論基于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度建設(shè)

周四丁

（湖南理工學院 政治與法學學院，湖南 岳陽 414006）

論基于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度建設(shè)

周四丁

（湖南理工學院 政治與法學學院，湖南 岳陽 414006）

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本目標是提高農(nóng)民收入，農(nóng)民增收困難說明農(nóng)民發(fā)展權(quán)力受到侵害。我國現(xiàn)行基本農(nóng)田制度剝奪了農(nóng)民的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，限制了農(nóng)民的務農(nóng)收入的增長、阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程、導致地方政府濫用征地權(quán)。創(chuàng)設(shè)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，包括合理審定基本農(nóng)田的用途、規(guī)范基本農(nóng)田征地過程、規(guī)范土地出讓金分配。為了保障基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度的有效實施，中央政府應當建立與之相配套的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標體系、地方政府農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化考核體系、地方政府農(nóng)現(xiàn)代化監(jiān)督體系。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)；制度建設(shè)；

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本目標是提高農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距；目前我國雖然在農(nóng)業(yè)科學技術(shù)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了一定的成績，但是城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大，農(nóng)民進一步增收面臨困難，農(nóng)民兼業(yè)、拋荒等現(xiàn)象大量存在，說明我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過程中面臨很大的制度障礙；不合理的制度阻礙了農(nóng)民收入的增加，也會阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。“按照制度經(jīng)濟學的解釋，制度創(chuàng)新是影響經(jīng)濟發(fā)展速度和質(zhì)量的重要變量和動力。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，也必須以科學的制度為依托。”[1]制度及其實施程序是純公共物品，完全符合公共物品的非競爭性和非排他性原則，社會不平等的根源往往來自制度本身。我國包括基本農(nóng)田制度在內(nèi)的農(nóng)地制度使農(nóng)民處于不利地位、造成了農(nóng)民的相對剝奪，這些問題直接影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的社會活力與創(chuàng)造力，影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。因此，要提高農(nóng)民的務農(nóng)收入，要提高農(nóng)產(chǎn)品供給的數(shù)量、質(zhì)量與品種，要提高農(nóng)業(yè)科技含量和現(xiàn)代化水平，就要消除農(nóng)地制度尤其是基本農(nóng)田制度中存在的不公平，提高農(nóng)地制度這一農(nóng)地公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。在我國現(xiàn)有的農(nóng)用地種類中，基本農(nóng)田占絕大多數(shù)，并且基本農(nóng)田制度的不公平呈隱性狀態(tài)，無法像其他農(nóng)用地可以在被征收過程中以量化的貨幣吸引注意力，但不公平的結(jié)果確讓絕大多數(shù)農(nóng)民承受了幾十年，并形成了很嚴重的社會問題，因此，對基本農(nóng)田制度建設(shè)的探討，可以深刻認識基本農(nóng)田制度存在的問題以及對農(nóng)民所造成的實質(zhì)影響，可以思考問題解決辦法以及依靠力量，進而為我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、為提高農(nóng)民收入提供新的思路。

一、發(fā)展權(quán)缺失：現(xiàn)行基本農(nóng)田制度的主要缺陷

土地發(fā)展權(quán)即改變土地用途或利用強度之權(quán)，既是一種人權(quán)，也是一種物權(quán)，農(nóng)民可以利用土地發(fā)展權(quán)追求更高的收益。我國進行基本農(nóng)田用途管制，徹底剝奪了農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，我國政府是通過“強化基本農(nóng)田用途管理控制、強化征收審批程序”[2]等手段，“嚴格限制農(nóng)民基本農(nóng)田事實處分權(quán)、基本農(nóng)田所有權(quán)處分權(quán)、基本農(nóng)田自主經(jīng)營權(quán)等三項物權(quán)權(quán)能, 對基本農(nóng)田實行了最嚴格的用途管制，獨占基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)?！盵3]國家獨享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)保護了農(nóng)田、保障了糧食安全，但同時也為農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化增設(shè)了障礙。

