任。[19]由于具體行政行為是根據(jù)解釋性規(guī)則所做出的，因而解釋性規(guī)則間接上對相對人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)的影響，因此存在事實(shí)上的外部法律效果。況且，在行政實(shí)踐中，解釋性規(guī)則往往“得以慣例化，那么作為法律解釋而被承認(rèn)時(shí)，即使在對國民的關(guān)系上，也應(yīng)該作為習(xí)慣法而予以尊重”[18]。

(3)給付性規(guī)則由于其給付對象是行政相對人，行政機(jī)關(guān)對給付對象、條件、程序、數(shù)量等作出的給付規(guī)定。就其實(shí)質(zhì)而言，相當(dāng)于行政機(jī)關(guān)的對外授益承諾，一旦被適用就能直接影響到相對人的權(quán)益。例如我國臺灣地區(qū)行政法院1966年判字第五十二號判例謂：接受獎(jiǎng)勵(lì)事業(yè)非營業(yè)損失之利息支出，應(yīng)如何計(jì)算，法律并無規(guī)定，“行政院”經(jīng)提報(bào)1963年10月17日第八三次會議決定：受獎(jiǎng)勵(lì)事業(yè)在計(jì)算非營業(yè)收入額課稅時(shí)，應(yīng)準(zhǔn)扣除非營業(yè)損失之利息支出后，再行計(jì)算，……此項(xiàng)命令，系“行政院”依其職權(quán)就適用法律所為之補(bǔ)充解釋，自屬有效。[13]136

行文至此，本文已基本勾勒出內(nèi)部行政規(guī)則的理論輪廓，并就其種類和效力作了初步探討。但是，行政情景之復(fù)雜及效力外部化現(xiàn)象的發(fā)展趨勢，要求對其下一步的研究應(yīng)更著眼于考察內(nèi)部行政規(guī)則對司法審查的規(guī)范效應(yīng)之具體情形，這將是一個(gè)重要的實(shí)踐命題，值得學(xué)界關(guān)注。

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