中國環(huán)境弱勢群體狀況分析

劉海霞

（山東建筑大學 法政學院，山東 濟南 250101 ；中央編譯局，北京 100032）

中國環(huán)境弱勢群體狀況分析

劉海霞

（山東建筑大學 法政學院，山東 濟南 250101 ；中央編譯局，北京 100032）

通過新農(nóng)村建設、環(huán)境正義和生態(tài)文明建設等多重視閾可以將我國的環(huán)境弱勢群體分為環(huán)境資源匱乏群體、環(huán)境污染受害群體、環(huán)境風險承擔群體和生態(tài)建設受損群體等。當前我國環(huán)境弱勢群體面臨的主要問題是政策制定的缺位、法律規(guī)定的缺陷、補償力度的不足等。對環(huán)境弱勢群體進行幫扶的基本原則包括優(yōu)化政府決策、約束企業(yè)行為、健全法律保障和完善維權體系等。

環(huán)境弱勢群體；基本類型；面臨問題；幫扶原則

近年來，我國學術界對弱勢群體的研究日益升溫。因為“社會弱勢群體的生存狀況直接決定著一個良序社會能否穩(wěn)定和健康發(fā)展，也是一個社會是否公平正義的重要標志?！盵1]在生態(tài)文明向縱深發(fā)展的進程中，環(huán)境弱勢群體的境況應該引起我們的足夠重視。環(huán)境環(huán)境弱勢群體主要是指在環(huán)境污染受害方面、環(huán)境風險承擔方面、環(huán)境資源分配和占有方面以及在環(huán)境綜合處境方面處于不利地位而又無力改變現(xiàn)狀的群體。與國外相關研究相比，我國的環(huán)境弱勢群體研究尚處于起步階段。本文擬對我國環(huán)境弱勢群體的基本類型、面臨問題和保障措施等進行初步分析。

一、環(huán)境弱勢群體的基本類型

我國環(huán)境弱勢群體作為一類新生的弱勢群體，是伴隨著環(huán)境正義運動的發(fā)展和工業(yè)化進程的加速而逐漸進入人們視野的。我們基于新農(nóng)村建設、環(huán)境正義和生態(tài)文明建設等多重視閾，將環(huán)境弱勢群體分為環(huán)境資源匱乏群體、環(huán)境污染受害群體、環(huán)境風險承擔群體和生態(tài)建設受損群體四種基本類型。

1.新農(nóng)村建設視閾下的環(huán)境資源匱乏群體

建國以來，受國際國內(nèi)各種形勢的限制，我國采取了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和重點建設城市的發(fā)展方針，逐漸形成了城鄉(xiāng)之間的剪刀差格局，城鄉(xiāng)二元結構日益明顯，農(nóng)村建設水平明顯落后。進入新世紀以來，新農(nóng)村建設受到黨中央的高度重視，尤其是2005年黨的十六屆五中全會提出要扎實推進社會主義新農(nóng)村建設。在新農(nóng)村建設的背景下，我國學者對“三農(nóng)問題”進行了深入研究，對農(nóng)村的環(huán)境弱勢群體給予了較多關注。

在新農(nóng)村建設的視閾下，農(nóng)民是我國最大的環(huán)境資源匱乏群體。從整體環(huán)境狀況而言，“目前我國農(nóng)村有1.5億畝耕地受到污染，每年1.2億噸的生活垃圾露天堆放，3億多農(nóng)民喝不上安全的飲用水……”[2]我國長期對農(nóng)村投入不足，使得農(nóng)村的環(huán)境處于臟亂差的狀態(tài)，環(huán)境設施明顯缺乏；從群體權利狀況而言，相對于城市群體而言，農(nóng)民在環(huán)境資源的分配、占有和使用方面均處于劣勢。不僅如此，在環(huán)境污染和環(huán)境風險的分配方面，污染密集型產(chǎn)業(yè)和大型垃圾處理站點的選址更傾向于農(nóng)村地區(qū)?！碍h(huán)境污染對農(nóng)民造成的直接經(jīng)濟損失和間接經(jīng)濟損失，特別是對農(nóng)民健康的損害，已成為農(nóng)民最大的精神負擔和經(jīng)濟負擔?！盵2]