首先，導致基本農(nóng)田用途單一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。我國的相關(guān)法律規(guī)定基本農(nóng)田的用途是糧食生產(chǎn)。在社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，基本農(nóng)田作為一種土地資源，其用途應該由市場配置才能提高配置效率、實現(xiàn)其權(quán)利人的相關(guān)權(quán)益，但是我國的制度將基本農(nóng)田的用途作出了排他性的規(guī)定?！凹Z食生產(chǎn)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重點，但不是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的全部，還必須優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極開展多種經(jīng)營。農(nóng)林牧副漁五業(yè)綜合平衡、互相聯(lián)系，缺一不可。即便是種植業(yè)，也包括糧、棉、油、麻、絲、茶、糖、菜、煙、果、藥等各業(yè)。必須在穩(wěn)定糧食生產(chǎn)能力的前提下，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品種結(jié)構(gòu)，發(fā)揮區(qū)域比較優(yōu)勢，這是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展勢在必行的深刻變革?！盵4]基本農(nóng)田承包經(jīng)營者本應有權(quán)在價格杠桿的引導下合理配置土地資源、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，以獲得社會平均收益?；巨r(nóng)田用途的限制導致土地資源在糧食生產(chǎn)方面的投入比例過大，在其他農(nóng)產(chǎn)品方面投入的比例過低，一方面導致糧食生產(chǎn)供過于求、長期低價、進而導致農(nóng)民撂荒等現(xiàn)象的存在；另一方面導致其他農(nóng)產(chǎn)品因投入不足而供給不足、價格偏高。這一既不符合糧食生產(chǎn)者的利益，也不符合其他農(nóng)產(chǎn)品消費者的利益。

其次，導致土地經(jīng)濟產(chǎn)出率低。基本農(nóng)田作為一種糧食生產(chǎn)的戰(zhàn)略資源，為國家提供了糧食安全，其社會意義無疑是巨大的，但是這種社會效益是以犧牲基本農(nóng)田的經(jīng)濟產(chǎn)出率、尤其是基本農(nóng)田承包經(jīng)營者的經(jīng)濟效益為代價的，如果任其發(fā)展下去，勢必反過來影響到糧食安全。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制與基本農(nóng)田保護制度組合在一起，就形成了分散的一家一戶進行糧食生產(chǎn)，再將消費剩余的糧食銷售給國家以保證國家的糧食安全的農(nóng)業(yè)模式。一家一戶的農(nóng)民為了吃飯而種糧，自然沒有能力加強基本農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高農(nóng)業(yè)科技水平；在比較利益的驅(qū)動下，農(nóng)業(yè)副業(yè)化、兼業(yè)化會導致地區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的下降。因此，要保證糧食安全，也要求將基本農(nóng)田的比較收益維持到一個相對合理的水平，才能保護基本農(nóng)田、保證糧食安全?！皶r代呼喚現(xiàn)代農(nóng)業(yè)， 要提高土地的產(chǎn)出率、農(nóng)產(chǎn)品的商品率、優(yōu)級率?！盵5]由于糧食需求的彈性系數(shù)小，當供略大于求時，糧食價格就下大幅下降；糧食生產(chǎn)過剩刺激了對農(nóng)藥、肥料、種子的需求，導致糧食生產(chǎn)資料的價格不斷上漲。在糧食處于買方市場，糧食生產(chǎn)資料處于賣方市場的情形下，糧食生產(chǎn)者的利潤空間被壓擠到很低的水平，基本農(nóng)田的產(chǎn)出率就會更低，我國種糧農(nóng)民的 “畝均凈收益僅在30元至80 元之間”[2]這無疑會影響農(nóng)民的種糧積極性。

再次，導致地方政府濫用征地權(quán)?；巨r(nóng)田發(fā)展權(quán)也是一種物權(quán)，農(nóng)民擁有基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)意味著農(nóng)民擁有更大的權(quán)利束，可以獲得更多的收益。當農(nóng)民失去了基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，基本農(nóng)田對于農(nóng)民的價值就非常低微，所以在面臨地方政府非法征地時，農(nóng)民只要獲得到超過種糧收入的補償，就可以放任地方政府征地，而缺乏保護基本農(nóng)田的動力。當?shù)胤秸鞯厥チ宿r(nóng)民的制約，就可能刺激地方政府濫用征地權(quán)。同時，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的分配也是一種利益的排他性分配，農(nóng)民失去了基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，就意味著失去了基本農(nóng)田利益的分配，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)完全國有，就意味著地方政府可以獨享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的收益。地方政府通過征地，并以招、拍、掛的形式將其使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，可以獲得巨大的經(jīng)濟利益，“政府作為理性經(jīng)濟人，既不比普通人卑鄙，也不比普通人高尚，具有追求自身利益最大化的傾向，政府實際上是以“參與者”與“管理者”雙重身份進入征地博弈中，政府所制定的制度、政策必然會以保護和增進政府的經(jīng)濟利益為目的?！盵6]因此，地方政府出于自身的經(jīng)濟利益考量自然會濫用征地權(quán)，甚至違規(guī)征用基本農(nóng)田，這就會大量破壞基本農(nóng)田，真正損害國家的糧食安全。國家獨享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的制度安排，使地方政府獨享巨大權(quán)利和巨額利益而無任何責任與制約，任其發(fā)展下去，其利益最大化的行為會最終違背農(nóng)民意愿非法征地，從而引發(fā)與農(nóng)民直接的、零和利益沖突。共贏的制度是利益平衡的制度，基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)需要在國家、集體與農(nóng)民之間合理的分配，只有賦予農(nóng)民一定的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)才能使農(nóng)民分享到改革開放的成果，才能對地方政府的征地權(quán)進行監(jiān)督。只了賦予農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)才能改變國家獨享基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的現(xiàn)實，才能降低地方政府的征地沖動。

二、創(chuàng)設(shè)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)：基本農(nóng)田的制度創(chuàng)新

創(chuàng)設(shè)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的實質(zhì)是賦予農(nóng)民一定的基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)，使農(nóng)民通過改變基本農(nóng)田的用途或利用強度獲得更多的收益，其根本的目的是提高農(nóng)民收入，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

首先，創(chuàng)設(shè)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)需要合理審定基本農(nóng)田的用途。從一定程度上講，為了保護基本農(nóng)田和糧食安全而嚴格限制基本農(nóng)田的用途于糧食生產(chǎn)，是一種惰政。這種制度安排雖然簡單易行，行政成本低，但是嚴重侵害了農(nóng)民的合理權(quán)益。政府有責任出臺更科學、更完善的基本農(nóng)田制度，在保護農(nóng)民權(quán)益與保障糧食安全、保護基本農(nóng)田之間取得平衡。換而言之，需要在保護基本農(nóng)田和糧食安全的前提下，需要進一步充分利用基本農(nóng)田，優(yōu)化基本農(nóng)田的種植結(jié)構(gòu)，滿足人們多樣化的農(nóng)產(chǎn)品需求，提高農(nóng)民的收入。隨著人們生活水平的提高，人們的農(nóng)產(chǎn)品需求日益多元化，對主糧的依賴反而下降，這說明隨著人們生活水平的提高飲食結(jié)構(gòu)更加均衡的表現(xiàn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要著眼于人們需求的變化，滿足人民群眾日益豐富的農(nóng)產(chǎn)品需求；這客觀上要求對基本農(nóng)田的用途進行適當?shù)恼{(diào)整，適當降低糧食生產(chǎn)面積，同時允許農(nóng)民利用基本農(nóng)田生產(chǎn)不破壞基本農(nóng)田的經(jīng)濟作物。市場經(jīng)濟的價格機制會引導人們珍惜基本農(nóng)田，不輕易撂荒，甚至更合理、高效地使用基本農(nóng)田，從而提高基本農(nóng)田的產(chǎn)出率。湖南瀏陽淳口鎮(zhèn)的煙葉種植基地就是采用煙葉與晚稻輪種的農(nóng)業(yè)模式，既不影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和基本農(nóng)田安全，又豐富了市場、提高了農(nóng)民收入。通過市場的手段合理地配置土地資源，既能保護糧食價格，又能豐富經(jīng)濟作物的供給，既提高了農(nóng)民的收入，又豐富了農(nóng)產(chǎn)品市場。