2.環(huán)境正義的視閾下的環(huán)境污染受害群體和環(huán)境風險承擔群體

公平正義既是倫理學的傳統(tǒng)論域，又是哲學、政治學、法學等學科的核心論題，是社會群體普遍關注的焦點問題之一，是協(xié)調(diào)人類利益關系的基本前提。近年來全球環(huán)境正義運動風起云涌，它是在環(huán)境思想發(fā)展到一定階段、人們對產(chǎn)生環(huán)境問題的原因進行深刻反思的結果，它使得人們從最初關心人與自然的關系深入到考察人與人的關系，并逐漸意識到，要解決環(huán)境問題，必須要解決人與人之間的不平等關系。

在環(huán)境正義的視閾下，環(huán)境弱勢群體主要是指環(huán)境污染受害群體和環(huán)境風險承擔群體。環(huán)境污染受害群體又分為工業(yè)污染受害群體和生活污染受害群體等，主要包括在污染企業(yè)從事生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)工人、居住在污染企業(yè)周邊的居民、由于突發(fā)污染造成財產(chǎn)損失的群眾以及生活垃圾堆放場所周邊的城郊居民、城市貧民等；環(huán)境風險承擔群體只要是指大型垃圾處理設施、有毒廢棄物棄置點周邊居民、核電站周邊居民以及其他存在環(huán)境風險設施周邊的民眾等。

3.生態(tài)文明建設視閾下的利益受損群體

我國自黨的十七大以來旗幟鮮明地提出了建設生態(tài)文明的宏偉目標，這是我國在新時期對全球生態(tài)危機的回應，也是改善環(huán)境狀況的重大舉措。生態(tài)文明是我國在總結社會主義現(xiàn)代化建設經(jīng)驗、概括社會主義現(xiàn)代化建設規(guī)律的基礎上提出的新思想。它的實質(zhì)要求是“以資源環(huán)境承載力為基礎、以自然規(guī)律為準則、以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會?！盵3]生態(tài)文明建設不僅要求處理好人與自然的關系，還要求協(xié)調(diào)好不同社會群體之間的利益關系。我國的生態(tài)文明建設在取得長足進步的同時，也產(chǎn)生了多種類型的環(huán)境弱勢群體。

在生態(tài)文明建設的視閾下，環(huán)境弱勢群體主要是指因為生態(tài)文明建設進程的推進而遭受經(jīng)濟損失的群體。具體包括因為所在單位屬于污染行業(yè)而被關停并轉的失業(yè)群體、因為生態(tài)建設造成的失地農(nóng)民、因為自然保護區(qū)的建設而轉移或被迫改變生產(chǎn)方式的群體等。在生態(tài)文明建設的進程中產(chǎn)生的這類環(huán)境弱勢群體，具有不可避免性和暫時性，但他們的生活來源受到了某種程度的影響，應該引起我們的重視。

需要說明的是，上述劃分標準只是相對而言的，環(huán)境弱勢群體的各種類型在外延上有可能存在交疊。如農(nóng)民既是環(huán)境資源匱乏群體，又很有可能是環(huán)境污染受害群體和環(huán)境風險承擔群體；城郊居民既是環(huán)境污染受害群體，也有較大可能是環(huán)境風險承擔群體等。

二、環(huán)境弱勢群體面臨的主要問題

我國環(huán)境弱勢群體由于自身條件和社會條件的限制，自身利益往往處于被侵害而無力反擊的狀態(tài)。具體而言，環(huán)境弱勢群體當前面臨的主要問題是政策制定的缺位、法律規(guī)定的缺陷、補償力度的不足和社會救助的缺失等。

1.政策制定的缺位

從我國現(xiàn)有的政策體系來看，已經(jīng)制定了某些保護環(huán)境弱勢群體的政策，如針對上文中提到的污染企業(yè)產(chǎn)業(yè)工人群體，我國1972年規(guī)定了14種職業(yè)病，1987年又增加到99種，并且制定了《中華人民共和國職業(yè)病防治法》等。但對于居住在污染企業(yè)周邊的群體，居住在危險廢棄物周邊的群體，以及其他承擔環(huán)境風險的群體，我國政府尚未給予足夠的重視，存在政策制定上的缺位。