其次，創(chuàng)設(shè)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)需要規(guī)范基本農(nóng)田征用過程。為了防止地方政府以公共利益為幌子濫用征權(quán)、保護農(nóng)民的土地權(quán)益，需要規(guī)范基本農(nóng)田征用過程。在我國現(xiàn)行的法律規(guī)范下，“農(nóng)民集體既無權(quán)主動將基本農(nóng)田所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給國家，又無權(quán)在國家有需要時拒絕轉(zhuǎn)讓其基本農(nóng)田所有權(quán)”[3]，如果不嚴格規(guī)范征地過程，失地農(nóng)民權(quán)益受損的情況將得不到有效地遏制。從一定程度上講，被征與不征都含有農(nóng)民的權(quán)利，當因公共需要而征地，被征者可以依法獲得相應的補償、獲得更多的發(fā)展機會，未被征者也因為可以經(jīng)營基本農(nóng)田而獲得相對穩(wěn)定收益。當基本農(nóng)田征地失去的法律約束而濫征地時，農(nóng)民的權(quán)益將會受到嚴重的損害。因此，國家需要規(guī)范政府的征地行為。第一、政府的土地利用規(guī)劃要向農(nóng)民公示。這可以防止地方政府以土地利規(guī)劃的名義欺騙農(nóng)民而濫用征地權(quán)，可以使農(nóng)民能及時識別非法征地而主動檢舉、揭發(fā)、抗議。第二、要細化征地各個環(huán)節(jié)并全程監(jiān)督。上級政府、媒體對當?shù)卣恼鞯匦袨橐瘫O(jiān)督，尤其是要監(jiān)督征地補償標準的實施情況，保護農(nóng)民權(quán)利。第三，要加強對地方政府的土地利用規(guī)劃執(zhí)行情況進行檢查，并明確違規(guī)處罰方案。只有制度化的檢查、監(jiān)督，才能讓違規(guī)者有所畏懼，只有讓違規(guī)者承擔代價，才能從根本上抑制地方政府濫用征地權(quán)的問題。

再次，創(chuàng)設(shè)基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)需要規(guī)范土地出讓金分配。土地出讓金是地方政府進行城市建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時所獲得的收益，隨著城市化進程的加劇，地方政府先通過土地征用，將農(nóng)用地（也包括部分基本農(nóng)田）轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，然后再通過招、拍、掛的形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，以獲得土地出讓金；因此，在很多的情況下，土地出讓金實質(zhì)上是農(nóng)用地（包括部分基本農(nóng)田）用途轉(zhuǎn)變后所獲得的增加部分的收益，單位面積的土地出讓金相對于其糧食生產(chǎn)年收入的萬倍以上，因而，將土地出讓金更多地用于農(nóng)業(yè)的發(fā)展，才更顯公平。第一，提高征地補償標準?，F(xiàn)在的征地補償標準只是補償了農(nóng)民的土地使用權(quán)，由于用途被限定于糧食生產(chǎn)，因而對使用權(quán)的補償也只能參照糧食收益，所以，對土地使用權(quán)的補償標準較低，應參照農(nóng)產(chǎn)品的平均收益才更趨合理。土地出讓金也沒有補償農(nóng)民的土地所有權(quán)，“基本農(nóng)田是農(nóng)村集體所有，也就是由農(nóng)村集體中的農(nóng)民按份共有，征地需要對農(nóng)民的基本農(nóng)田所有權(quán)進行適當?shù)难a償”[2]，這是農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的最重要、最有份量的表現(xiàn)形式。第二、應將地方政府土地出讓金的使用納入地方公共財政。公共財政的主要支出用于教育、社保、醫(yī)療等惠及全民的民生領(lǐng)域，如果能將土地出讓金納入公共財政，可以為彌補地方政府公共財政的不足，為促進城鄉(xiāng)公共服務均等化提供財政支持，這也是農(nóng)民基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的間接體現(xiàn)。

三、官、農(nóng)同利制度：基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度有效實施的保障

基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度只有符合利益相關(guān)人的利益，才能得到遵守并有效實施。這就意味著地方政府和農(nóng)民由利益沖突雙方變成互利共贏的雙方。“利益沖突相當于觸發(fā)機制，正是在公權(quán)與私利出現(xiàn)沖突的背景下才會導致私欲膨脹、權(quán)力異化和機會漏洞。我國公共生活中的許多腐敗現(xiàn)象、不正之風、官僚主義等問題的背后實際上都有一個共同的根源，即利益沖突，”[7]制度建設(shè)就是要消除利益沖突，促進共同利益。韓非的“目標——交易”管理模式認為要實現(xiàn)管理目標需要具備三個條件[8]：第一，領(lǐng)導要有明確清晰的目標體系；第二，要建立交易規(guī)則以為實現(xiàn)目標者提供相對應的獎勵；第三，要嚴格監(jiān)督官員以維護交易規(guī)則。該模式對基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)制度建設(shè)的啟示體現(xiàn)在以下幾下方面。

首先，中央政府應當建立以增加農(nóng)民收入為核心的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標體系。第一、應該建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化目標體系。包括糧食生產(chǎn)指標體系，規(guī)定用于糧食生產(chǎn)的耕地，糧食產(chǎn)量；各主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)目標體系，保證體現(xiàn)社會發(fā)展需求的水果等特色農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)供給。農(nóng)業(yè)產(chǎn)化發(fā)展指標體系，通過規(guī)?；a(chǎn)和深加工，促進農(nóng)民增收。第二、應建立農(nóng)業(yè)成本控制指標體系。包括農(nóng)藥、肥料、種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格控制，糧食儲存、運輸、消費環(huán)節(jié)全程損耗控制。第三、應建立農(nóng)業(yè)科技與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標。包括農(nóng)業(yè)科技的投入與產(chǎn)出指標體系，農(nóng)田水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)指標，基本農(nóng)田提質(zhì)改造等等。只有中央政府制定出相對具體的發(fā)展規(guī)劃，地方政府才能在規(guī)劃的指引下積聚力量發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

其次，中央政府應當建立地方政府農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化考核體系。應當根據(jù)地方政府及其官員的在推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方面貢獻的大小而給予相應的獎勵，包括職務上的升遷和物質(zhì)上的獎勵，“推功而爵祿，稱能而官事，”（《韓非子·人主》）這種基于實際貢獻的獎勵制度充分體現(xiàn)公平的原則，能激發(fā)地方官員完成中央政府的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標的積極性，“夫有功者必賞，則爵祿厚而愈勸；遷官襲級，則官職大而愈治。夫爵祿大而官職治，王之道也，”（《韓非子·顯學》）能促進中央政府農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的目標早日實現(xiàn)。

中央政府應將地方政府農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標的完成情況納入地方政府考核的指標體系當中，并大幅提高該指標的權(quán)重，以與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位相匹配。考核也不能僅側(cè)重于短時間結(jié)果考核，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進是一個相對緩慢的過程，投入大、見效慢，既要考核地方政府為推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程所做出的實際貢獻，又要考核其階段性的結(jié)果?？己说倪^程也要公開、透明、公正，使地方政府官員能得到客觀公正的評價?？己说慕Y(jié)果要在一定的范圍之內(nèi)公布，既能激勵高績效的地方政府，又能鞭策低績效的地方政府；同時陽光化的獎懲又使得對地方政府官員的獎勵、升遷更具公信力，更能提高獎懲制度的制度效力?，F(xiàn)行的GDP政績觀的缺點就是大幅提高了工業(yè)、服務業(yè)等經(jīng)濟效應明顯的產(chǎn)業(yè)指標的權(quán)重，而降低了社會效益突出的農(nóng)業(yè)的權(quán)重，這就會引導地方政府只注重經(jīng)濟效益而忽略社會效益，重視工業(yè)、服務業(yè)現(xiàn)代化而忽略農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。但是農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中處于基礎(chǔ)性地位是不能低估的，沒有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化也就沒有工業(yè)和服務業(yè)的現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)發(fā)展的短板終將為經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展埋下隱患。要加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展速度，突出農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位，就要改變地方政府的激勵側(cè)重點，要側(cè)重經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟效益與社會效益并重，使為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化做出貢獻的官員能獲得同樣的獎勵，這樣就會引導地方政府官員將更多的資源、精力投入到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中；使地方政府與農(nóng)民的利益緊密結(jié)合在一起，使地方政府成為農(nóng)民利益有有力守護者。