如近年來圍繞核電站的建設而發(fā)生的環(huán)境糾紛，多數(shù)情況是核電站周邊居民對核電站的選址進行抗議。從環(huán)境社會學的“受益圈·受苦圈”模式 來分析，核電站的建成投產(chǎn)，“受益圈”是投資方和使用廉價清潔電力資源的社會群體，而核電站周邊的居民卻要為此承擔巨大的風險，是典型的“受苦圈”。而這些“受苦”群體為社會做出的利益犧牲既沒有得到社會的承認，也沒有獲得相應的政策補償。因為政策規(guī)定的不到位，使得我國因為環(huán)境風險的承擔而引發(fā)的環(huán)境糾紛持續(xù)增加。

2.法律規(guī)定的缺陷

從環(huán)境弱勢群體和污染企業(yè)的力量對比來看，環(huán)境弱勢群體由于受教育水平低、經(jīng)濟地位和社會地位也往往較低，與有組織的企業(yè)相比，明顯處于劣勢。在這種強弱對比懸殊的情況下，我國相關法律尚未從環(huán)境弱勢群體的角度出發(fā)，作出更人性化的規(guī)定。因此造成的現(xiàn)實情況往往是：公民個體起訴污染企業(yè)，費盡周折也難有公平的結果。

如當涉及到環(huán)境弱勢群體起訴企業(yè)的污染行為對自身健康造成損害時，雖然規(guī)定了舉證責任倒置原則，但在現(xiàn)實操作層面仍有一定的困難。我國每年因環(huán)境污染而引起的環(huán)境糾紛上萬起，其中有極少部分進入訴訟程序，但因難以確定污染受害者的健康受損與環(huán)境污染之間的直接因果關系，絕大多數(shù)訴訟以環(huán)境弱勢群體的敗訴而告終。另外，從現(xiàn)實污染狀況來看，有時影響范圍較廣的水污染、空氣污染等，污染源往往不止一家企業(yè)。環(huán)境弱勢群體遭受的損害往往處于“多人有責、無人買單”的尷尬境界，迫切需要法律作出相關責任認定規(guī)定。

3.補償力度的不足

關于生態(tài)補償，我國已有相關規(guī)定，但生態(tài)補償條例基本是針對生態(tài)環(huán)境進行的補償，而對環(huán)境弱勢群體的補償則尚未提上議事日程。在這種情況下，當出現(xiàn)環(huán)境污染事件時，污染肇事方并不一定自覺履行補償義務，即使進行了補償，補償力度也往往明顯偏低，不足以彌補環(huán)境弱勢群體的損失。

如被媒體廣泛關注的江西德興銅礦等礦山企業(yè)多年將工業(yè)廢水排入樂安河，禍及下游9個鎮(zhèn)42萬群眾，但“2011年6月江西省環(huán)保部門組織樂平市政府、德興銅礦等單位達成‘樂安河樂平段農(nóng)田賠償協(xié)議’，……由德興銅礦等礦企每年向樂平市支付賠償金18萬余元”，[4]每位受害群眾人均不足1元。并且由于賠償款支付給了政府部門，賠償渠道也不順暢。

可見，環(huán)境弱勢群體往往處于政策關注的盲區(qū)，相關的法律規(guī)定存在某些欠缺，對他們的補償力度明顯不足，對他們的救助措施也十分缺乏。環(huán)境弱勢群體的現(xiàn)實處境較為惡劣，亟須引起社會各界的重視，采取切實措施保障他們的權利，改善他們的處境。

三、環(huán)境弱勢群體的幫扶原則

環(huán)境弱勢群體的權利保障，是我黨在新時期面臨的一項重大而艱巨的新任務，政府作為公共事務的管理者，在這一任務中負有主要責任；企業(yè)作為環(huán)境污染的致害者，需要對自身行為作出重大調(diào)整；環(huán)保部門、民政部門和各類非政府組織應該充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，為環(huán)境弱勢群體構建完善的維權體系。