再次，中央政府應當建立地方政府農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化監(jiān)督體系。隨著績效考核體系與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標體系相適應，農(nóng)民與地方政府的共同利益關(guān)系就建立了起來，地方政府可以通過促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和增進農(nóng)民收入而獲利；但是這只是為地方政府提供了合理的獲利渠道，而地方政府利益最大化的本性依然會誘導地方政府為了擴大自身利益利用自身的行政權(quán)力欺上瞞下，最終侵害農(nóng)民利益，比如，在耕地占補平衡中以次充好，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中虛報成績，在農(nóng)業(yè)科技成果推廣中加重農(nóng)民負擔等等。這需要政府加強監(jiān)督，建立與中央政府農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標體系、地方政府農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化績效考核體系完全配套的監(jiān)督體系。第一、監(jiān)督的主體多元化。加強民眾對地方官員的監(jiān)督，農(nóng)民與地方政府存在直接的利益關(guān)系，極易成為地方政府的侵害對象，因此，要賦予農(nóng)民監(jiān)督政府的權(quán)利；上級政府也應加強對地方政府的監(jiān)督，以防止地方政府“上有政策、下有對策”；還要加強地方政府官員間的相互監(jiān)督，地方政府官員之間是競爭關(guān)系，為了在升遷、獎勵中獲得公平，有監(jiān)督其他地方政府官員的動力?！岸嫠郊檎弑娨玻拭衲?，其刑無所加?！保ā俄n非子·奸劫弒臣》）隨著監(jiān)督主體的多元化，監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的日趨嚴密，地方政府官員的違法風險就會增大，違法的意愿就會降低。第二，監(jiān)督的內(nèi)容要明確。要使農(nóng)民、地方政府官員都明曉具體的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化指標，以及相對應的地方政府行為指標，以及國家促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所出臺的相關(guān)法律、法規(guī)，使農(nóng)民知曉政府的合法行為與不合法的行為。第三、要依法監(jiān)督。要出臺相應的法律法規(guī)以規(guī)范對地方政府官員的監(jiān)督。第四、驗證地方政府的政績?！皵?shù)字出官”、“官出數(shù)字”說明了當下中國地方政府官員虛報政績以及虛報政策得不到遏制的現(xiàn)象，因此，需要通過各種方式對官員的業(yè)績進行核實?！奥犉溲远笃洚?，任其身而責其功， 則無術(shù)不肖者窮矣?！保ā俄n非子·六反》）不能使地方政府成為政績數(shù)字的唯一生產(chǎn)者，更不能使政績數(shù)字非常籠統(tǒng)而無法檢驗，要明細而可驗證。第五、加大地方政府違法處罰力度。加大處罰力度就是增加官員的違法成本，“故明主之治國也，眾其守而重其罪，使民以法禁而不以廉止?！保ā俄n非子·六反》官員也是理性經(jīng)濟人，會進行違法成本與收益的計算，在風險既定的情況下，加大官員的違法成本，會使官員主動降低違法意愿而增加自覺守法、服務于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的意愿。

[1] 孫迪亮. 建國以來中國共產(chǎn)黨推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗[J]. 中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2010,(1):39-43.

[2] 周四丁.論基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)國家獨享：弊端與化解策略[J].湖南農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版）,2011,（2）：45-51.

[3] 周四丁.論基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的國有途徑[J].法學雜志，2011,（3）：14-16.

[4] 孫迪亮. 建國以來中國共產(chǎn)黨推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基本經(jīng)驗[J]. 中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2010,(1):39-43.

[5] 朱有志.論鄧小平的集體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略[J].中南林業(yè)科技大學學報(社會科學版),2008,(1):74-77.

[6] 李長健.基于利益視角土地征用制度探析[J].山東農(nóng)業(yè)大學學報,2008，(2) ：36-40.

[7] 顧 陽. 防止利益沖突制度:理論內(nèi)涵、 制度功能和實踐途徑[J].探索,2011，(2) ：145-148.

[8] 周四丁.論韓非的“目標——交易”管理模式及現(xiàn)代價值[J].商業(yè)時代,2012，（3）：143-145.

On Construction of the Basic-farmland Development Right Institution Based on Agricultural Modernization

ZHOU Si-ding

(School of Politics and Law, Hunan Institute of Science and Technology, Yueyang 414006, Hunan, China)

The basic goal of agricultural modernization is to increase farmers’ income. The fact that the farmer difficult to increase income illustrates that the farmer development rights have been infringed. China’s current basic-farmland system deprived of basic-farmland development rights of farmers, and it will lead to restricting farm-income growth of farmers,hindering the process of agricultural modernization, the local government abusing of land expropriation right. It needs to create basic-farmland development rights, including rational determining the use of basic-farmland, standardizing the process of basic-farmland requisition, standardizing the distribution of land leasing. In order to ensure the effective implementation of the system basic--farmland develop rights institution, the central government should establishes the target system of agriculture modernization, the local government agricultural modernization evaluation system, the local government agricultural modernization supervision system.

agricultural modernization; basic--farmland develop rights; institution construction

F3

A

1673-9272(2013)01-0062-04

2012-08-20

湖南省省情決策與咨詢項目：“基于“四化兩型”的農(nóng)地公共服務及其供給機制研究”（編號：2012BZZ46）；湖南省教育廳項目：“基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)補償問題研究”（編號：09C494）。

周四?。?978-），男，湖南隆回人，湖南理工學院政治與法學學院講師，研究方向：公共管理。

[本文編校：徐保風]