1.優(yōu)化政府決策

首先是落實科學發(fā)展觀。我國正處在由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉軌的特殊時期，政府對發(fā)展經(jīng)濟的慣性思維還廣泛存在，這種思維將社會發(fā)展還原為經(jīng)濟增長，將經(jīng)濟增長還原為GDP增長。這種思維已經(jīng)導致了對我國環(huán)境的巨大破壞，迫切需要加以改進。各級政府應認真落實科學發(fā)展觀，注重發(fā)展的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，促進經(jīng)濟“又好又快”發(fā)展，而不能盲目追求以環(huán)境污染換來的“黑色GDP”。

“在政策制定的程序中，引入環(huán)境影響評價制度，在政策出臺前，首先對其進行環(huán)境影響評價，保證其綠色化，避免走先污染，后治理的道路?！盵5]

其次是轉變政府職能?，F(xiàn)代政府的主要職能是服務，是為社會提供必需的公共產(chǎn)品、公共服務和公共福利，為社會的公平運行提供必要的條件，而不是作為經(jīng)濟的主導者，更不應成為利益的追逐者，對環(huán)境弱勢群體的關注是政府工作的題中應有之義。政府需要對環(huán)境弱勢群體的弱勢地位進行承認，并在此基礎上采取幫扶措施。在政府的決策中，必須考慮環(huán)境弱勢群體的權利，必須制定向他們傾斜的政策，確保環(huán)境弱勢群體的基本權利不受“強勢集團”的侵害。

2.約束企業(yè)行為

第一是嚴格規(guī)范企業(yè)的行為。當前大部分環(huán)境問題是因為不合理的經(jīng)濟活動引起的，污染企業(yè)造成的污染對環(huán)境弱勢群體造成的侵害是最現(xiàn)實的、也是最嚴重的，并且是新時期環(huán)境沖突的“導火索”。對環(huán)境弱勢群體的保障必須要規(guī)范企業(yè)的行為。要著力解決當前“違法成本低、守法成本高”的現(xiàn)狀，使企業(yè)切實遵照環(huán)境保護的相關要求去做。

第二是制定政策確保企業(yè)承擔社會責任。日本早在1973年就制定了針對污染企業(yè)引起的公害的補償法律——《公害健康被害補償法》，根據(jù)該法的規(guī)定，“政府按污染程度的不同，從污染源企業(yè)統(tǒng)一收取一定數(shù)額的款項作為賠償受害者的統(tǒng)籌款。”[6]這部法律對于我國具有重要的啟發(fā)意義，作為環(huán)境污染的主要責任者，企業(yè)理應負有更多的補償責任。我國應盡快制定并完善相關補償規(guī)定，由污染企業(yè)交納一定數(shù)額的基金作為國家補償?shù)慕y(tǒng)籌款項，建立環(huán)境弱勢群體救助基金，作為對周邊民眾醫(yī)療、生活、生產(chǎn)的補償。

3.健全法律保障

“中國的環(huán)境法治，從環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法到環(huán)境司法，以及全民的環(huán)境意識都有改善的空間?！盵7]一是在立法層面。首先，要以法律形式提高現(xiàn)有的環(huán)境標準。根據(jù)我國環(huán)境保護的新形勢，“徹底改變環(huán)境標準制定的原則，建立以人體健康為核心的環(huán)境標準體系?！盵8]從保障群眾健康的角度修訂環(huán)境標準，提高對環(huán)境質(zhì)量的要求。其次，制定保障公民環(huán)境權的相關法律。將公民的環(huán)境權確立為基本的人權，確立為具有排他性的不容侵犯的權利，提高環(huán)境權的立法層階?！碍h(huán)境權的憲法化、公民權化和具體化，應該說是著手建設生態(tài)文明的一個新的開始?！盵9]

二是在訴訟層面。首先是完善環(huán)境訴求相關規(guī)定。建立專門的環(huán)境訴訟機制，設立專門法庭，運用特別程序，縮短環(huán)境糾紛的訴訟時段，加快問題的解決。其次，健全環(huán)境公益訴訟制度?！碍h(huán)境法律是涉及到所有公民利益的部門法，公眾參與在環(huán)境立法具有更加重大的意義。”[7]我國應進一步從法律層面鼓勵環(huán)保部門、民間組織、廣大公眾就環(huán)境污染提起公訴，實現(xiàn)對環(huán)境弱勢群體權利更廣泛的幫助。

4.完善維權體系

一是完善相關部門的職能，加大對環(huán)境弱勢群體的幫扶力度。首先是環(huán)保部門應加強環(huán)境監(jiān)測、加大環(huán)境執(zhí)法力度、推進環(huán)境信息公開。隨時掌握環(huán)境質(zhì)量狀況，盡最大努力預防突發(fā)性環(huán)境污染事故的發(fā)生，為群眾提供一個健康的生活環(huán)境；其次是民政部門應了解環(huán)境弱勢群體的實際狀況，制定相關政策，確認救濟范圍，動員社會慈善力量，設立環(huán)境弱勢群體專項基金，有目的、有計劃地對環(huán)境弱勢群體進行對口扶助等。

二是鼓勵非政府組織的健康快速發(fā)展，讓他們?yōu)榄h(huán)境弱勢群體提供環(huán)境和法律等方面的援助。日本學者飯島伸子認為，在所有環(huán)境問題中，都存在著“致害者”與“受害者”，這一觀點在環(huán)境社會學中頗具影響。運用飯島伸子的言說方式，環(huán)境弱勢群體在環(huán)境問題中處于“受害者”的地位，他們的權利遭到了不同程度的侵害，而由于他們自身素質(zhì)的局限，往往無力進行反抗，迫切需要各種社會力量的幫助。環(huán)境非政府組織可以向環(huán)境弱勢群體提供專業(yè)的環(huán)境知識和數(shù)據(jù)，為他們的維權行為提供科學依據(jù)；法律非政府組織可以為環(huán)境弱勢群體提供法律援助，幫助他們向“施害者”討回公道。各類非政府組織以其獨有的草根性，可以有效彌補政府力量的缺位，為環(huán)境弱勢群體的權利保障提供支撐。

我國環(huán)境弱勢群體類型較多、情況復雜，他們被侵害的往往不僅是財產(chǎn)權、發(fā)展權，而是更為根本的生存權、健康權。環(huán)境弱勢群體的權利保障，既是以人為本執(zhí)政理念的集中體現(xiàn)，也是社會建設良性運行的必要條件，更是公平正義弘揚彰顯的現(xiàn)實要求。

總之，環(huán)境弱勢群體作為一類弱勢群體而引起關注，既與國際環(huán)境正義運動的大背景密切相關，又是我國生態(tài)文明建設要求的必然體現(xiàn)，也是我黨以人為本執(zhí)政理念的現(xiàn)實要求。我們應針對環(huán)境弱勢群體的不同類別，對他們進行重點幫扶，切實改善他們的生活處境，切實體現(xiàn)社會主義國家在生態(tài)文明建設中的制度優(yōu)越性。

[1] 鄒海貴.代際正義與關注社會弱勢群體利益——基于現(xiàn)代社會救助（保障）制度道德正當性的分析[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2012,(1):43-46.

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[9] 周訓芳.環(huán)境權論[M].北京:法律出版社,2003:296.

A Current Situation Research of Chinese Environmental Vulnerable Groups

LIU Hai-xia

(Law and Politics Department, Shandong Jianzhu University, Jinan 250101, Shandong; Central Compilation & Translation Bureau, Beijing 100032, China)

Through multiple perspectives of the new rural construction, environmental justice and the construction of ecological civilization, we can divide the Chinese environmental vulnerable groups into environmental resources shortage groups,environmental pollution damaged groups, environmental risk bearing groups, ecological construction damaged groups and so on. The current facing problems of Chinese environmental vulnerable groups are the absence of policy making, the defects of legal rules, and the shortage of compensation strength, etc. The essential supporting principles for environmental vulnerable groups include optimizing decision-making of government, managing behaviors of enterprises, improving legal protection, and improving the rights protection system, etc.

environmental vulnerable groups; basic types; facing problems; supporting principle

X24

A

1673-9272(2013)01-0093-04

2012-08-20

中國博士后科學基金：“環(huán)境正義視域下的環(huán)境弱勢群體研究”（編號：2011M500354）。

劉海霞（1971-），女，山東陵縣人，山東建筑大學法政學院副教授，哲學博士，碩士生導師，中央編譯局在站博士后，研究方向：環(huán)境政治與經(jīng)濟、生態(tài)哲學等。

[本文編校：徐保風]